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moment que ce soit de son existence, elle est placée entre deux forces opposées qui tendent l'une, la force conservatrice, à la maintenir dans son état actuel, l'autre, la force novatrice, à la pousser dans de nouvelles directions'. Les transformations constitutionnelles sont déjà anciennes, le jour où elles sont consommées ; et l'on a pu dire , avec vérité , que « les formes et les lois « de chaque société sont les produits consolidés des émotions et « des idées de ceux qui ont vécu dans le passé ^ » Par suite, une transformation politique commence, dès qu'elle est réalisée, à ne plus répondre pleinement et d'une manière adéquate à tous les besoins présents, et la force novatrice garde toujours sa raison d'être.

Cette constante évolution est, je le répète, soumise à des lois, et l'intérêt supérieur d'une histoire du droit public, c'est-à-dire d'une histoire des institutions politiques, c'est précisément la recherche de ces lois; une longue et patiente élude nous permettra peut-être d'en entrevoir quelques-unes.

Ces deux grands faits qui sont comme les deux pôles de l'histoire : assentiment de la nation, évolution régulière, veulent être rapprochés l'un de l'autre et comparés un moment. J'estime que les lois auxquelles est soumis le développement des institutions politiques sont, en grande partie, indépendantes de la volonté de l'homme et supérieures à celte volonté : il s'agit donc, quand je parle de l'assentiment de la nation, d'un aï^sentiment confus et fort peu éclairé. L'homme propose et Dieu dispose, a dit depouvoir de choisir n'est au fond qu'une faculté de l'esprit; ce n'est pas une possibilité matérielle ; l'homme peut jouir pleinement de son libre arbitre el ôtre violenté par une f<>r re, dans presque toutes ses actions, lesquelles seront con-

sommées f il a sa volition intérieure; voilà pour le fait ou l'acte individuel

dan* son rapport avec le libre arbitre de l'individu. Passons aux faits coll' . aux faits sociaux, sur lesquels, je le remarque en passant, la plupart des hom ne cherchant mt'^me pas à exercer une action; ces faits sont, dans la mesure on Us dérivent de l'être humain, le produit de volitions individuelle» très diverse» : c«s faits collectifs, les seuls que j'étudie, ne sont donc nullement avec la volonté d« l'iodividu dans le même rapport que l'acte individuel avec la voliUon individoelie.

• C«d est dit du langage par .M. Darmsteler; je lui emprunte presque texloellflment cette pensée, en l'appliquant aux institutions (Darmsteler, La tii dti wut$ , Paria, 1887. p. G\

• Herbert Spencer, f*nnciptt d* tociologU. t. IM. Irad. Ctzellea, p. 442.

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puis longtemps la sagesse populaire, source toujours vive de toute philosophie ; cette vieille formule contient toute la jeune science, elle résume heureusement les résultats de nos investigations laborieuses. Nous commençons à entrevoir les lignes suivant lesquelles se meut le monde politique et social; nous apercevons l'orbite tracée à l'homme, cet animal intelligent, raisonnable et libre : en un mot, nous retrouvons, comme il arrive si souvent, avec nos télescopes, ce que le bon peuple avait vu avec ses yeux; et, quand nous parlons des lois qui président à l'histoire de l'humanité, nous disons en un langage scientiQque, ce que le peuple avait dit avant nous avec plus d'éclat et de couleur, sous une forme plus large et plus compréhensive : V homme propose et Dieu dispose; l'homme s'agite , mais Dieu le ?nèfie^l L'oiseau en cage s'agite, lui aussi; il est libre de tous ses mouvements... entre les parois de sa prison. Toutefois, à la différence de l'oiseau prisonnier, l'homme ne s'agite guère en vue de contrarier le mouvement qui l'emporte; tout au contraire, son activité est ordinairement le principal agent des lois qui président à ses destinées. Il est soumis, au moins dans une large mesure, à une évolution régulière; mais c'est lui-même qui évolue et c'est lui qui se meut. D'ailleurs, il ne voit pas le but lointain auquel il tend, et chacun de ses pas ressemble à ceux d'un homme qui se croit égaré mais qui, sans le savoir, suit la grande route.

En insistant de la sorte, je veux faire sentir que l'histoire du droit public est une science; elle n'est une science, en effet, qu'en tant qu'elle constate des lois; un ouvrage consacré à ce sujet n'est lui-même un essai scientifique qu'en tant qu'il aspire à constater des lois. Autrement entendue, l'histoire du droit public serait tout simplement un répertoire, un inventaire de débris politiques et sociaux. — Je ne suis pas de ceux qui seraient tentés de méconnaître l'utilité et le prix d'un pareil répertoire.

Bien que celte introduction ne comporte pas de grands développements, je voudrais sortir un moment des généralités, expliquer ma pensée par un exemple de quelque importance et la faire ainsi mieux entendre.

' Celte seconde formule se trouve dans Fénelon . Sermon pour la fHe de l'Hpiphanie.

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iv INTRODUCTION.

Si j'envisage les peuples dont l'hisloire m'est connue, il ne me paraît pas impossible de ramener, pour ces peuples, à deux lois très générales les divers phénomènes dont l'ensemble constitue la vie normale d'un corps politique, à savoir : la loi de division progressive du travail et des fonctions; la loi de centralisation progressive.

Loi de division progressive du travail et des fonctions. — L'ordre social procède du simple au composé; il ne cesse de diviser le travail et les fonctions. Nous verrons donc les rouages politiques se multiplier de siècle en siècle, les fonctions se spécialiser : la fameuse « division des pouvoirs, » que les th'éoriciens ont cru inventer, n'est pas autre chose qu'une des applications de celte grande loi de la division du travail. Je crains qu'il ne faille expliquer parla même idée générale la disparition graduelle du selfgovernment au sens absolu du mot; tout notre système parlementaire moderne se résume dans la nomination fréquente de mandataires politiques; et, semblables à des fils de famille désœuvrés, nous ne faisons plus jamais nos alfaires nous-mêmes : c'est ce que j'appelle la dis[)arilion complète du véritable selfgovernment qu'on rencontre à chaque pas dans les sociétés moins avancées. A mesure, en effet, que nous descendons l'ordre des temps, la souveraineté du peuple semble se cacher davantage sous les écorces vieillies qui la recouvrent; il peut arriver qu'à un moment donné cette antique souveraineté se réveille et montre la tête, mais elle ne semble plus en étal de fonctionner directement.

La royauté, si agissante et si personnelle à l'origine, a subi, de son côté, une transformation bien remarquable. Obligée de conduire un travail énorme et divisé entre mille mains, elle est dnv<?nue, sous l'action du temps, la royauté ou la présidence parlementaire; la royauté parlementaire n'est pas une invention de quelques sages, c'est un fruit milr; ou, pour parler sans image, c'est une institution vieillie.

Fort souvent , l'institution usée et insensiblement minée subsistn parallèlement à l'organe nouveau qui la remplace. Il peut arriver, d'ailleurs, qu'en cet état de vétusté et de survivance, une institution qui, à première vue, semble un débris inutile, rende.