CHAPITRE X Les charges de la population; les impôts

Les mêmes principes qui régnaient dans l'ordre politique et dans l'ordre judiciaire, se retrouvent dans le système flnancier de l'empire romain. L'omnipotence de l'État et des pouvoirs publics y était la règle absolue et incontestée.

De là deux conséquences. D'une part, l'État ou le . prince exigeait les impôts et en fixait lui-même le chiffre suivant ses besoins, sans que les populations fussent appelées à les voter ou à y consenlir; il en réglait de même l'emploi, sans que les populations pussent exercer aucun contrôle. D'autre part, l'État seul avait le droit de lever des contributions; on ne connaissait donc rien qui ressemblât à des impôts ecclésiastiques ou seigneuriaux.

Le système financier de l'empire romain mérite de

* Les fonctionnaires avaient ordre -de proléger particulièrement les faibles : Ne poteniiores viri humiliores injuriis afficianty ad religionem prœtidii pertinet. (Digeste, I, 18, 6; Cf. code de Justinien, I, 40, ii.)

fixer notre attention ; car il a survécu de beaucoup à cet empire. Les révolutions des âges suivants ne l'ont pas détruit; il a suivi les vicissitudes de la société en s'adaptant à chaque régime nouveau.

Les principaux impôts étaient :

1*" L'impôt foncier que l'on appelait le cem^ le tribut, ou la capitation de la terre ; il était payé par tous les propriétaires du sol*.

2° La capitation humaine, contribution personnelle qui pesait sur tous ceux qui n'étaient pas propriétaires. Il portait principalement sur les colons, serviteurs ou fermiers. Il correspondait à ce qu'on a appelé plus tard la taille. Il était un impôt plébéien [capitalio plebeia), parce qu'il prouvait qu'on n'était pas propriétaire.

3** Le chrysargyre, qui était supporté par les commerçants et les industriels ; il correspondait à ce qu'on appelle de nos jours l'impôt des patentes*.

4"* L'impôt surles successions, les legs, et les donations'.

5** L'inipôt sur les ventes dans les marchés publics, et les péages sur les routes, au passage des ponts, ou à l'entrée des ports. On les appelait telonea ; ils ont subsisté, sous le même nom, durant tout le moyen âge. Les États modernes en ont modifié la forme, mais il s'en faut beaucoup qu'ils les aient abolis*.

* Code Théodosien, livre XI, litre I.

* On rappelait la contribution lustrale, collatio îustraîiSf parce qu'elle ne se payait que tous les quatre ans. (Zosime, II, 38 ; Lampride, Alexandre Sévère, 32; code Théodosien, XI, i, 8 et XIIÏ, 1, De lustrali collaiione.)

* Suétone, Auguste, 49; Pline, Panégyrique^ 37; Dion Cassius, LV.

* Digeste, XXXIX, 4, De publicanis et vectigalibus; XIX, 2, 60, § H, XXIV, i, 21. Code Théod. De vectigalibus. Code de Justinien, IV, 61.

6° Le monopole du sel, qui, après avoir été imaginé et établi par la république romaine, a traversé toute la période impériale et est passé aux étals modernes*.

7** Les prestations en nature {annonx) ; c'étaient des fournitures de vivres pour Tarmée, de vêtements militaires et d'armes, de chevaux et de fourrages pour la cavalerie et pour la poste, de vivres et de meubles pour les fonctionnaires. Ces contributions ont subsisté jusqu'à Charlemagne '.

8*" L'obligation de recevoir et de loger les soldats en passage, celle de défrayer l'empereur dans ses voyages ou toute autre personne voyageant par son ordre ; c'est l'origine du droit de gîle que les rois et les seigneurs du moyen âge ont continué d'exiger'.

9* Les corvées ; c'élaitde véritables impôts que le contribuable payait sous forme de travail ; il devait fournir un certain nombre de journées par an pour la construction et l'entretien des routes et des ponts; il devait prêter ses chevaux et ses voitures pour le transport des vivres et des fourrages aux armées*. Tout cela se retrouve au moyen âge*.

> Tile Live, XXIX, 37; code de Justinien, IV, 61, H.

* Voyez dans les codes les titres : De annonis. De erogatione militari. De operibui publicis, De equorum coîlaiione, De militari veste.

* Ulpien, au Digeste, L, IV, 5, § 15 et 14 : Eos milites quitus supervenientibus hospitia prœberi in civitate oportety per vices ab omnibus, quos id munus contingit, suscipi oportet, — Ulpien, au Digesle, I, 16, 4 : Observare procomulem oportet ne in hospitiis prœbendis oneret provinciales. — Cf. Digeste, I, 18, 6; L, 5, 10; code de Justinien, XII, 41.

* Code Théodosien, XI, 7 ; XV, 5. Digeste, I, 2 ; L, 5, 11. —Cf. Bronzes d'Osuna, § 98.

3 II n'est pas de notre sujet de faire un exposé complet des impôts de lËmpire romain. On pourra consulter sur cette matière : les Notes de

Cette longue énumération d'impôts ne dirait rien à notre raison, si nous ne pouvions nous faire une idée de la somme d'argent qu'ils représentaient ; mais c'est ce qui est fort difficile, parce qu'il ne nous reste de cette époque aucun document de statistique.

Les historiens disent, à la vérité, que Jules-César n'imposa à la Gaule qu'un tribut annuel de dix millions de francs * ; mais il n'est pas douteux que ce chiffre n'ait été fort augmenté par Auguste et plus tard par Vespasien. En rapprochant deux phrases, malheureusement très-vngues, de Strabon et de Velléius, on peut croire que la somme des contributions de la Gaule, au temps de Tibère, était d'environ 150 millions*. En 555, l'impôt de la Gaule était fixé à 25 pour 1000 de la valeur de chaque fonds de terre; en 556, Julien l'abaissa à 7 pour 1000\ Il est vraisemblable que le premier chiffre était exceptionnellement élevé, et le second excep-

Godefroi, au livre XI du code Théodosien ; Naudet, Des changements swventis dans V administration de l'Empire; Dureau de la Malle, Économie politique des Romains; Giraud, Histoire du droit français^ ch. 3, art. 3 ; Baudi di Vesme, Étude sur les impôts en Gaule à la fin de l'Empire romain; E. I.cvasseur, De pecuniis publias apud Bomanos, 1854.

* Suétone, Jules César, 25; Eutrope, VI, 14.

« Comparer Strabon, XVII, 1, 13 et Velléius, U, 59.

' Ammien, XVI, 5 : Pro capitibus singulis tnbutiHominevicenosquinos aureos reperit flagitan ; discedens vero, septenos tantum... Ce qu'on appelait caput, jugum ou millena était l'unité cadasti'ale, c'est-à-dire la valeur de 1^000 aurei en fonds de terre. Per juga singula seu singulas millenos... per jugum vel millenos solidos. (Novelles de Majorien, VII, 16, cdit. Hœnel, p. 522.) — Cf. Novelles de Valentinien, III, litre V, § 4 : Septem solidis per millenas. Le terme de millena se trouve encore, avec la même signification, dans une lettre de Cassiodore, II, 57. — Eumène, Gratiamm actio, c. 5 : Septem millia capitum remisisti y quintam partan nostrotnim censuum.

lionnellement bas ; c'est entre les deux que nous devons nous placer pour apprécier les charges pécuniaires qui pesaient sur la Gaule*. 11 est regrettable que l'antiquité ne nous fournisse pas de renseignements plus précis sur un objet si important ; mais cette insuffisance des documents est au moins un motif pour écarter les jugements trop absolus que Ton a portés sur le système financier de Fempire romain.

Il est encore une réflexion qu'on doit faire. Un budget de recettes pourrait à la rigueur être deviné d'après un budget de dépenses; or il n'est pas impossible de calculer les dépenses du gouvernement impérial. Elles avaient trois objets : la cour, l'administration, l'armée. Il n'existait pas de detle publique dont le gouvernement dût payer les intérêts. Il n'avait à entrelenir ni un clergé, ni un corps judiciaire, ni un corps diplomatique, ni un vaste système d'écoles. Il est vrai que la cour élait trèssomptueuse ; mais l'administration comptait beaucoup moins de fonctionnaires qu'il n'y en a dans les élats modernes * ; quant à l'armée, elle ne dépassait pas le chiffre de 400,000 soldats; la cavalerie élait peu nombreuse; les troupes étaient rarement déplacées; les guerres coûtaient infiniment moins que de nos jours. Que l'on suppute, en monnaie d'aujourdhui, ce que pouvaient couler cette cour, celle administration, et cette armée;

* Le passage d'Ammien que nous avons cité indique que les 7 aurei par caput représentaient toutes les charges, munera omnia cœnplentes.

* Il y avait pour cet immense empire 4 préfectures, 14 diocèses, 119 gouvernonienis : en tout 158 hauls fonctionnaires. Il est vrai que chacun d'eux avait des subalternes, des secrétiires, ce que Ton appelai^ alors une cohon, ce que nous appellerions des bureaux.

17a L'EMPIRE ROMAIN.

qu'on y ajoute les frais de quelques flottilles de navires à rames, et ceux qu^entraînait la nourriture de la plèbe romaine ; on arrivera à peu près au chiffre de 750 millions ; qu'on double, si Ton veut, cette somme pour tenir compte des largesses, des prodigalités, des abus de toute sorte, on arrivera à peine aux deux tiers de la somme que paye la France acluelle ; et il s'agit ici d'un empire dix fois plus grand que la France et qui, si la richesse mobilière lui manquait, possédait au moins une richesse foncière considérable.

Il est vrai que les populations avaient, en outre, à entretenir leurs routes, leurs temples, leurs écoles et à subvenir à toutes les dépenses d'inlérêt local.

Il n'est pas douteux que les populations ne se soient souvent plaintes des impôts qu'on exigeait d'elles ; ce n'est pas une raison pour croire que ces impôts aient été excessifs. Il est plus juste de penser qu'ils étaient à la richesse publique de ce temps-là ce que les impôts d'aujourd'hui sont à la nôtre. Ce qui permet de croire qu'ils ne furent pas démesurément lourds, c'est que la Gaule, pendant trois siècles au moins, prospéra et s'enrichit. Les souffrar.ces des derniers temps ont eu d'autres causes que l'aggravation des impôts*.

Le principe du gouvernement romain était l'égalité de tous en matière de contributions. On l'a quelquefois accusé d'avoir exempté les classes élevées ; il y a là une erreur ; si la classe des sénateurs était affranchie de quelques contributions, c'est qu'elle en payait d'autres qui

• Voyez E. Levasseur, De pecuniû publicis, p. 83.

lui étaient particulières et qui étaient fort lourdes* ; si les propriétaires étaient exempts de l'impôt personnel, c est qu'ils payaient l'impôt foncier qui était incomparablement plus élevé*.

La règle était que tous les impôls fussent proportionnels. Les prestations en nature et les corvées étaient fixées en raison de la valeur des propriétés'. Le chrysargyre variait suivant le chiffre d'affaires du commerçant et de l'industriel. Quant à l'impôt foncier, le gouvernement romain mettait un soin particulier à ce qu'il fût toujours dans un rapport exact avec la valeur du sol. Les registres du cadastre, fréquemment renouvelés, marquaient la qualité de chaque terre, la nature des produits, le revenu moyen, le nombre des serviteurs employés à la culture, celui des animaux de labour, celui des arbres et des ceps de vigne*. Il ne faut

* La conlribulion sénatoriale, gleha senatoria, variait de 2 5 Siivres d'or par lèle, c'est-à-dire approxiinaliveraent d* 1,500 à 6,000 francs. — Voyez Zosime, II, 38. Syminaque, Leitres, IV, 61; X, 66 et 67. Code Théodosien, VI, 2, 2; VI, 4, 21 ; VI, 26. Cf. Baudi di Vesme, p. 28, et E. Levasseur, p. 20. — Les sénateurs avaient, en outre, à payer Yaurum oblatitium^ qui était, en g/Miéral, de 5 pièces d'or par tète. (Dion Cassius, LXXn, 16. Symmaque, X, 55, 50. Code Théodosien, VI, 2, 5.)

* Les seules exemptions portaient 1" sur les terres accordées aux soldats, 2* sur celles du domaine, 5** sur les pauvres, 4' sur quelques professions, comme celles des médecins et des professeurs de droit.

' Code Théodosien, XI, 1, 15 ; code de Justinien, X, 25, 2.

* Hygin, De limit. agrorum : Prœstant pecuniam per soli œstimatich nem; ceÛa prelia agris constiluta sunl, arvi primi^ arvi secundi.pratij silvœ glandifercBy silvœ vulgaris, pascui ; his omnibus veciigal ad modum ubertatis per simjula jugera constilutum. — Digeste, L, 15, 4 : Forma cenmali caveiur ul agri sic in censum referaniur... Arvum quoi jugei'um sit, vinea quoi vites habeatt olivœ quoi arbores haheant.., — Si agriporlio chasmale perierit, debebit per censitorem relevari; si viles mortuœ sint, iniquum eum numerum inseri censid, (Digeste, L, 15, 4.)

pas nous laisser abuser par quelques phrases déclamatoires de deux ou trois écrivains. Quand Laclance se plaint de ce que les agents de l'administration financière comptaient les mottes de lerre et les arbres \ il se plaint de ce qu'il y avait de plus à louer. Le plus grand mérite d'une administration financière et le plus grand bienfait que les peuples puissent attendre d'elle, c'est l'attention à maintenir l'égalité. L'empire romain avait une série d'agents pour y veiller : c'étaient des répartiteurs, des inspecteurs, des contrôleurs. Il était naturel que les populations eussent peu de sympathie pour tous ces' fonctionnaires ; les plaintes dont Lactance et Salvien se sont faits les organes, se comprennent aisément ; le contribuable a presque autant de haine pour le contrôleur qui le dégrève que pour celui qui le charge; il n'en est àas moins vrai que ces fonctionnaires travaillaient autant dans l'intérêt des populations que du gouvernement.

Ce n'est pas que ce système financier n'eût de graves imperfections. Le soin môme que l'on apportait à la confection du cadastre n'était pas sans inconvénients. Les procédés des fonctionnaires avaient quelque chose d'inquisilorial qui devait blesser les populations. On assemblait tous les habitants d'une ville ou d'un canton, suivant l'ancien usage du cens romain ; ce déplacement et cette agglomération produisaient déjà un effet funeste. Puis il était de règle que chaque contribuable fît luimême l'évaluation de sa fortune* ; cette formalité, libérale en apparence, donnait lieu à un débat contradictoire

* Laclance, De morte persecuiorum^ 53.

* C'était ce qu'on appelait pro/î?Mi0. (Voyez Digeste, L, 15, 4.)

enlre le contribuable et le fonctionnaire ; elle invitait le contribuable à la fraude et le fonctionnaire à la violence. Or, ce conflit n'avait pas lieu en secret, dans un bureau, d'homme à homme ; il se produisait en public, au milieu de la foule rassemblée à cet effet et tout entière intéressée au débat. Une telle manière de procéder faisait de l'opération du cadastre une véritable lutte entre la population et le gouvernement. Il n'est pas surprenant que, dans ces jours-là, ainsi que le dit Lactance, on entendît résonner les coups et bruire les instruments de torture. Un autre vice du système était que beaucoup d'impôls étaient payés en nature, c'est-à-dire sous forme de vivres, de fourrages, de chevaux, de corvées, de transports et de charrois. Cette sorte de contributions est toujours très-onéreuse par le temps qu'elle enlève à l'homme, par le trouble qu'elle porte dans ses habitudes, par les vexalions auxquelles elle se prête. Quoique les sujets eussent toujours le droit de porter plainte contre les agents de l'administration, et qu'ils exerçassent régulièrement ce droit par des députalions périodiques, on peut croire que le gouvernement central n'avait ni le loisir ni les moyens de les garantir suffisamment contre les abus de pouvoir des fonctionnaires. Quand le gouvernement était riche, il pouvait encore proléger les populations conire le zèle excessif de ses agents ; mais, quand il était pauvre et aux abois, ainsi qu'il arriva souvent, il se trouvait à la merci de ces mêmes agents, et les populations étaient inévitablement sacrifiées*.

* Ou peut voir des exemples de cela dans Zosime, IV, 3; IV, 32. Ammien Marcellin, XXX, 5. Cf. Novelles de Majorieu, IV.

Les règles les plus équitables et les plus libérales peuvent donner de mauvais résultats. On avait voulu que la répartition de l'impôt fût faite par les contribuables euxmêmes. L'impôt foncier, par exemple, après que le gouvernement en avait déterminé le chiffre pour chaque cité, était divisé entre les contribuables de la cité par les curiales, c'est-à-dire par les principaux propriétaires. De même les principaux commerçants ou industriels répartissaient entre tous le chrysargyre. Ce procédé pouvait donner lieu à des injustices, ou au moins laisser croire qu'il s'en produisait, ce qui était déjà un grand mal. Les pauvres pouvaient penser, comme l'insinue Salvien, que les riches s'entendaient pour rejeter sur eux la plus forte part du poids des impôts '.

EnOn, la perception n'était pas faite par les agents de l'État. Il appartenait à chaque cité ou à chaque corporation de lever elle-même ses impôts et d'en livrer les produits aux fonctionnaires supérieurs de l'administration impériale*. Or, c'est aggraver beaucoup le fardeau des contributions que de charger les peuples de les percevoir eux-mêmes. On ne saurait calculer combien cela jette de désordre dans l'existence et de haines dans les cœurs. Salvien dit : ce Autant de curiales, autant de tyrans. » Nous pouvons le croire ; les curiales, obligés de poursuivre les contribuables, devaient être d'autant plus durs pour eux que ce travail leur répugnait davantage. Ils étaient d'ailleurs responsables du payement intégral de

* Salvien, De gubemaiione Dei^ liv. IV et V. On remarque que Salvien accuse moins les fonclionnaiies impériaux que les magistrats municipaux. » Code Théodosien, liv. XIl, lit. VI.