L ADMINISTRATION DES DOUANES ET LES TARIFS

Sommaire. — Commerce général et commerce spécial (606). — Tarif général et tarif minimum (607). — La douane (608). — Entrepôt, transit, drawback et admission temporaire (608). — Pays de Gex et Haute-Savoie, Corse, Algérie, Tunisie et colonies (610). — La publication des résultats du commerce extérieur et les valeurs de douane (611). — Comparaison des tarifs sous la troisième République (613).

Commerce général et commerce spécial. — Le code des douanes s'est formé peu à peu par une série de lois et de règlements administratifs. II est utile, dans une histoire du commerce, d'en indiquer sommairement les dispositions principales.

On distingue le commerce général et le commerce spécial. Le commerce général comprend la totalité des marchandises qui franchissent la frontière à l'entrée ou à la sortie, quelles que soient leur provenance et leur destination, et par conséquent celles qui entrent en entrepôt et celles qui sortent d'un entrepôt pour être exportées, celles qui dans un port français sont transbordées d'un navire à un autre pour être exportées ; celles qui passent en transit.

Le commerce spécial comprend à l'entrée toutes les marchandises exemptes de droit, celles qui, soumises à un droit, l'ont acquitté, qu'elles proviennent directement de l'étranger ou sortent d'un entrepôt ; il comprend à la sortie la totalité des marchandises de provenance nationale et des marchandises nationalisées par leur entrée sur le territoire français, qu'elles aient ou qu'elles n'aient pas eu à payer un droit de douane.

Les marchandises qui ne sont pas soumises à un droit sont d'ordinaire à leur entrée enregistrées au commerce spécial sans être pour cela destinées à la consommation intérieure.

Les marchandises qui entrent en payant un droit sont destinées à être mises en consommation en France; elles figurent à la fois au commerce spécial et au commerce général. Si elles sont entreposées ou expédiées en transit, réexportées ou transbordées sans avoir de droits à payer, elles figurent seulement au commerce général.

Depuis 1881 les marchandises à l'importation et à l'exportation sont classées en trois groupes : objets d'alimentation, matières néces-

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saires à l'industrie, objets fabriqués '. Les colis postaux à l'importation sont soumis aux mêmes droits que les marchandises expédiées autrement et sont classés de la même manière ; à l'exportatiou ils sont classés en un seul article, à l'exception toutefois des articles de soie qui, depuis 1904, sont classés à part.

Les monnaies et les lingots d'or et d'argent ne sont pas compris dans le compte général du commerce. Ils forment, sous la rubrique « numéraire », un compte à part, très incomplet d'ailleurs parce qu'il ne lient pas compte de l'argent des voyageurs et que beaucoup d'expéditions de numéraire échappent à la surveillance des douanes.

Tarif général et tarif minimum. — Les droits de douane étant des impôts ne peuvent être établis que par une loi. Toutefois, en cas de nécessité, par exemple comme mesure de représailles, ou en temps de disette, ils peuvent être établis ou suspendus par décret, sous condition d'être ratifiés par le Parlement dans sa session prochaine.

En vertu de la loi du 13 décembre 1897, dite loi du cadenas, lorsque le gouvernement dépose un projet de loi portant relèvement des droits de douane sur des matières alimentaires, il doit percevoir immédiatement ce droit à titre provisoire. Les agrariens ont fait voter cette loi afin d'empêcher la spéculation de faire de grands approvisionnements sous le régime du droit inférieur avant le vote de la loi établissant un droit supérieur. Si le Parlement rejette le projet, le supplément de droit payé par les importateurs leur est remboursé.

Jusqu'en 1892 les droits de douane ont été fixés, sous la troisième République, par le tarif général et parles tarifs conventionnels. Le tarif général a été remanié et codifié par la loi de mai 1881 ; les tarifs conventionnels, dont les droits sur beaucoup d'articles étaient inférieurs à ceux du tarif général, résultaient des traités de commerce conclus avec les puissances étrangères. Depuis la loi du 11 janvier 1892 il n'y a plus de traités de commerce, ni de tarifs conventionnels ; il y a un tarif général des douanes et un tarif minimum.

Le tarif général s'applique aux marchandises provenant des pays qui n'ont pas de convention spéciale avec la France. Le tarif minimum, dont les droits sont moins élevés sur un très grand nombre d'articles, est la limite des réductions que le gouvernement peut accorder par convention à des Etats étrangers. Ces conventions doivent être ratifiées par le Parlement. Elles peuvent être dénoncées tous les ans, tandis que les traités, que le système actuel n'admet plus, liaient les deux parties pour une période plus longue. Le Parlement a voulu rester entièrement maître du tarif en imposant aux négociations du gouvernement d'étroites limites de quotité et de durée.

1. Avant 1881 la classification à l'exportation ne comprend que deux groupes : Produits naturels, Objets manufacturés.

L'application du tarif peut-être suspendue, quand le prix du pain devient trop élevé, pour le blé et les farineux.

La douane. — Le gouvernement peut interdire l'entrée des animaux atteints de maladie contagieuse.

Un certain nombre de marchandises telles que le café, le cacao, le coton en laine, le sucre, ne peuvent être importées par mer que dans les ports d'entrepôt. Les marchandises taxées à l'entrée à un droit de plus de 20 francs par quintal (et quelques autres) ne peuvent être importées que par les bureaux spécialement désignés (environ 200 bureaux).

On distingue le pays de provenance, qui est celui d'où la marchandise a été importée en droiture, et le pays d'origine, qui est celui où la marchandise a été produite. Il est dans nombre de cas difficile ou même impossible de déterminer le pays d'origine \

A l'entrée les importateurs doivent faire, avant la visite de la douane, la déclaration de la nature, de la quantité et de la valeur des marchandises qu'ils importent. Les employés de la douane procèdent, s'il y a lieu, à la vérification. En cas de désaccord entre la déclaration de l'importateur et la vérification de la douane, le différend est tranché par un comité d'expertise dans certains cas ; dans d'autres, la fausseté peut être constatée directement par la douane.

Afin de déjouer la contrebande, il a été établi sur les frontières de terre une double ligne de postes de douane et, dans la zone intermédiaire, qui est d'une vingtaine de kilomètres, la circulation des marchandises soumises à un droit est assujettie à certaines formalités.

Entrepôt, transit, drawback et admission temporaire. — L'entrepôt est réel ou fictif : réel quand les marchandises sont déposées dans un magasin de l'Etat, d'une chambre de commerce ou d'un entreposeur ; fictif quand le dépôt a lieu, moyennant certaines garanties, chez l'importateur autorisé à cet effet et surveillé par la douane. On ne peut déposer en entrepôt que des marchandises soumises à un droit de douane.

Les marchandises en entrepôt sont réputées hors de France pour ce qui concerne la perception des droits. A la sortie de l'entrepôt elles sont traitées, quant aux droits applicables, comme si elles arrivaient du pays d'où elles ont été importées, payant ces droits si elles entrent en France et figurant par conséquent au commerce spécial, exemptes de tout droit si elles sortent de France.

1. L'administration des douanes obtient en général la connaissance du pays d'origine pour les expéditions en chemin de fer; elle l'obtient peu pour les expéditions par voiture ou par canal ; pour les expéditions par mer elle donne le pays de départ ou de destination du navire. Depuis 1894 les marchandises que les navires embarquent dans les ports français pour leur consommation personnelle forment un compte à part sous la rubrique : Provisions et matériel de bord.

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Il existe trenle-sept villes maritimes et quatorze villes de l'intérieur qui possèdent des entrepôts réels ou fictifs.

Les entrepôts les plus importants sont : le HavredansPenlrepôtduquel sont entrées, en 1908, 775.000 tonnes ayant une valeur de 200 millions, Marseille (1.306.000 tonnes et 216 millions), Bordeaux (343.000 tonnes et 45 millions), Rouen (397.000 tonnes et 52 millions), Paris (1.200 tonnes et 26 millions). Les quantités et les valeurs varient d'ailleurs sensiblement d'une année à l'autre.

En 1908. il est entré en tout 412.000 tonnes dans les entrepôts ; il y en avait déjà 115.000 au commencement de l'année. Il en est sorti 405.000 tonnes.

Les principales marchandises entreposées ont été le café (344.000 tonnes), le froment (454.000 tonnes) et les autres céréales (76.000 tonnes), les huiles et essences de pétrole (600.000 tonnes), les bois de construction (423 000 tonnes), la houille crue (230.000 tonnes), le sucre (118.000 tonnes), les merrains (200 000 tonnes)1.

Le transit est la faculté du transport en franchise par le territoire français des marchandises soumises à un droit de douane ou prohibées ; un acquit-à-caution, qui est délivré à l'entrée et qui doit être remis à la sortie, garantit l'administration contre la fraude. L'administration distingue le transit ordinaire qui a lieu par toutes les voies indistinctement et le transit international dispensé de la déclaration du détail, mais qui ne se fait que par les chemins de fer, sous la responsabilité des compagnies. 125 bureaux environ sont ouverts au transit.

Les marchandises expédiées en transit par la France en 1908 avaient un poids total de 798.000 tonnes, représentant une valeur de 950 millions de francs. Elles consistaient surtout, sous le rapport de la valeur, en tissus de soie et de bourre de soie (188 millions), tissus de coton (156 millions), céréales (48 millions), produits chimiques (44 millions), machines et mécaniques (38 millions), orfèvrerie et bijouterie (37 millions), soie (33 millions), etc. Ces marchandises provenaient de la Belgique, de la Russie, de l'Allemagne, de l'Espagne, de la Grande-Bretagne, de la Roumanie, de la Suisse, de l'Italie et de la République Argentine ; elles étaient destinées surtout aux pays limitrophes de la France : Suisse, Allemagne, Belgique, Italie, Espagne, Grande Bretagne.

Au transit on peut ajouter les 550.000 tonnes qui sont sorties des entrepôts pour être expédiées à l'étranger.

Le drawback consiste dans la restitution du droit de douane qu'une matière avait payé, lorsque cette matière est entrée dans la fabrication d'un produit exporté. Il ne s'applique proprement qu'aux tissus. Il s'applique aussi aux salaisons, mais la restitution porte alors non sur un

1. Ces nombres comprennent le stock au i" janvier et les entrées de l'année. II 39

droit d'importation mais sur la taxe du sel, au chocolat avec restitution du droit de douane sur le cacao et de la taxe sur les sucres, etc.

L'admission temporaire s'applique à certaines marchandises destinées à recevoir en France un complément de main-d'œuvre ou à y être fabriquées1. Ces marchandises sont admises en franchise sous la garantie d'une soumission cautionnée et à condition qu'elles seront réexportées.

Elle ne peut avoir lieu que par les bureaux désignés à cet effet. Les sucres non raffinés des colonies françaises, les sucres étrangers non raffinés importés en droiture d'un pays hors d'Europe, les sucres bruts de betterave produits en France jouissent de l'admission temporaire en vertu des lois du 7 mai 1864 et du 7 avril 1897. Une marchandise ne peut avoir le bénéfice de l'admission temporaire qu'en vertu d'une loi.

Le produit réexporté peut être, après manutention, le même que celui qui a été importé: on réexporte l'identique. Le produit réexporté peut être autre que le produit importé, tout en étant de même espèce et en même quantité : on réexporte l'équivalent. Les protectionnistes sont opposés au système de l'équivalence qui est cependant celui qui est le plus souvent appliqué en pratique.

Les marchandises introduites en admission temporaire, recevant en France une manutention, sortent avec une valeur en général supérieure à celle qu'elles avaient, à leur entrée. Voici les principales marchandises admises en 1908 :

Valeur des matières Valeur des produits mises en œuvre réexportés

(millions de fr.) (millions de fr.)

Froment. 96.7 85.1

Huile d'olive brute 15.3 15.4

Fils de soie et bourre ... . 8.7 11

Tissus de soie, écrus 8.4 9.5

Fonte de moulage 5.2 11

Fonte d'affinage 4.7 15.8

Plomb 3.7 6.1

Amandes et noisettes .... 3.4 5.0

Orge . 3.2 4.1

Pays de Gex et Haute-Savoie, Corse, Algérie, Tunisie et colonies. — ÎJans le pays de Gex et dans la Haute-Savoie, les bureaux de douane sont placés en arrière de la frontière, de sorte que ces pays communiquent librement avec la Suisse ; leurs produits paient les droits du tarif minimum à leur entrée dans la zone douanière.

1. L'article 13 de la loi du 11 janvier 1892 mentionne 54 espèces de marchandises admises à bénéficier de l'admission temporaire. La loi du 29 mars 1910 a ajouté plusieurs autres espèces à la liste de 1892.

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La Corse, quoique soumise en principe au même tarif que la France continentale, jouit d'un grand nombre d'exemptions.

Le régime douanier de l'Algérie a été établi par les lois du 17 juillet 1867 et du 29 décembre 1884. Les importations venues de France y entrent en franchise ; celles des colonies françaises aussi, sauf quelques exceptions. Les exportations d'Algérie en France entrent librement, à l'exception des denrées coloniales qui sont taxées comme celles des colonies françaises. Les importations de l'étranger en Algérie sont soumises, sauf quelques exceptions, aux mêmes droits qu'en France l.

Depuis que la Tunisie n'est plus liée par des traités avec des puissances étrangères (1898), elle reçoit en franchise la plupart des produits de France et d'Algérie ; ses produits agricoles, sauf le vin, sont admis en franchise en France pour des quantités déterminées ; ses autres produits jouissent du tarif minimum.

La loi du 3 juin 1861 avait donné aux colonies la liberté commerciale en autorisant, d'une part, l'importation directe des marchandises étrangères par pavillon étranger, mais, d'autre part, en leur retirant les privilèges dont elles jouissaient pour l'importation de leurs denrées en France. Le sénatus-consulte de 1866 les avait autorisées à établir, sous le nom d'octroi de mer, un véritable droit d'importation qui s'appliquait aux produits français comme aux produits étrangers. La loi du 11 janvier 1892, confirmée par la loi du 29 mars 1910, applique à la plupart des colonies le tarif métropolitain, modifié sur certains articles par des décrets. Les expéditions de France aux colonies sont entièrement exemptes.

Outre les droits de douane portés au tarif, la douane perçoit un certain nombre de droits spéciaux : droit de navigation sur les navires français et sur les navires étrangers, droit de quai pour l'entretien des ports, droit de statistique de 10 centimes par 1.000 kil. ou par colis, etc.

La publication des résultats du commerce extérieur et les valeurs de douane. — Les bureaux de douane enregistrent la nature, la quantité des marchandises et la valeur déclarée par les expéditeurs. Cet enregistrement est soumis à un contrôle minutieux quand il s'agit de marchandises d'importation soumises à un droit. Il est plus sommaire pour les marchandises exemptes de droit et pour les exportations. Les effets personnels des voyageurs contenus dans leurs malles ne paient pas de droit et ne sont pas enregistrés : ce ne sont pas des objets de commerce.

i. Elles paient en outre l'octroi de mer qui est un impôt spécial à l'Algérie et aux colonies.

Jusqu'en 1827 la valeur des marchandises importées el exportées était établie approximativement par l'administration d'après la déclaration des expéditeurs. Les résultats du commerce extérieur, quoiqu'enregistrés, n'étaient pas l'objet d'une publication régulière. Ils ne l'ont été que depuis 1825. Des réclamations s'élevèrent relativement à ce mode d'enregistrement. En 1827 une liste du prix de chaque marchandise a été dressée par une commission gouvernementale et, de 1827 à 1847, la Direction générale des douanes a appliqué ces prix aux quantités enregistrées pour établir les chiffres totaux ou partiels de l'importation et de l'exportation. Ce système ne tenait pas compte des variations annuelles des prix, de sorte que les différences qui existent dans les relevés statistiques de cette période mesurent en réalité des variations de quantité plutôt que des variations de valeur. Comme il s'était produit des différences très sensibles entre les « valeurs officielles » invariables et les « valeurs réelles » variables chaque année, et que de nouvelles réclamations se produisaient, l'administration décida à partir de 1847 de calculer les valeurs réelles. A cet effet fut créée une Commission des valeurs de douane, divisée en plusieurs sections correspondant aux grands groupes de marchandises, qui chaque année publie un rapport sur les prix et fixe le prix moyen de chaque unité de marchandise porté au tarif des douanes. Ce prix moyen n'est luimême qu'une évaluation approximative. La Direction générale des douanes applique ensuite ces prix aux quantités enregistrées par les bureaux de douane et centralisées au ministère des finances, dans le Tableau du commerce de la France avec ses colonies et avec les pays étrangers. Elle le publie aujourd'hui en deux volumes in folio dont l'un est consacré au commerce et l'autre à la navigation. De 1847 à 1858 la Direction générale a publié simultanément les valeurs officielles et les valeurs réelles. Depuis 1858 elle ne publie que les valeurs réelles.

La valeur réelle à l'exportation est en principe celle qu'a la marchandise au sortir de France ; à l'importation c'est celle qu'elle a à l'entrée, y compris les frais de transport.

Chaque mois la Direction générale publie des chiffres « provisoires » du commerce, c'est-à-dire calculés au moyen des valeurs de l'année précédente, en attendant que la commission des valeurs de douane ait terminé son travail.

Les quantités enregistrées et les valeurs calculées sont nécessairement inférieures à la réalité, puisqu'elles ne comprennent ni les effets, ni l'argent apporté par les voyageurs et dépensé par eux pendant leur séjour en France, ni les marchandises entrées en contrebande1.

Elles ne comprennent pas non plus l'énorme quantité de chèques,

1. Il y a des marchandises, comme le sucre, soumises à un régime spécial d'enregistrement.

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lettres de change, paiements d intérêts, titres mobiliers qui passent incessamment d'un pays à un autre par l'intermédiaire des banquiers et qui rendent vains les calculs que les partisans de la balance du commerce essaient de fonder sur la différence des importations et des exportations enregistrées par la douane pour mesurer l'enrichissement ou l'appauvrissement d'un pays.

La quantité et surtout la valeur des marchandises échangées entre deux pays ne concordent jamais complètement dans la statistique des deux pays. Il n'y a pas lieu de s'en étonner, d'abord parce que l'enregistrement par les douanes du pays de provenance et du pays de destination est loin d'être toujours précis et, en second lieu, parce qu'une marchandise, au lieu d'où elle est exportée, a moins de valeur qu'au lieu où elle arrive importée, ayant payé les frais d'expédition.

Les colis postaux, qui datent de 1881 et dont le poids, limité d'abord à 3 kilogrammes, l'est aujourd'hui à 10 kilogrammes, étaient jusqu'en 1904 inscrits pour une valeur très inférieure à leur valeur réelle ; l'administration a pris des mesures pour que l'évaluation se rapproche davantage de la réalité.

Ces diverses causes d'imperfection amènent à conclure que les états du commerce ne sont pas l'expression complète et précise des échanges internationaux. Ils n'en sont pas moins très utiles comme étant l'expression la plus approchée de la quantité et de la valeur de ces échanges. S'ils n'ont pas une valeur intrinsèque tout à fait satisfaisante, ils ont du moins une grande valeur relative ; car, les causes d'imperfection étant les mêmes tous les ans, ils donnent à peu près la mesure comparative du commerce d'un Etat pour les diverses branches de ce commerce et pour la suite des années, tant du moins que la législation douanière et la pratique administrative n'ont pas été sensiblement modifiées.

Comparaison des tarifs sous la troisième République. — Sous la République, les marchandises du commerce extérieur ont été soumises à des taxations qui ont été différentes suivant les périodes. Jusqu'en 1881 le régime a été celui qu'avait créé le second Empire depuis 1860, en remaniant dans un sens libéral le tarif général et surtout en concluant des traités de commerce avec la plupart des puissances étrangères intéressées dans la question ; ce régime comprenait ainsi, outre le tarif général, des tarifs conventionnels dont les droits étaient notablement moindres. La République maintint et renouvela ces traités.

De 1881 à 1892, seconde période : les droits se trouvèrent fixés par un nouveau tarif général qui maintenait à peu près les bases de la taxation du tarif conventionnel qui passait dans le tarif général, avec majoration toutefois d'environ 24 p. 100 sur un certain nombre de produits industriels.

Le tarif de 1892 inaugure la troisième période, celle d'un régime couvrant d'une forte protection l'agriculture et l'industrie. Le tarif de 1910 a corroboré la proteclion, mais n'a pas créé un régime nouveau. En effet le tarif de 1892 est un tarif général comprenant au tableau 654 numéros ; le tarif de 1910 est un tarif complémentaire portant seulement sur les articles du tarif de 1892 qu'il modifie, soit par un changement de taxe, soit par une spécification plus détaillée des articles d'un même numéro, spécification qui a presque partout pour objet un relèvement de droit. Ces compléments concernent 481 articles (en comptant les bis, ter, etc. pour autant d'articles).

Nous renvoyons les lecteurs au document original que nous ne pouvons pas reproduire. Nous avons donné à la fin du chapitre précédent le tableau d'un certain nombre de numéros, pris un peu au hasard, qui permet de se faire une idée du genre d'augmentation de droits qui existe entre : 1° le tarif de 1892 et les tarifs antérieurs ; 2° le tarif de 1892 et le tarif de 1910.