I. — § 96 Le règlement pacifique des conflits

a) L'arbitrage

Pendant le quart de siècle qui précède la grande guerre, l'arbitrage prend une extension prodigieuse. A d'autres époques on le voyait apparaître à de rares intervalles, il était exhibé de temps à autre comme une pièce de musée. Mais vers la fin du XIX« siècle, la solution des conflits internationaux par la voie de la juridiction semble devenir un rouage régulier de la machine diplomatique.

L'impulsion est venue d'Amérique. C'est John Jay, secrétaire d'Etat et juge suprême des Etats-Unis, qui a le mérite d'avoir ressuscité l'institution, déchue de son ancienne grandeur depuis le moyen âge : Il amena son pays a conclure un traité d'arbitrage en 1794 avec la Grande-Bretagne pour délimiter la frontière canadienne dans la région du fleuve Sainte-Croix"'). Depuis lors les Etats-Unis d'Amérique et l'Angleterre ont réglé toute une série de graves controverses par le recours à la juridiction internationale. Ces précédents n'ont pas manqué de faire une impression profonde parmi les peuples. Ce fut, en première ligne, la solution heureuse apportée à

^) Strupp, II, 356.

*") Balch, Différends juridiques et politiques dans les rapports des nations. Revue gén. de droit internat, public, 1914, p. 142 et suiv. ; Lammasch, Die Lehre von der Schiedsgerichtsbarkeit in ihreni gansen Umfang, 1914. Handbuch des Vôlkerrechts, vol. III, p. 30. — A remarquer le traité Rush-Bagot de 181 7 entre les mêmes Etats, qui limite les armements sur les lacs canadiens. Wehberg, La limitation des armements dans le passé et d'après le pacte de la Société des Nations. Revue générale de droit internat, publ., 1921, p. 505 et suiv.

l'affaire de TAlabama, qui créa un courant d'opinion favorable à l'arbitrage. D'autre part la solidarité toujours grandissante parmi les Etats du monde, leur interdépendance étroite dans tous les domaines fait envisager les moyens de violence comme entraînant des perturbations d'une portée incommensurable. Notons aussi que la fin du XIX^ siècle est caractérisée par une puissante réaction morale contre l'impérialisme conquérant et la politique de la force.

Sous l'influence de ces courants d'idées nous voyons naître de toutes parts des conventions arbitrales.

Elles revêtent parfois la modeste forme de clauses qui sont inscrites dans un traité international et ne portent que sur lui. Les parties signataires d'un accord, prévoyant que son interprétation pourra donner lieu à des contestations, décident qu'en pareil cas elles recourront à des arbitres. Cette clause est devenue d'un usage fréquent depuis que le gouvernement italien, sur une motion parlementaire de Mancini en 1873, a pris les devants. Elle est insérée par exemple dans la convention postale universelle de 1874®^). Elle se trouve aussi dans les traités de paix bulgaro-turc ^®) et grécoturc*®) de 1913 et accompagne l'accord franco-allemand de 191 1 relatif au Maroc'").

Mais les conventions d'arbitrage apparaissent encore sous une forme plus générale. Bien des Etats déclarent en principe qu'ils soumettront tous leurs conflits à une sentence juridictionnelle. Ils exceptent seulement certaines catégories de litiges pour lesquelles les parties contractantes garderont leur liberté d'action. Les traités de ce genre sont assez rares jusqu'en 1882. Dans la suite ils se multiplient rapidement.

L'exemple est donné par les Etats de l'Amérique centrale. En 1889 les cinq républiques de cette région s'engagent à ne pas recourir aux armes dans le cas où un différend viendrait à surgir entre elles, mais de soumettre la controverse à des arbitres. En 1907, elles créent une cour de justice centrale-américaine où elles porteront leurs désaccords. L'idée se propage bientôt dans le nord et le sud du con-

'") Article 23. Strupp, II, 338.

^) Article 17. Strupp, Documents relatifs à la question d'Orient, 293.

"j Article 7. Strupp, l. c, 305.

'**) Strupp, Vol. compL, p, 25.

tinent. A la suite du congrès pan-américain, tenu à Washington en 1889, de nombreuses républiques du Nouveau-Monde adoptent l'arbitrage comme un principe de leur droit international^^). En 1902, neuf Etats du centre et du sud signent à Mexico une convention plus étroite").

Lentement, avec plus d'hésitation, les Etats d'Europe signent des traités d'arbitrage avec le Nouveau-Monde. Les accords de l'Italie avec la République Argentine et le Mexique en 1907 sont particulièrement remarquables par la hardiesse de leur conception.

Ce n'est qu'en 1903, par le traité entre la France et la Grande- Bretagne que l'arbitrage prend solidement racine dans l'ancien monde ^^). Cet accord donne le signal d'une évolution rapide et intense.

Les accords généraux, nous l'avons indiqué, limitent presque toujours l'obligation des Etats signataires par des réserves. Ils stipulent fréquemment que seules des contestations d'ordre juridique devront être portées devant un tribunal; ils entendent par conséquent exclure les simples conflits d'intérêt, qui mettent en présence des aspirations politiques et ne font jouer aucune règle de droit. Le traité franco-britannique de 1903 procède de la sorte. Notons cependant qu'il est bien difficile d'imaginer pareils conflits non juridiques. En effet, le droit international moderne est suffisamment riche et développé pour fournir, par voie d'analogie et de déduction, des règles applicables à toutes les controverses. Nous aurons l'occasion, au cours de notre étude, de ramener à un problème de droit, comme à un nœud central, plusieurs conflits célèbres qu'on a volontiers considérés comme étant de pure politique : ainsi les questions de Fachoda, du Maroc et de la Tripolitaine.

Une autre restriction très fréquente excepte les cas dans lesquels l'honneur, l'indépendance et les intérêts vitaux d'un Etat sont en cause. Nous citerons encore comme exemple le traité type de 1903. D'autres conventions insèrent la même clause, mais l'affai-

'') Bonfils-Fauchille, 191 2, no 969.

^2) Strupp, II, 507. — A noter, dans cet ordre d'idées, un traité de 1902 entre l'Argentine et le Chili, relatif à une limitation des armements. Wehberg, La limitation des armements dans le passé et d'après le pacte de la Société des Nations. Revue gén. de droit internat, publ., 192 1, p. 508.

^^) Strupp, II, 511.

blissent en énumérant certains cas spéciaux qui doivent être considérés comme ne mettant pas en jeu ces biens essentiels de l'Etat. Le traité conclu en 1902 par neuf républiques américaines du centre et du sud stipule que les litiges concernant les privilèges diplomatiques, les frontières, les droits de navigation, l'interprétation et l'exécution des traités ne seront pas censés compromettre l'indépendance et l'honneur nationaux.

Ces clauses d'exception étant très élastiques il se produira souvent des dissensions sur le point de savoir si un conflit spécial tombe sous leur loi. Prévoyant cette difficulté, une série d'accords chargent le tribunal lui-même d'établir, par voie d'interprétation, si le litige concret est accessible à l'arbitrage ou tombe sous une réserve établie. Citons le traité de Karlstadt. qui règle, en 1905, la séparation de la Suède et de la Norvège^*) et l'accord franco-danois de 191 1.

Inutile de dire que ces diverses idées fondamentales ont été combinées en une série de variations.

Il faut signaler enfin quelques rares traités qui ne connaissent aucune limitation, ainsi les pactes qui ont été conclus par la République Argentine avec le Chili en 1902 et avec l'Italie en 1907, par les cinq Etats de l'Amérique centrale en 1907 et par l'Italie avec les Pays-Bas en 1909^°).

Avant la grande guerre une trame toujours plus serrée de conventions arbitrales s'étend ainsi par le monde. Mais les accords sont toujours individuels. C'est tout au plus s'ils groupent quelques Etats du Nouveau-Monde autour d'une même institution. Le but logique vers lequel tend ce mouvement est la signature d'un traité mondial liant tous les Etats par une règle uniforme. Les deux conférences de la Haye, en 1899 ^^ en 1907^^), tentent la réalisation de cette œuvre. Cependant, malgré l'empressement d'une grande majorité de gouvernements, l'entreprise échoue devant la résistance catégorique de quelques Etats, dont l'Allemagne et l'Autriche-Hongrie sont les plus importants. Les deux congrès doivent par conséquent borner

'"') Article 2. Strupp, II, 155.

''^) Lammasch, Die Lehre von der Schiedsgerichtshaikeit in ihrem ganzen Umfang, 1914. Handbuch des \'olkerrechts, III, 3, p. 89.

'') Voir p. expl. Meurer, Die Haager Friedensconferenz, 1905 et suiv. ; Nippold, Die zweite Haager Friedensconferenz, 1908 et suiv.; Scott, The Hague Feace Conférences of i8çç and IÇ07, 1909.

leur action à recommander l'arbitrage, à le désigner comme un objectif vers lequel doivent aller tous les efforts, mais ne peuvent le constituer en obligation universelle. « Dans les questions d'ordre juridique, dit le premier accord de 1907, et en premier lieu dans les questions d'interprétation ou d'application des conventions internationales, l'arbitrage est reconnu par les Puissances contractantes comme le moyen le plus efficace et en même temps le plus équitable de régler les litiges qui n'ont pas été résolus par les voies diplomatiques. En conséquence, il serait désirable que, dans les litiges sur les questions mentionnées, les Puissances contractantes eussent, le cas échéant, recours à l'arbitrage autant que les circonstances le permettraient»").

Mais si les deux conférences de la Haye ne réussissent à établir la juridiction internationale comme un système définitif, elles font œuvre utile en instituant une cour et en fixant la procédure qui sera mise à la disposition des parties voulant régler un litige par la méthode arbitrale. Voici les maximes qu'édicté la première convention de 1907 :

Chaque Puissance contractante désigne quatre personnes au plus, d'une compétence reconnue dans les questions de droit international, jouissant de la plus haute considération et prêtes à remplir les fonctions d'arbitre. Ces personnes sont inscrites sur une liste et forment la cour de la Haye. Lorsque des Puissances contractantes veulent s'adresser au tribunal commun pour le règlement d'un conflit, le choix des juges est fait sur la liste. Chaque partie nomme deux arbitres, qui choisissent ensemble un surarbitre. Ce collège de cinq juges prononce la sentence.

Les Puissances qui recourent à l'arbitrage signent un compromis dans lequel est déterminé l'objet du litige.

La procédure comprend deux phases distinctes : l'instruction écrite et les débats. L'instruction écrite consiste dans la communication faite par les agents des parties, au tribunal et à l'adversaire, de mémoires, de contre-mémoires et, au besoin, de répliques. Les débats consistent dans le développement oral des arguments.

Le tribunal prend ses décisions à la majorité des voix. La

^^) Article 38. Strupp, II, 431 ; Le Fur, La paix perpétuelle et l'arbitrage. Revue gén. de droit internat, publ., 1909, 437 et suiv.

sentence arbitrale est motivée. Elle est lue en séance publique. Une fois dûment prononcée et notifiée aux agents des parties, elle tranche la contestation à titre définitif et sans appeF'^).

Avant la grande guerre, nous venons de le voir, l'obligation de recourir à l'arbitrage n'était une obligation de droit que lorsqu'elle se fondait sur des traités individuels, mais elle était simplement d'ordre moral quand elle s'adressait en principe à tous les Etats signataires des actes de la Haye. Il ne pouvait donc pas être question, à cette époque, d'un moyen de coercition, employé par l'ensemble des nations pour empêcher le recours à la force et pour assurer le règlement arbitral des conflits. Seule la conception éthique du devoir, la considération de l'intérêt bien entendu et parfois le respect du droit, quand il existait un traité individuel, étaient les garants de la solution arbitrale. A ces motifs pouvait s'ajouter l'insistance d'Etats tiers, intéressés au maintien de la paix générale qui était mise en question par la controverse existante. Les Etats signataires, dit la convention de la Haye, envisagent comme un devoir, dans le cas où un conflit aigu risque d'éclater entre deux ou plusieurs d'entre eux, de rappeler aux parties en litige que la cour permanente leur est ouverte. En conséquence, ils déclarent que le fait de rappeler aux Parties en conflit les dispositions de la présente Convention, et le conseil donné, dans l'intérêt supérieur de la paix, de s'adresser à la Cour permanente, ne peuvent être considérés que comme actes de bons offices'").

Malgré cette faiblesse du système les cas d'arbitrage étaient nombreux. Certaines sentences ont même tranché des conflits très graves et ont empêché des guerres imminentes qui auraient pu, dès avant 1914, allumer un incendie mondial. Citons quelques exemples marquants :

En 1892 l'arbitrage fut invoqué par les Etats-Unis, qui s'attribuaient la souveraineté sur la mer de Behring et le droit exclusif d'y pêcher le phoque, et l'Angleterre d'autre part, qui s'élevait contre cette exigence.

En 1902 l'Allemagne et l'Angleterre, auxquelles se joignit plus

'^) Articles 52 et suiv.

"*) Article 48. Strupp, II, 434.

tard l'Italie, bloquaient le littoral du Venezuela. Elles voulaient ainsi prêter main forte à leurs nationaux qui réclamaient le paiement de diverses obligations pécuniaires et notamment d'indemnités pour des dommages subis au cours des guerres civiles. Se basant sur cette action énergique et sur les engagements qu'elle leur avait valus de la part du Venezuela, les trois Etats revendiquèrent un droit de priorité pour le règlement de leurs créances. Lorsque d'autres pays refusèrent d'admettre ce point de vue, la cour de la Haye fut invitée à trancher le conflit. Ce fut le premier grand arbitrage qu'elle prit en main.

Le même tribunal rendit un arrêt, en 1909, dans la fameuse affaire des déserteurs de Casablanca. Nous savons qu'il s'agissait d'un conflit entre le droit de protection du consul allemand et l'autotorité militaire du commandement français au Maroc.

En 1910, la cour de la Haye statua sur le droit de pêche des sujets britanniques et nord-américains dans les eaux de Terre- Neuve'").

b) L'enquête sur les faits litigieux

L'arbitrage est le moyen le plus efficace pour trancher les conflits internationaux. Il détermine toujours de quel côté se trouve le droit. Il donne la solution du problème. Quand le juge a parlé, le différend n'existe plus. Mais cette force est aussi une faiblesse. Le fait même qu'un tiers résout la question et lie les parties adverses par l'autorité de sa sentence, comporte une certaine brutalité. Il faut toujours considérer qu'il s'agit d'un litige entre peuples et que les sociétés sont des organismes beaucoup plus fins et plus sensibles que les individus. Il est par conséquent très avantageux d'avoir encore d'autres institutions plus souples qui complètent l'arbitrage. Il en existe deux. L'une a été créée par la première conférence de la Haye, en 1899. C'est la commission d'enquête. L'autre est très ancienne. C'est la médiation.

Qu'est-ce que la commission d'enquête? Elle n'a pas pour but

®"} Balch, Différends juridiques et politiques dans les rapports des nations. Revue gén. de droit internat, publ., 1914, p. 137 et suiv. ; Basdevant, L'affaire des pêcheries des côtes septentrionales de l'Atlantique entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne devant la Cour de la Haye. Même revue, 1912, p. 421 et suiv.

de fixer la situation de droit et se distingue en ceci de la cour d'arbitrage. Elle se contente de déterminer les faits, d'éclaircir les événements qui provoquent le litige. Ou'est-il arrivé? Voici la question qu'elle se pose et qu'elle résout. Sa décision fait autorité. Sa constatation est inattaquable.

Si nous regardons de plus près cette activité de la commission d'enquête, nous constatons qu'elle représente un arbitrage incomplet. En effet, un tribunal doit toujours se prononcer sur deux problèmes: la question de fait et la question de droit. La commission d'enquête, elle, s'arrête à mi-chemin.

L'institution a de grands avantages. Très souvent, presque toujours la querelle porte avant tout sur une question de fait; la question de droit par contre est de moindre importance et se règle sans difficulté, lorsque les événements sont éclaircis. La commission d'enquête peut donc faire oeuvre très utile, tout en ménageant la susceptibilité des Etats. Elle ne décide pas de leur droit. Elle ne donne pas raison à l'un ou à l'autre. Elle ne fait que préparer le fondement sur lequel les adversaires pourront établir leur compromis. Et elle tranquillise en même temps l'opinion publique, qui se passionne volontiers pour la controverse de fait et oublie généralement l'affaire quand il ne reste plus qu'à fixer les conséquences de droit.

Les deux conférences de la Haye ont établi des règles de procédure pour la Commission d'enquête. Voici quelques principes statues par la première convention de 1907 :

L'enquête est contradictoire :

Chaque partie présente à la Commission et à l'adversaire ses affirmations, de plus les actes, pièces et documents qu'elle juge utiles à la découverte de la vérité, enfin la liste des experts et témoins qu'elle désire faire entendre.

La Commission peut, avec l'assentiment des parties, se transporter sur les lieux. Mais elle doit auparavant se procurer l'autorisation de l'Etat sur le territoire duquel l'enquête doit être faite.

Les parties s'engagent à fournir à la Commission d'enquête, dans la plus large mesure possible, tous les moyens et facilités nécessaires pour la connaissance complète et l'appréciation exacte des faits en question.

Les experts et témoins sont appelés à la requête des parties ou bien d'office par la Commission, et, dans tous les cas, par l'intermé-

NEUVIÈME CHAPITRE- LA ^':ErLLE DE LA GRANDE GUERRE 461

diaire du gouvernement de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent.

Les délibérations du collège se font à huis clos et restent secrètes.

Les conférences de la Haye n'ont pas réussi à créer une véritable obligation de recourir à la Commission d'enquête. Elles se contentent de recommander l'emploi de cette méthode.

« Dans les litiges d'ordre international n'engageant ni l'honneur ni des intérêts essentiels et provenant d'une divergence d'appréciation sur des points de fait, les Puissances contractantes jugent utile et désirable que les parties qui n'auraient pu se mettre d'accord par les voies diplomatiques, instituent, en tant que les circonstances le permettront, une commission internationale d'enquête chargée de faciliter la solution de ces litiges en éclaircissant, par un examen impartial et consciencieux, les questions de fait»®').

L'institution a fait ses preuves. On connaît le conflit qui faillit déchaîner une guerre entre la Russie et la Grande-Bretagne en 1904 : « Dans la nuit du 22 octobre, en vue du Dogger Bank, à 180 milles de Hull, la flotte russe de la Baltique, en route vers le Japon avec lequel la Russie était en guerre, avait tiré sur une flottille de pêche anglaise parmi laquelle elle croyait voir des torpilleurs japonais. Aussitôt une note très vive fut envoyée de Londres à Saint-Pétersbourg; de nombreuses manifestations se produisirent en Angleterre, tant l'émotion avait été grande. Le tsar écrivît au roi Edouard VII pour lui exprimer ses regrets et promettre satisfaction dès qu'il aurait reçu le rapport de son amiral. Mais la réponse du gouvernement russe, rédigée d'après ce rapport, qui donnait une version différente des faits, n'accorda pas à la Grande- Bretagne tout ce qu'elle réclamait. La France proposa alors la constitution d'une commission internationale d'enquête. Les deux pays en litige acceptèrent. Une convention du 25 novembre établit cette commission qui, composée d'amiraux de différents pays, siégea à Paris en janvier 1905 sous la présidence de l'am.iral français Fournier. A la suite du rapport qu'elle rédigea, le gouvernement russe accorda une indemnité à la Grande-Bretagne»^^).

^^) Article 9. Strupp, II, 427.

^^) Bonfils-Fauchille, 1912, no 970*^.

c) La médiation

Ainsi que l'arbitrage, la médiation prend un essor remarquable^). On observe quelques traités qui obligent les parties contractantes à demander l'intervention amicale d'un tiers en cas de conflit. Déjà le traité de Paris a stipulé en 1856 : « S'il survenait, entre la Sublime Porte et l'une ou plusieurs des autres Puissances signataires, un dissentiment qui menaçât le maintien de leurs relations, la Sublime Porte et chacune de ces Puissances, avant de recourir à l'emploi de la force, mettront les autres Parties Contractantes en mesure de prévenir cette extrémité par leur action médiatrice»*'). Notons que l'Italie néglige de remplir cette obligation lors de la crise tripolitaine et que la Turquie implore vainement la médiation d'autres Puissances*^). Le Congrès de Berlin, qui détermine en 1885 la situation internationale du Congo,, établit une obligation du même genre. Dans le cas où un dissentiment sérieux éclaterait au sujet ou dans les limites du bassin conventionnel, les Etats signataires recourraient, avant d'en appeler aux armes, à la médiation d'une ou de plusieurs Puissances amies**).

Il arrive aussi qu'un Etat promette à une autre Puissance d'offrir sa médiation dans le cas où elle serait impliquée dans un litige avec un tiers. Les Etats-Unis d'Amérique ont pris un engagement pareil dans une convention de 1858 avec la Chine. L'Allemagne et la Corée se sont fait une promesse analogue dans un traité de commerce de 1883.

Les deux conférences de la Haye se sont occupées de la médiation. Plusieurs Puissances ayant demandé que le recours à cette institution fût rendu obligatoire, la proposition a été combattue et n'a pu réunir tous les suffrages. En conséquence on a dû se contenter d'un simple vœu qui est exprimé en ces termes dans la première convention de 1907 : «En cas de dissentiment grave ou de conflit, avant d'en appeler aux armes, les Puissances contractantes conviennent d'avoir recours, en tant que les circonstances le permettront, aux

') Schûcking, Das v'ôlkerrechtliche Institut der Vermittlung, 1922.

') Article 8. Strupp, I, 188.

*) Revue gcn. de droit internat, publ., 1912, p. 391.

NEUVIÈZ^IE CHAPITEE. LA VEILLE DE LA GKANDE GUEERE 463

bons offices ou à la médiation d'une ou de plusieurs Puissances amies » ®^) .

On trouve dans le même accord une définition du procédé : Le rôle du médiateur est de concilier les prétentions qui s'opposent et d'apaiser les ressentiments qui peuvent s'être produits. La médiation, qu'elle ait lieu sur le recours des parties en conflit ou sur l'initiative d'une tierce Puissance, a simplement le caractère d'un conseil et n'a jamais force obligatoire^®).

Afin d'obvier au prétexte qu'une médiation ferait perdre un temps précieux à des Puissances qui s'apprêtent à la lutte armée, l'acte de la conférence édicté ces deux règles : L'acceptation des bons offices ne peut avoir pour effet d'interrompre, de retarder ou d'entraver la mobilisation et autres mesures préparatoires de la guerre. Si elle intervient après l'ouverture des hostilités, elle n'arrête pas les opérations militaires en cours**).

Il arrive que les Etats non mêlés au conflit hésitent à offrir leurs bons offices, craignant que leur acte ne soit considéré comme intervention indiscrète. Pour éliminer pareil scrupule, la convention de 1907 déclare utile et désirable qu'une ou plusieurs tierces Puissances offrent de leur propre initiative, en tant que les circonstances le permettent, leurs bons offices ou leur médiation aux adversaires. Le droit d'intervention amicale, poursuit le texte, subsiste même pendant le cours de la lutte armée. L'exercice de ce droit ne peut jamais être considéré par l'une ou l'autre des Parties en litige comme un acte peu amical *") .

Souvent les Parties en litige se trouvent déjà dans un état d'esprit tellement hostile qu'elles ne peuvent plus s'entendre sur le choix d'un médiateur. Prévoyant cette éventualité, l'acte de 1907 fait la suggestion suivante : En cas de différend grave compromettant la paix, chacun des adversaires choisit une Puissance qu'il charge de négocier avec la Puissance désignée par l'autre Partie. Pendant la durée du mandat dont le terme, sauf stipulation contraire, ne peut excéder trente jours, les adversaires brisent tout rap-

^) Articles 4, 6. Strupp, II, 426.

*") Article 7. Strupp, II, 427.

«*•) Article 3. Strupp, II, 426.

port direct au sujet du litige. Seules les Puissances médiatrices en restent saisies. En cas de rupture effective des relations pacifiques, ces Puissances demeurent chargées de la mission commune de saisir la première occasion pour rétablir la paix"').

L'histoire moderne offre beaucoup d'exemples de médiations menées à bonne fin. En 1885, lorsqu'éclate le conflit des Carolines entre l'Espagne et l'Empire allemand, le pape Léon XIII intervient sur la sollicitation des parties. En 1898, la France noue des négociations de paix entre l'Espagne et les Etats-Unis. En 1905, la Confédération nord-américaine et l'Empire britannique prêtent leurs bons ofifices au Japon et à la Russie.

Mais en recherchant des exemples de médiation dans l'histoire, la circonspection est de rigueur. Nous l'avons déjà fait remarquer, il arrive qu'une intervention autoritaire entre les belligérants soit déguisée sous la forme de bons offices et de conseils amicaux. C'est par un procédé semblable qu'en 1895, après la paix de Simonoseki, la France, la Russie et l'Allemagne s'interposent entre le Japon et la Chine et empêchent le vainqueur de s'approprier la presqu'île de Liaotoung et la Corée. En 191 3, une médiation en toute forme est demandée aux Puissances par la Turquie et les Etats balkaniques. Mais il ne faut pas oublier que les grands Etats d'Europe se sont réunis en conférence à Londres dès le mois de décembre 1912 pour surveiller et endiguer les événements. La paix est conclue sous leurs auspices, il faut dire plus exactement qu'elle est dictée par eux. Il suffit de rappeler que la formation d'une principauté d'Albanie est due à leur seule initiative*^).

Le procédé de la médiation a été perfectionné par une série de traités que les Etats-Unis d'Amérique ont signé d'après une inspiration donnée, en 1913, par le secrétaire d'Etat, M. Bryan"). Le type nouveau, présenté dans une convention modèle avec la République de Salvador, se résume en cette formule : Les conflits de toute nature, sans aucune exception, qui n'ont pu être réglés

»') Article 8. Strupp, II, 427.

^'') Debidour, Ile série, I, 210 et suiv. ; II, 198 et suiv. — L'action médiatrice de l'Angleterre entre la Turquie et la Crète en 1878 est une anomalie, car elle n'a pas lieu entre pairs. Despagnet, op. cit., p. 176.

"*) Revue générale de droit international public, 1913. Chronique des faits internationaux, p. 408.

par voie diplomatique, sont soumis à une commission permanente, nommée d'avance par les Etats contractants.

Le système a deux avantages sur la méthode traditionnelle consacrée par les conférences de la Haye. Ce sont des particuliers, non des Etats qui interviennent, de sorte que la médiation ne risque pas de dégénérer en intervention autoritaire, danger qui existe toujours quand des Etats puissants viennent s'occuper des affaires litigieuses de pays plus faibles. Ensuite, ce qui est précieux dans le système Bryan, c'est que les médiateurs sont institués d'avance et que la question de leur choix ne se pose plus au moment difficile où un conflit a pris naissance.

La procédure est strictement réglée : La commission permanente examine le litige et donne son appréciation dans le délai d'un an. Durant cette période les Etats en conflit ne se déclareront pas la guerre et ne se livreront à aucune hostilité. Mais il est bien entendu que, la commission ayant terminé son travail, ils auront toute liberté d'agir comme bon leur semblera, de suivre les conseils des médiateurs, de régler la controverse par un compromis différent ou de saisir les armes. Seulement il est probable qu'entre temps les esprits se seront apaisés. Eviter les résolutions précipitées, c'est bien souvent conjurer la guerre. Voici l'idée fondamentale et précieuse du système Bryan.

2) La limitation des violences

a). — § 97 Les représailles

La voie de représaille consiste à opposer l'injustice à l'injustice. L'Etat dont le droit est méconnu répond à son tour par un acte illégal. Il exerce de la sorte une pression sur l'Etat, qui lui fait injure, afin d'obtenir satisfaction. Il va, si cela est indispensable, jusqu'à l'exécution forcée, il bloque par exemple les côtes de l'adversaire ou entreprend une incursion dans son territoire, comme la France le fit en Tunisie, au printemps 1881"*). Ce n'est pas encore la guerre. Car on ne peut parler d'hostilités qu'à partir du moment

') Despagnet, op. cit.. p. 224 et suiv.

précis où l'antagoniste offre une résistance effective et où les armes se croisent.

La légitimité de la représaille est bien admise. Notons que même les Etats-Unis, malgré leur attachement à la doctrine de Monroë, n'empêchent pas une Puissance d'outre-mer d'appliquer pareille action à une République de leur continent. Ils ne posent qu'une seule condition, c'est que la mesure n'aboutisse pas à une prise de possession territoriale en Amérique.

Si la Confédération veut éviter une représaille européenne, elle n'a qu'un seul moyen, pensent les hommes d'Etat de Washington : c'est de procurer elle-même satisfaction à la partie lésée. Lorsqu'en 1905 la République dominicaine éprouve une difficulté croissante à payer ses créanciers européens, les Etats-Unis lui apportent un secours financier. Le président Roosevelt justifie cette attitude en disant : « It follows of necessity that if the government of the United States will not control the conduct of the american communities, neither can it undertake to protect them from the conséquences attaching to any misconduct of which they may be guilty towards other nations. If they violate in any way the rights of another state, or of its subjects, it is not alleged that the Monroë doctrine will assure them the assistance of the United States in escaping from any réparation which they might be bound by international law to give » ®').

Ce qui est discutable, ce n'est pas le principe de la représaille, mais sa limitation :

En 1902, l'Allemagne, l'Angleterre et l'Italie réclament au Venezuela des indemnités pour leurs nationaux qui ont subi des dommages du fait des guerres civiles. Les trois Etats reprochent encore à la République sud-américaine de se soustraire au règlement de ses dettes publiques et d'autres obligations pécuniaires. N'obtenant pas satisfaction, ces Puissances prennent des mesures très rigoureuses. Elles bloquent les côtes du pays, bombardent le fort de San Carlos et capturent plusieurs navires de guerre'*). Ce sont

"*) Kraus, Die Monroedoctrin, 1913, p. 217 et suiv. ; cf. Message du président Roosevelt en 1901. Strupp, I, 177, annot. i.

"*) Kraus, Die Monroedoctrin, 1913, p. 252 et suiv.; Basdevant, L'action coercitive anglo-germano-italienne contre le Venezuela, iço2-iços- Revue gén. de droit internat, publ., 1904, p. 362 et suiv.

des actes de représaille. Il est vrai que les obligations pécuniaires dont il s'agit appartiennent à de simples particuliers. Mais les trois Puissances épousent la cause de leurs nationaux, jugeant que l'illégalité commise est un manque de respect envers elles-mêmes.

Soudain, coup de théâtre. Drago, ministre des Affaires étrangères d'Argentine, proteste contre cette manière d'agir auprès du gouvernement de Washington. 11 développe une doctrine qui porte son nom depuis lors et qui est restée célèbre dans les annales du droit des gens"')- Cette doctrine conteste le droit de recourir à la force pour contraindre un Etat au payement de ses dettes publiques"®). «The principle which the Argentine Republic would like to see recognized is : that the public debt can not occasion armed intervention nor even the actual occupation of the territory of American nations by a European power » "*) .

Les Etats-Unis ne se déclarent pas pour la théorie nouvelle. Mais en 1907 la question est portée devant la deuxième conférence de la Haye et résolue par cette décision : « Les Puissances contractantes sont convenues de ne pas avoir recours à la force armée pour le recouvrement de dettes contractuelles réclamées au gouvernement d'un pays par le gouvernement d'un autre pays comme dues à ses nationaux. Toutefois, cette stipulation ne pourra être appliquée quand l'Etat débiteur refuse ou laisse sans réponse une offre d'arbitrage, ou, en cas d'acceptation, rend impossible l'établissement du compromis, ou, après l'arbitrage, manque de se conformer à la sentence rendue»'"").

L'idée fondamentale qui se dégage de la doctrine de Drago et plus clairement encore de la décision de la Haye est l'opinion très juste qu'en cas de représaille il doit y avoir un rapport de proportionnalité entre la mesure de coercition et l'injustice commise. Il ne faut pas que l'acte de représaille ait une gravité, une portée incomparablement plus grandes que le forfait initiar"*). Partant de cette

®^) La théorie a déjà été proclamée par le jurisconsulte Calvo, en

^^) Strupp, II, 106 et suiv.

*) Strupp, II, 109; Dupuis, Droit des gens, op. cil., chap. VIII. ") Ile Convention de 1907. Strupp, II, 442.

') Il y avait un manque d'équilibre caractéristique entre le blocus ruineux que l'Angleterre établit en 1850 devant les ports de Grèce et l'impor-

JOO^ 101^

468 HISTOIRE DES GRANDS PRINCIPES DU DROIT DES GEi^S

idée, la conférence de la Haye interdit la violence pour le recouvrement de dettes contractuelles. Mais, pour la même raison, elle autorise l'intervention armée, quand le débiteur résiste à la procédure d'arbitrage. Car alors l'infraction devient beaucoup plus sérieuse, elle dépasse le cadre d'une simple irrégularité, elle met en question le principe du droit lui-même et du respect qu'on lui doit.

Il est, dans le système de la représaille, une autre règle de proportionnalité, qui se rapproche de la première, mais sans s'identifier avec elle. La voici : La mesure de coercition ne doit pas dépasser le degré de rigueur strictement nécessaire pour obtenir réparation du délit ; en d'autres termes, la violence n'est plus licite dès qu'elle est inutile.

Ce principe fut parfaitement appliqué lors de l'intervention de 1905 dans les affaires de Macédoine. Cette action, qui avait pour but d'obliger le gouvernement turc à introduire des réformes dans la province, était peut-être discutable en son principe; car il était difficile de constater un délit dont elle pouvait être la réplique. Mais enfin, si l'on admet le juste titre de la mesure entreprise, il faut avouer que l'action fut menée d'une manière tout à fait correcte. L'escadre internationale vint jeter l'ancre devant Mytilène. Les Puissances intervenantes se bornèrent à saisir les douanes et télégraphes et à hisser leurs pavillons sur les bâtiments affectés à ces services. Bientôt le contingent débarqué fut réduit de 617 à 25 hommes. En un mot, ce fut une occupation nominale et non effective. Car on savait bien que la Turquie n'opposerait pas de résistance matérielle. Le gouvernement de Constantinople tardant à donner une réponse satisfaisante, on prit une nouvelle mesure, modérée elle aussi. L'escadre internationale occupa Lemnos. A ce moment la Turquie céda; l'on aboutit à un arrangement"^). Et c'est ainsi que les Puissances avaient atteint le résultat voulu en agissant d'une manière progressive et en évitant les moyens démesurés.

tance médiocre des revendications formulées. De Martens, Causes célèbres du droit des gens, 1858, V, 395 et suiv.

"*) Rougier, L'intervention de l'Europe dans la question de Macédoine. Revue générale de droit international public, 1906, p. 178 et suiv.; Dupuis, Equilibre, op. cit., p. 400 et suiv.

h). - § 98 Les lois de la guerre

La guerre, elle aussi, est un moyen de régler les conflits entre peuples. Mais elle n'est pas une création du droit des gens, comme la médiation ou l'arbitrage. Elle vit dans un autre monde. Elle est une action hétérogène. Elle est comparable à un cataclysme de la nature qui se déroule en dehors des institutions humaines, en dehors de la périphérie légale.

Cependant, il est un certain contact entre la guerre et le droit des gens. Ainsi que le soleil illumine tantôt la terre de ses rayons et tantôt l'abandonne aux ténèbres, ainsi la loi des peuples approuve telle prise d'armes et condamne telle autre. L'entreprise d'une lutte peut être en contradiction avec le droit des gens, peut être une infraction à ses principes. La guerre est alors illégitime. Ou encore, le recours aux armes, sans être suscité par le droit international, peut être accepté par lui comme mesi^re extrême, parce qu'il n'y a plus d'autre moyen pour obtenir satisfaction d'un acte illégal. En pareil cas la guerre est juste.

Cette construction peut-être mise en parallèle avec une disposition du droit pénal. En principe, le législateur interdit les violences. Mais il est des cas spéciaux où l'ordre public ne peut sauvegarder le droit par ses propres moyens. Il autorise alors le citoyen à se faire justice lui-même, il lui confère un véritable droit de prêter main-forte à sa bonne cause. Le principal exemple est celui de la légitime défense.

Cette abdication de l'ordre public impuissant, cette autorisation donnée à la partie en cause de réaliser sa juste revendication par ses propres moyens vSe reproduit dans le droit international. Elle y occupe même une place beaucoup plus grande. Car le droit international est dépourvu d'une force coercitive organisée. Il en est encore à un point d'évolution, auquel l'Etat se trouvait il y a de longs siècles, quand il permettait au citoyen de poursuivre lui-même l'injure qui lui était faite, par une guerre privée.

Il est donc une guerre autorisée par le droit des gens. Le tout est d'en établir les conditions.

Pour qu'une guerre soit juste, elle doit être entreprise pour une bonne cause "^); l'Etat faisant usage de ce moyen fatal doit avoir intégralement le droit de son côté. Il faut ensuite qu'avant d'entrer dans cette voie extrême, il ait épuisé tous les procédés pacifiques possibles pour redresser le tort qui lui est infligé^""). Il faut, en troisième lieu, qu'il n'y ait pas un écart démesuré entre l'injustice commise et le mal engendré par la guerre. Ces deux règles de proportionnalité correspondent à celles que nous avons établies pour la représaille: Il s'agit, en premier lieu, de veiller à ce que l'action ne dépasse pas la limite de la mesure indispensable à la réalisation du but légitime poursuivi ; il s'agit ensuite d'opposer sur la balance les deux calamités prises comme telles. Toutefois, en considérant la deuxième face du problème, il faut admettre que l'Etat coupable d'une faute légère, mais qui décline l'offre d'un règlement pacifique par médiation, arbitrage ou enquête, aggrave sa faute et apparait dès lors comme un véritable ennemi de la paix publique, de sorte que des mesures sévères et même extrêmes pourront être prises à son égard.

La guerre est juste quand elle est entreprise dans les conditions qui viennent d'être déterminées. Or, en y regardant de plus près, on observe que la guerre juste apparait toujours comme un acte de légitime défense, même quand elle est agressive dans la forme. C'est là un nouvel aspect de la question et qui permet d'en saisir encore plus nettement les contours.

Expliquons-nous : L'Etat qui, pour une cause juste et grave et après avoir épuisé tous les autres moyens, prend les armes et se porte dans le territoire de l'adversaire, accomplit une simple représaille autorisée par le droit des gens. Or. cette représaille étant légitime, toute résistance qu'on lui oppose est contraire au droit. Si donc la résistance ne reste point passive, mais se traduit par une action militaire, elle constitue certainement une agression injuste, et alors la légitime défense est à sa place. C'est ainsi qu'une attitude qui est une attaque au point de vue technique peut revêtir, en droit, le caractère d'une défense légitime, tandis qu'un acte de résistance peut être qualifié

'"^j Sur la multiplicité des motifs de guerre, voir l'ouvrage historique de Peyronnard, Les causes de la guerre. Thèse, 1901.

****) Le Fur, Guerre juste et juste paix. Revue gén. de droit internat. publ., 1919, p. 280; arg. Traité de \'ersailles, art. 12, 16.

d'agression illicite. Quand on parle de guerre offensive et défensive, il faut donc se rendre un compte exact de la signification que l'on veut attacher à ces termes; il faut savoir si l'on veut les entendre comme stratège ou comme jurisconsulte. En droit international, et notamment pour l'interprétation des traités, seule la seconde acception peut entrer en ligne de compte : La guerre agressive est la guerre injuste"^). Il est certainement regrettable que les grands traités d'alliance modernes qui affirment leur caractère défensif ne s'expliquent pas sur l'interprétation qu'ils donnent à ce terme. On peut faire ce reproche à la Triple-Alliance de 1882, à la ligue francorusse de 1894 et au traité anglo-japonais de 1905.

Prenons un exemple, l'expédition internationale contre la Chine en 1900^°®). L'invasion du pays fut une représaille. La résistance, très faible d'ailleurs, qu'offrirent les troupes indigènes, eut le caractère d'une agression. Les armes s'étant croisées, l'état de guerre existait. Mais dans cette petite esquisse de lutte militaire, les étrangers se trouvaient en légitime défense. Leur guerre était juste. Elle l'était du moins dans la mesure où ils ne commettaient pas d'abus; car dès lors qu'ils se laissaient aller à des excès, la règle de proportionnalité entrait en jeu pour condamner leur attitude.

Une action de guerre illégitime entreprise par un Etat devrait être arrêtée par une autorité supérieure ou par une ligue de toutes les Puissances. Mais le droit international n'est pas encore suffisamment développé pour assurer pareille mesure de justice répressive. Il assiste donc, impuissant, à la lutte armée. Et cependant il fait une œuvre utile, pour modeste qu'elle soit. Il prend des mesures préalables pour modérer les actes d'hostilité ; il établit des conventions qui limitent les moyens excessifs de nuire à l'adversaire, et tente de réaliser ainsi la deuxième norme de proportionnalité. Pareille

"') Dès lors qu'on approfondit la question de la sorte, on rend illusoire la recette du général de Bernhardi : « Le devoir de la diplomatie est de biseauter les cartes de telle façon que nos ennemis soient forcés de nous attaquer. Pour cela, il suffit, sans commencer nous-mêmes la guerre, de menacer leurs intérêts de telle sorte qu'ils soient obligés de prendre l'initiative des hostilités. Les moyens abondent en Afrique aussi bien qu'en Europe de les forcer à se mettre dans leur tort. » (L'Allemagne et la guerre à venir).

'°®) Robin, Occupations, op. cit., p. 502 et suiv.

réglementation n'a aucun rapport avec la question de savoir de quel côté se trouve le bon droit. Elle s'applique sans distinction aux deux belligérants. Elle est ainsi comparable à un interdit du préteur romain qui, sans se prononcer encore sur la question de fond, règle la situation provisoire entre les adversaires pour obvier à la violence. Les lois limitatives de la guerre^"'), préparées lentement par la coutume, ont été codifiées par les deux conférences de la Haye. Cette grande œuvre a trouvé un premier appui dans la déclaration de Saint-Pétersbourg qui s'efforça, en 1868, d'adoucir les méthodes de combat"®). Ensuite elle a été préparée par la conférence internationale de Bruxelles qui, en 1874, après la campagne franco-allemande, discuta, mais sans aboutir, une déclaration sur les lois et traditions de la guerre. Elle s'est encore inspirée des instructions que les Etats-Unis, en 1863, lors de la Sécession, adressèrent à leurs troupes '"") ; ce code, très remarquable, est empreint d'une haute conception de la justice et d'un bel idéal humanitaire. Le troisième ouvrage qui a seivi de modèle est le manuel de la guerre terrestre, rédigé par l'Institut de droit international lors de sa session d'Oxford en 1880, quand les souvenirs de la campagne russo-turque étaient encore vivants.

aa) La déclaration de guerre

Les lois de la Haye interdisent l'ouverture des hostilités sans préavis.

« Les Puissances contractantes reconnaissent que les hostilités entre elles ne doivent pas commencer sans un avertissement préalable et non équivoque qui aura, soit la forme d'une déclaration de guerre motivée, soit celle d'un ultimatum avec déclaration de guerre conditionnelle » "**).

*"") Rolin, Le droit moderne de la guerre, 1921.

***) Notons, à titre de curiosité, que dans un accord verbal de 1696 les plénipotentiaires de France et de Hollande promettent la suppression des bombardements. Delavaud, Un arrangement international sur les bombardements. Rev. gén. de droit internat, publ., 1909, p. 698.

"*^; Déjà le traité de Trujillo, de 1820, entre l'Espagne et la Colombie, avait humanisé la guerre civile. Basdevant, Deux conventions peu connues sur le droit de la guerre. Revue gén. de droit internat, publ., 1914, p. 18.

"") Convention III de 1907. Article ler, Strupp, II, 442.

Dès avant l'établissement de cette règle formelle la déclaration de guerre était entrée dans les habitudes, mais pas encore au point de se convertir en un véritable droit coutumier. 11 est un fait que la norme a été bien souvent observée dans la pratique au cours du XIXe siècle. La guerre de Crimée par exemple, la guerre francoallemande sont précédées d'une déclaration de guerre. La Prusse, en 1866, adresse un ultimatum à la Hesse, au Hanovre et à la Saxe. Le Transvaal agit de même en 1899, et l'Italie, à son tour, envoie une déclaration de guerre conditionnelle à la Porte en 1911"^). Le Japon, au contraire, inaugure sa campagne contre la Russie par une attaque brusquée : dans la nuit du 8 au 9 février 1904, ses torpilleurs tentent de faire sauter des navires de l'escadre russe dans la rade extérieure de Port-Arthur, et, le 11 février seulement, une déclaration de guerre expresse est envoyée à St-Pétersbourg. Procédé semblable lors de l'ouverture de la guerre hispano-américaine en 1898. Le 22 avril et les jours suivants, les croiseurs des Etats- Unis saisissent plusieurs navires espagnols; pourtant le Congrès de Washington tarde, jusqu'au 25 avril, à déclarer que l'état de guerre existe"').

La prise d'armes peut avoir lieu dès que la déclaration est notifiée à l'adversaire. Toutefois une exception est admise en faveur des navires de commerce qui sont surpris par les hostilités dans un port ennemi ou en pleine mer. Voici les deux règles qu'établit la sixième convention de la Haye en 1907 :

« Lorsqu'un navire de commerce relevant d'une des Puissances belligérantes se trouve, au début des hostilités, dans un port ennemi, il est désirable "*) qu'il lui soit permis de sortir librement, immédiatement ou après un délai de faveur suffisant, et de gagner directement, après avoir été muni d'un laissez-passer, son port de destination ou tel autre port qui lui sera désigné.

Il en est de même du navire ayant quitté son dernier port de départ avant le commencem^ent de la guerre et entrant dans un port ennemi sans connaître les hostilités. »

"^) Strupp, II, 71.

'") Bonfils-Fauchille, 191 2, nos 1030 et suiv.; Benton, International

law and diplomacy of the spanish-american zvar, 1909. "') Cf. Déclaration de Londres, 1909, art. 9.

« Les navires de commerce ennemis, qui ont quitté leur dernier port de départ avant le commencement de la guerre et qui sont rencontrés en mer ignorants des hostilités, ne peuvent être confis-

ques » ).

bb) Limitation du conflit à la lutte entre les armées Le principe, déjà consacré par la coutume"^), que l'action de guerre ne doit se dérouler qu'entre les forces armées, se trouve clairement énoncé dans la IV^ Convention de 1907. Afin d'assurer une application stricte de la règle, le texte s'efforce de délimiter exactement la qualité de belligérant régulier.

Elle revient aussi, lisons-nous, aux milices et corps de volontaires qui remplissent les quatre conditions suivantes : avoir à leur tête un chef responsable, être munis d'un signe distinctif, fixe et reconnaissable à distance, porter les armes ouvertement et enfin, se conformer, dans les opérations, aux lois et coutumes de la guerre. Mais la Convention va plus loin. Elle autorise la levée en masse ^''). « La population d'un territoire non occupé, dit-elle, qui, à l'approche de l'ennemi, prend spontanément les armes pour combattre les troupes d'invasion sans avoir eu le temps de s'organiser conformément aux règles établies, sera considérée comme belligérante, si elle porte les armes ouvertement et si elle respecte les lois et coutumes de la guerre » ^").

Une question analogue surgit dans le domaine de la guerre maritime. Il s'agit de savoir à quelles conditions un navire de commerce peut être transformé en bâtiment de guerre et obtenir ainsi le titre légitime de participer aux hostilités. La VII^ Convention de 1907 établit la règle suivante : Le navire doit être placé sous l'autorité directe, le contrôle immédiat et la responsabilité de la Puissance dont il porte le pavillon ; il doit arborer les signes distinctifs

"') Articles ler, 3. Strupp, II, 459.

'") Proclamation du roi de Prusse le 11 août 1870: « Ich fûhre Krieg mit den franzosischen Soldaten und nicht mit den Burgern Frankreichs. Dièse werden demnach fortfahren, einer vollkommenen Sicherheit ihrer Person und ihres Eigentums zu geniessen, und zwar Solange, als sie mich nicht selbst durch feindliche Unternehmungen gegen die deutschen Truppen des Rechtes berauben werden, ihnen meinen Schutz angedeihen zu lassen. » v. Liszt, Vblkerrecht, 1918, p. 293.

^*®) Pareils mouvements ont eu lieu en 1813 et en 1870. Bonfils-Fauchille, 1912, no 1096.

^") Articles ler, 2. Strupp, II, 445 et suiv.

des bâtiments de guerre de sa nationalité; il faut que le commandant soit au service de l'Etat et que l'équipage soit militairement discipliné; enfin, le navire est tenu d'observer les lois et coutumes de la guerre"^).

Reste un problème spécial et délicat. Il est utile de définir dans quelles circonstances un homme, qui cherche à obtenir des renseignements sur l'ennemi, peut être considéré comme soldat, et, d'autre part, en quelle occurrence il perd cette qualité pour se convertir en espion. La IV^ Convention de 1907 limite le caractère d'espion à l'homme qui, par une action clandestiae ou menée sous de faux prétextes, cherche à recueillir des renseignements dans la zone d'opérations d'un belligérant, avec l'intention de les communiquer à l'adversaire "").

Du principe que la guerre est une lutte entre les forces armées, découle une double conséquence :

L'homme qui n'est pas incorporé parmi les combattants réguliers, ni entraîné dans une levée en masse, n'a pas le droit de porter les armes. S'il se livre à des actes de violence, il tombe sous le droit commun et non sous les lois de la guerre; il n'est pas considéré comme un soldat qui lutte pour sa patrie, mais comme un malfaiteur.

D'autre part, les citoyens qui ne sont pas combattants, ne doivent, en principe, être touchés par les mesures de guerre de l'ennemi. De cette règle partent une série de nouvelles déductions :

Nous avons déjà vu qu'en territoire occupé l'honneur et les droits de la famille, la vie et la propriété des habitants sont intangibles *^°). La IVe Convention de 1907 porte que les droits et actions des nationaux ennemis ne peuvent être déclarés éteints, suspendus ou non recevables ^^^) . Nous pouvons ajouter que la liberté personnelle des citoyens non belligérants doit être respectée. La Xle Convention de 1907 le reconnaît en édictant cette règle : « Lorsqu'un navire de commerce ennemi est capturé par un belligérant, le capitaine, les officiers et les membres de l'équipage, nationaux de l'Etat ennemi, ne sont pas faits prisonniers de guerre, à condition qu'ils s'engagent, sous la foi d'une promesse formelle écrite, à ne

"*) Strupp, II, 460.

"') I\'e Convention de 1907. Article 29.

"") Article 46.

">) Article 23 h.

prendre, pendant la durée des hostilités, aucun service ayant rapport avec les opérations de guerre »''"^). Les Anglais violèrent la règle de la liberté personnelle lorsqu'ils rassemblèrent de nombreux habitants paisibles et inoffensifs du Transvaal dans des camps de concentration, où leur traitement fut misérable et la mortalité terrible**^).

Nous pouvons dire, en une formule générale, qu'en territoire occupé la sphère des droits privés est garantie. Dans l'intérêt de cette sauvegarde, la IV^ Convention prescrit à l'occupant de rétablir et d'assurer, autant qu'il est possible, l'ordre et la vie publique et de respecter, sauf empêchement absolu, les lois en vigueur dans le

pays^^*).

Mais le principe que la population civile ne doit pas souffrir des mesures de guerre ne peut être maintenu dans son intégralité. Autrement, les opérations militaires deviendraient impossibles. Aussi les maximes de la Haye ne poussent-elles pas la doctrine à l'extrême. Elles admettent des empiétements sur les droits privés et se contentent de les mitiger autant que faire se peut :

C'est ainsi qu'elles n'interdisent pas de poser des mines automatiques de contact sur mer, malgré leur danger pour la navigation pacifique. Cependant, la VIII^ Convention de 1907 exige une série de précautions, pour limiter, dans la mesure du possible, l'effet de ces mines aux engins de guerre de l'ennemi. La même Convention défend de placer des mines automatiques de contact devant les côtes et les ports de l'adversaire dans le seul but d'intercepter la navigation de commerce"^).

Le droit international ne reconnaît pas à la population d'une ville investie la faculté de quitter la place. Car ce serait diminuer les chances de reddition. Mais quelquefois l'humanité l'emporte sur les considérations militaires. En 1870, pendant le siège de Strasbourg, les Suisses ont pu recueillir les plus malheureux des habitants; les Boërs ont permis aux non-combattants, malades et blessés, de quitter Ladysmith ^*®).

Les propriétés ennemies peuvent être détruites et saisies lorsque

*^^) Article 6. Strupp, II, 472.

"^) Bonfil.s-Fauchille, no 11 26.

'") Article 43.

"») Strupp, II, 461.

"®) Bonfils-Fauchille, 1912, no io85, note i.

ces mesures sont impérieusement commandées par les nécessités de la guerre '"'). Cependant le pillage est toujours interdit^'®). En 1900, lors de l'expédition internationale en Chine, le gouvernement français décida que tous les objets enlevés par ses troupes, soit à l'Etat chinois, soit à des particuliers, et autres que du matériel et des approvisionnements de guerre, seraient restitués au gouvernement de Pékin. Dans ce but, il fit arrêter, à leur arrivée en France, les caisses et colis renfermant ces objets"").

L'armée qui occupe un territoire peut déposséder l'Etat du numéraire de ses fonds, de ses valeurs exigibles et de tous ses objets mobiliers qui sont d'une utilité militaire, comme dépôts d'armes, moyens de transport, magasins et approvisionnements. Mais l'armée peut aussi mettre la main sur les moyens de transport, les instruments pour la transmission de nouvelles, les dépôts d'armes et les munitions de guerre qui appartiennent à des particuliers; seulement, dans ce cas, la restitution et l'indemnité sont de rigueur"").

La saisie et la destruction des câbles sous-marins qui relient un territoire occupé à un territoire neutre est autorisée quand i^ y a nécessité absolue, mais là encore la restitution et l'indemnité sont obligatoires "^).

L'Etat qui occupe une région doit se comporter comme administrateur et usufruitier des édifices publics, immeubles, forêts et exploitations agricoles qui appartiennent à l'ennemi. Il doit donc sauvegarder le fonds de ces propriétés '^^).

L'occupant peut lever les impôts, droits et péages établis au profit de l'Etat; mais il en résulte pour lui le devoir de subvenir aux frais de l'administration du territoire occupé, dans la mesure où le gouvernement légal y était tenu. Il ne lui est permis de lever de nouvelles contributions en argent, si ce n'est pour les besoins de l'armée ou de l'administration du territoire"^).

Des réquisitions en nature et des services peuvent être récla-

"^) Article 23 g.

•28) Articles 28, 47.

^2») Bonfils-Fauchille, 191 2, no 1183, note. Cf. no 1229.

^^) Article 53.

'2^) Article 54.

"^) Article 55.

"*j Articles 48-49.

478 HISTOIEE DES GBANDS PBLNCIPES DU DEOIT DES GENS

mes des habitants et des communes, mais seulement pour les besoins de l'armée *^).

Les troupes qui occupent un territoire ont le droit de prendre des mesures pour leur sécurité. Mais aucune peine collective, pécuniaire ou autre, ne peut être édictée contre les habitants à raison de faits individuels dont ils ne peuvent être considérés comme solidairement responsables^^). En 1904, les Russes, en guerre avec les Japonais, posèrent des affiches en Mandchourie, menaçant d'incendier le pays et de massacrer les habitants si les lignes télégraphiques étaient coupées. C'était illégal"®).

Les lois de l'occupation furent soigneusement observées par le Japon dans sa guerre avec la Chine"').

La plus large brèche est faite à l'intangibilité de la propriété individuelle par le droit de prise maritime. Tandis que dans la guerre terrestre les biens des particuliers se trouvent sous la protection du droit international, les navires de commerce d'un pays belligérant peuvent être capturés par les vaisseaux de guerre de la partie adverse. Le même sort menace les marchandises de caractère ennemi qui ne sont chargées sur un bâtiment neutre et ne se trouvent de ce fait à l'abri de son pavillon, garantie que statue la déclaration de Paris de 1856.

Le droit de prise est soumis à quelques restrictions, qui sont formulées dans la XI^ Convention de 1907 : Les bateaux exclusivement réservés à la pêche côtière ou à des services de petite navigation locale sont exempts de capture, ainsi que leurs engins, agrès, apparaux et chargements.La correspondance postale, qu'elle appartienne à des neutres ou à des belligérants, qu'elle ait un caractère officiel ou privé, qu'elle soit trouvée sur un navire neutre ou ennemi, est inviolable *^).

ce) Limitation des mesures de guerre par l'égard dû aux devoirs civiques des sujets ennemis A toutes les époques la guerre a subi l'influence d'une idée d'honneur.

^^) Article 52.

^^) Article 50.

'^) Bonfils-Fauchille, no 1154, i.

"^) Holland. Studies in international law, 1898, p. 112 et suiv.

'=») Strupp, II, 470.

Dès l'antiquité, les peuples ont pris coutume de respecter les devoirs de fidélité du sujet ennemi. La IV^ Convention de 1907 formule plusieurs conséquences de ce principe :

Le citoyen ne peut jamais être forcé à prendre part aux opérations de guerre dirigées contre son pays, même s'il a été au service de l'ennemi avant le commencement des hostilités *'*).

Il est interdit au belligérant d'obliger la population d'un territoire occupé à donner des renseignements sur l'armée du pays ou sur ses moyens de défense. Il lui est également interdit de réclamer des réquisitions en nature et des services qui impliquent pour les habitants une participation aux actes de guerre contre leur patrie. Il est illicite, a fortiori, de contraindre la population d'un territoire occupé à prêter serment à la Puissance ennemie^*").

Les prisonniers de guerre ne peuvent être employés qu'à des travaux dénués de rapport avec les hostilités"^).

L'honneur défend d'arborer indûment le drapeau parlementaire et d'employer le pavillon national, les insignes et l'uniforme de l'ennemi"^). L'honneur défend d'user de moyens traîtres, de tuer ou de blesser un ennemi qui, ayant mis bas les armes ou n'ayant plus les moyens de se défendre, se rend à discrétion. L'empereur d'Allemagne eut tort de recommander à ses soldats partant pour l'expédition internationale de Chine de ne pas faire de prisonniers et de ne pas accorder de quartier. Certes, les Chinois avaient commis des actes abominables envers les étrangers qui résidaient dans leur pays. Mais la représaille est toujours astreinte aux lois de l'humanité. Il n'est pas permis de répondre à un acte d'atrocité par un nouvel acte de barbarie. Une cruauté ne saurait être commise sous le pavillon du droit des gens. Autre exemple attristant : Lors de la guerre sud-africaine, 90 Boers, cernés par les Anglais à Elandsgate, et qui s'étaient rendus en jetant leurs armes, furent massacrés "').

"») Article 23.

"**) Articles 44, 45, 52.

*") Article 6.

"2) Article 23, b. c. f.

"^) Bonfiis-Fauchille, 1912, no 1099, note 2. — Voir sur les forfaits commis pendant la guerre balkanique le rapport de la commission d'enquête instituée par la Dotation Carnegie, 1914.

dd) Limitation des mesures de guerre par le but que poursuivent

les belligérants

La seule fin légitime que les Etats peuvent se proposer dans une guerre, dit en 1868 la déclaration de Saint-Pétersbourg, est Tafifaiblissement des forces militaires de l'ennemi.

Cette fin. lisons-nous dans les instructions américaines de 1863, n'autorise pas les actes de cruauté, c'est-à-dire les actes inspirés par la seule intention de faire souffrir ou d'exercer une vengeance. C'est le principe d'humanité. Inspirée par lui, la IV^ Convention de 1907 défend d'employer du poison ou des armes empoisonnées, elle proscrit en thèse générale les armes, projectiles et matières propres à causer des maux superflus"*).

Déjà la première conférence interdit l'emploi de projectiles qui ont pour but unique de répandre des gaz asphyxiants ou délétères. Elle condamne l'usage de balles qui s'épanouissent ou s'aplatissent facilement dans le corps humain, telles que balles munies d'une enveloppe dure qui ne couvre pas entièrement le noyau ou est pourvue d'incisions"^). Une déclaration de 1907, annexée aux conventions de la Haye va plus loin. Elle défend de lancer des projectiles et des explosifs du haut de ballons"®). Cette disposition est inspirée par le souci de voir pareille mesure de guerre causer à la population paisible des dommages qui seraient hors de proportion avec le résultat militaire obtenu.

De même que les cruautés, les destructions inutiles sont répréhensibles.

Voici les règles qu'édicté la IV^ Convention de 1907 :

« Il est interdit d'attaquer ou de bombarder, par quelque moyen que ce soit, des villes, villages, habitations ou bâtiments qui ne sont pas défendus.

Dans les sièges et bombardements, toutes les mesures nécessaires doivent être prises pour épargner, autant que possible, les édifices consacrés aux cultes, aux arts, aux sciences et à la bienfaisance, les monuments historiques, les hôpitaux et les lieux de ras-

'") Article 23, a. e.

"^) Acte final de la conférence de 1899.

) Strupp, II,

semblement de malades et de blessés, à condition qu'ils ne soient pas employés en même temps à un but militaire.

Le commandant des troupes assaillantes, avant d'entreprendre le bombardement, et sauf le cas d'attaque de vive force, devra faire tout ce qui dépend de lui pour en avertir les autorités»"^).

Des règles analogues sont établies pour la guerre maritime par la IX^ Convention de 1907. Notons toutefois deux particularités:

« Il peut, après notification expresse, être procédé au bombardement des ports, villes, villages, habitations ou bâtiments non défendus, si les autorités locales, mises en demeure par une sommation formelle, refusent d'obtempérer à des réquisitions de vivres ou d'approvisionnements nécessaires au besoin présent de la force navale qui se trouve devant la localité. »

Ensuite une maxime inspirée par un souci de proportionnalité: •« Est interdit le bombardement, pour le non paiement des contributions en argent, de ports, villes, villages, habitations ou bâtiments non défendus » *").

Nous citerons enfin la XI^ Convention qui exempte de la capture les navires chargés de missions religieuses, scientifiques ou humanitaires '").