CHAPITRE PREMIER

DE L'ORGAmSATION COlIlfimÂUi , DIOCÉSAINE

ET PROTINGIALE*

I. — Notre analyse des institutions municipales, au moyen âge, quoique bien incomplète, nous parait avoir fait justice des systèmes absolus que plusieurs écrivsdns, inspirés par un esprit d'unitarisme exagéré, ont prétendu substituer aux diversités d'organisation attestées par l'histoire.

Le régime municipal de la France, depuis l'invasion germanique jusqu'à la fm du moyen fige, n'a été ni exclusive^ ment romain, ni exclusivement germanique, ni exclusivement celtique ; et de toutes les erreurs accréditées sur ses origines, la moins acceptable, peut-être, est celle que les mtiemsda Biper taire deM. Dalloz(V. Commtme^ûi. I,ch. i, art. 3} empruntent à Tabréviateur des révolutions de l'anden gouvernement français, lequel, d'après Dubos et Mably, suppose que le système d'administration antérieur à la conquête fut conservé dans les cités franques sans aucune altération.

Nous avons vu, au contraire, la division primitive des

peuples gallo-romains en Aquitains , Relges et Celtes sur«

vivre à l'invasion germanique, et les tribus de l'antiquité,

transformées en familles fixées au sol, sous l'empire de lois

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— /lis —

communes, les unes écrites, les autres constatées par de simples coutumes, former des associations de formes diverses, qui correspondaient à leur constitution originaire.

La cité gallo-romaine, la mark germanique, le clan celtique, quoique modifiés par le mélange des races, et par l'influence épiscopale qui agisssdt partout avec des succès inégaux, nous ont paru autant d'éléments distincts, maia^ analogues, concourant tous, sous l'impulsion commune de la foi chrétienne et de la liberté morale, à la reconstruction de Tordre social, qu'avait miné sourdement le despotisme du bas empire.

Dès lesixième siècle» lasociété, détruite de fond en comble, tend à se rétablir, sur sa triple et immuable base : religion, famille^ propriété \ mais cette organisation s'accomplit lentement, librement, spontanément, avec des caractères envers, appropriés aux traditions des différentes régions, et dans le droit civil et dans le droit public de la France.

Les principales bases du droit civil sont, dans les pays coutumiers : la communauté conjugale, le douaire légal ou préfix, les privilèges du droit d'atnesse, le retrait ligni^er, les réserves coutumières, l'inaliénabilité des propres; dans les pays de droit écrit, le régime dotal, rinalién£Ût)ilité de la dot, la disponibilité des biens par le père de famille, la légitime en fonds héréditaires; dans l'un et dans l'autre : les substitutions et les fidéi-commis.

Les principales bases du droit public sont les libres assemblées des membres de la société civile et religieuse sous la direction immédiate des seigneurs et des évèques, subordonnés eux-mêmes, dans des mesures diverses, à l'autorité suprême du roi.

Du sein de cette organisation générale, nous avons vu nattre les communes, diverses par leurs origines, par leurs chartes constitutives , par leur régime administratif, les

unes succédant aux anciens municipes romains , les autres fondées par les rois, les seigneurs, les évêques, les monastères; cellea-<^ conquises à main armée, d'autres achetées, d'autres établies en vertu de conventions paisibles, toutes investies du droit d'élire librement leurs chefs, libres euxmêmes dans l'exerdce de leur pouvoir administratif, mais obligés, dans l'intérêt de l'État et des générations futures, de subir, pour tous les actes susceptibles d'entraîner la dissipation du patrimoine commun , la surveillance du seigneur, souverain de la cité, ou du roi, souverain de l'État.

Ces communes, devenues maltresses d'elles-mêmes, après avoir traversé la double phase du régime ecclésiastique et du régime féodal, nous les avons vues se grouper en associations de bailliages, diocèses, vigueries, provinces, selon les circonstances des lieux et des temps ; et les provinces elles-mêmes, lentement conquises et agglomérées par un concours de causes diverses, former par leur réunion les puissantes unités politiques qui portent le nom de nations.

Telle a été la germination naturelle du régime municipal de la France au moyen âge.

II. — Le caractère essentiel du municipe, celui dont tous les autres ne sont en quelque sorte que des corollaires, c'est son union indissoluble avec la terre sur laquelle il s'est formé, et avec l'association politique ou l'État dont il est membre. Ce qui distingue, sous ce double rapport, le droit municipal au moyen âge du droit municipal dans l'antiquité, c'est que, d'après celui-ci, l'État, représenté soit par le peuple, soit par son délégué, est seul souverain, tandis que d'après celui-là la souveraineté se partage entre l'empire et le sacerdoce, entre le roi et le seigneur ; c'est que, dans le municipe antique, la propriété est une et libre,

tandis que, dans la commune du moyen ftge» die se divise en domaine utile et en domaine direct, de même que les personnes se divisent en seigneurs et en vassaux.

L'autonomie de la cité grecque n'exduait'pas, en principe, quoiqu'elle Tabsorbit souvent en fidt, l'autorité du pouvoir fédéral de la république. La liberté du municipe romain ne se développa jamais que sous le contrôle su* prëme de Vimperium politique. Hais, en Grèce comme à Rome, e pouvoir souversdn, exercé, tantôt par la masse des citoyens, tantôt par celui en faveur de qui le peuple avait abdiqué ses pouvoirs, était, aux yeux de tous. Dieu lui-même : Dea Boma^ Divus imperalor. Dans le droit chrétien, au contraire, l'ordre matériel, confié aux puissances de la terre, et l'ordre spirituel, relevant uniquement du vicaire de Dieu et de ses ministres, sont complètement distincts et indépendants l'un de l'autre ; et dans la sphère même des intérêts temporels, le pouvoir seigneurial et le iK)uvoir royal coexistent et exercent chacun son action propre dans les tenues du pacte féodal.

Dans l'antiquité païenne, chaque famiUe a ses lares familiers, chaque dté ses sacrifices municipaux, les dieux mêmes font partie de l'État, et sont, selon l'expression d'Heineccius, gratifiés en quelque sorte du droit de cité : Quasi civitate donatu Les dieux étrangers pénètrent à Rome vers la fin de la république ; sous les premiers empereurs, le culte du vrd Dieu profite de cette tolérance pour s'y introduire; sous l'empire devenu chrétien, l'évêque devient le défenseur officiel de la cité. Mais, tant que dure l'empire romain, le pouvoir épiscopal ne s'exerce que sous le contrôle du préfet du prétoire de la province. L'empire tombé, l'autorité épiscopale reste debout, et c'est elle qui recueille, dans les canons, comme on le voit par la collection faite, en 015, par Reginus, abbé du diocèse de Trêves,

les principes du code ThéodosieD, et qui les applique au municipe ecclésiastique.

Les caractères juridiques de ce municipe sont, comme ceux du municipe romain dans ses beaux jours, conformes au droit naturel ; mais ils s'élèvent au-dessus de ce droit de toute la hauteur des doctrines du christianisme comparées aux philosophies de l'antiquité ou des temps modernes.

Le caractère chrétien de la régénération des communes au moyen âge se justifie, d'ailleurs, par l'histoire autant que par le raisonnement; nous croyons l'avoir établi par des preuves irrécusables en exposant les droits respectifs de l'évèque chef du diocèse, du seigneur chef de la cité, du roi chef de l'État, sur la constitution des villes, bourgs et villages, sur le droit de cité et le droit de juridiction dans les premiers siècles du moyen fige, sous la dynastie carlovingienne, et sous l'empire du droit féodal.

III. — L'imprescriptible légitimité du droità' (Mociation dans les limites commandées par l'ordre public, apparaît, à la renaissance des sodétés féodales, aussi incontestable et aussi incontestée que lors de la création spontanée des peuples libres de l'antiquité et de la résurrection des sociétés au sixième siècle.. C'était un principe de droit féodal, qui survécut même à l'avènement de la monarchie absolue, que les communautés d'habitants étaient des sociétés non-seulement légitimes, mais niceuaires (1); et bien que le roi se réservât le droit de leur donner l'existence civile en vertu de son pouvoir souverain, la plupart des chartes de communes, loin de prétendre les créer, se bornaient à les reconnaître, comme existant en vertu d'un

(1) Nouvê^i Dênitart^ V. CammutiauU éCkabilanlt.

droit D&ttirel et d'une poBBeeaioû immémoHalei dont les vicissitudes politiques n'avaient pas modifié les effets*

IV. — De ce droit naturel d'auociaiion résultait pour les communes le droit d'élire librement des syndics chargés d'administrer leurs intérêts communs, sous le contrôle eiarcé par le souverain de l'État dans le double intérêt de l'association politique et des générations futures. Ce droit, reconnu par le capitulaire de Dagobert de l'an 630, art. 2S, par celui de Charlemagne de 809, art. 22, par celui de Loui»-le-Débonnaire de 8A0, par celui de Charles^^le- Chauve de 877, Ait consacré par l'ordonnance de saint Louis de 1266, qui dispose, art. 1** : « Les maires seront 0 élus, en France, le lendemain de la Saint-Simon-Saint» « Jude. »

C'était là, les preuves abonde&t (1) , le droit commun de la France féodale, du moins dans les villes dont les habitants étaient désignés ordinairement sous le nom de bourgeois, <« Les affaires publiques, est-il dit dans la préface des Ordonnances des roté de France^ t. II, p. 8, étaient confiées à des magistrats élus par les bourgeois et tirés de leur corps, n — « Les communautés, dit H. de Goriolis {De Padminiêtration de ta Provence^ t. III, p. 19S), ne connaissaient d'autres administrateurs que leurs consuls. »

En général, le vote des habitants de la commune pour l'élection des maires, Jurats, consuls, capitouls, échevins, était un vote universel (2) . Seulement, dans certaines villes, le choix des habitants était soumis à l'approbation du bailli (S) ; d'autres présentdent à l'autorité supérieure des

(1) V. VHistoire du dfoii municipal, par M. RAYNOUÀrd, t. Il* p. 77 à 250, — et les Institutions communales et provinciales^ par M. Paquet, t If, ch. i, p. 183. — (2) V. les Ordonnances citées dans le premier volume, p. 5/^4. — (3) Gcr-OoQUiLLE, Histoire du Nivernais^ p. 373.

candidats, en dehors desquels il était très-rare qu'elle choi* stt. Le plus souvait, la candidature était restreinte aux fonctions de maires et de consuls (1) . Dans quelques cornmunes, les élections étaient faites par les officiers sortants (2) ; on pourrait même en citer où les maires, consuls et écbevins étaient directement nommés par le roi ou par le seigneur (8) • Mais ces modes de nomination étaient trèsrares, et paraissent aroir été des dérogations au droit corn* mun. On trouvera les preuves de cette proposition dispersées dans le cours de ce livre« On remarquera de pdus, dans toutes les chartes féodales, des garanties propres à assurer la représentation de tous les intérêts, la shicérité de tous les votes.

y. -^ Un premier magistrat et un conseil placé près de lui concouraient, dans le moyen âge, à administrer la commune. « Le maire, dit Loyseau [Traité deê offices^ liv. V, ch. vil) , remplace le duumvir ou le préteur, et les échevins les décurions, chargés, comme eux, iieêchever et d'éviter le dommage de la ville. » Ces charges attribuaient la noblesse et quoique gratuites étaient trôs-soUi^ citées. Au-dessous dé ces honneurs municipaux étaient les services salariés des greffiers et autres employés subaltemes.

La commune du moyen ftge était affi*anchle de la tutelle des agents du pouvoir central, et ne subissait leur contrôle que pour les choses d'un intérêt général*

VL — La commune, cette unité élémentaire et générale de l'ordre politique, embrasssdt dans son sein des as-

(i) Ordonnances des rois de France^ U V, p. 671, 780; t XIV, p. 37, iUO, 163. — (2) Ibidem, t XI. p. /i08, i!i96; t XII, p. 518, 572; t. XIV, p. i&9 et 150. ^ (3) Ibid., t XI, p. 504, 505; t. XII, p. 28; t Xm, p. 175 et 176.

sociatioDS ou unités particulières) librement formées et appliquées à divers travaux : c'étaient les corps d'arts et métiers dans les villes, les associations d'i^culteurs dans les campagnes.

A dater de l'affi'ancbissement des communes, l'artisan passe de l'état de servage à l'état libre, et trouve dans la confrérie dont il fait partie l'équivalent de la protection féodale. « Nul ne pue, à la vérité, exercer une industrie a sans avoir empestré lou congié du roi et du prévât des a marchandises, et sans avoir prouvé qu'il sache faire le mé- « tier et qu'il ût de coi (1). » Mais cette intervention bienveillante de l'autorité n'implique pas, de la part de l'ouvrier, l'abnégation de son individualité. L'ouvrier libre dépend moins d' autrui, plus de lui-même, et n'a plus à compter désormais qu'avec son travail et sa conscience, a II reste trois ans apprenti chez un maître, sans changei*, sous peine de recommencer l'apprentissage, puis il devient compagnon^ qu'on appelait anciennement bachelier, Vestà-dire prétendant et aspirant à la maîtrise ; et ayant été encore trois ans compagnon chez les maîtres, il peut être reçu maître, après avoir fait épreuve publique de sa suffisance qu'on appelle chef-d'œuvre, et par icelui être trouvé capable (2). »

Les corps d'arts et métiers constitués d'après ces bases av£dent d'incontestables avanti^es. Nul ne pouvût être reçu mattre qui ne sût son métier. La loyauté et la perfection des produits étaient garanties ; la discipline morale était sévèrement maintenue ; les amendes infligées aux délinquants tournaient au profit des pauvres ; des caisses de secours mutuels et de retraites pour les vieillards étaient

(1) Depping, BègL iur tes arts et métiers de Paris. — (2) LOY- SEÂC, Des ordres du (iers'état^ ch. viij.

établies dans chaque confrérie, alimentées, en outre, par les subventions des corps religieux, et librement administrées par des syndics librement élus, sans aucune intervention du seigneur ou des officiers du roi.

« La fraternité, dit un écrivain non suspect, M. Louis Blanc, fut le sentiment qui présida à la formation des communautés de marchands et d'artisans constituées sous le règne de saint Louis. Dans ce moyen âge, qu'animait le souffle du christianisme, mœurs, coutumes, institutions, tout s'était coloré de la même teinte ; le style même des statuts se ressentait de l'influence dominante de l'esprit chrétien. L'église était le centre de tout : elle marquait l'heure du travail ; elle donnait le signal du repos. Quand la cloche de Notre-Dame ou de Saint-Merri avait sonné l'Angelus, les métiers cessaient de battre, l'ouvrage restait suspendu ; et la cité, de bonne heure endormie, attendait le lendemain que le timbre de l'abbaye prochaine annonçât le commencement des travaux du jour. Protéger les faibles avait été une des préoccupations du législateur chrétien. Loin de se fuir, les artisans d'une même industrie se rapprochaient l'un de l'autre, pour se donner des encouragements réciproques, et se rendre de mutuels services. Les métiers formaient autant de groupes pressés dans la même rue ou sur les bords du fleuve, et ne reconnaissaient d'autre rivalité que celle d'une fraternelle concurrence. »

Malheureusement, l'esprit de fiscalité et de privilège altéra insensiblement cette libre organisation. Les rois de France devinrent marchands de titres de maîtrise. De là des exactions et des tyrannies odieuses. Chaque coi*poration se rendit presque inaccessible, et fit au travail libre une guerre impitoy2J)le. L'industrie en sou&ait; le capital ne s'y formait qu'en très-petite quantité ; le crédit y était presque nul, et le gouvernement, les traitants et les privi-

légiés se partageaient tous les avantages d'un ordre de choses qui subsistait au prix du labeur infructueux des ou« vriers.

Ce sont ces abus auxquels Henri II chercha vainement à remédier par l'édlt de 1668, qu'aggravèrent, au contraire, redit fiscal de 1681 et Tédit, plus tyrannique encore, de 1697, que Robert Miron, ce digne successeur d'Étienne Boileau, comme prévdt des marchands de Paris, attaqua dans les états-généraux de 161 A, et qui ont déterminé, deux siècles plus tard, la réforme industrielle commencée en 1776 par Turgot, continuée par Necker, et consommée en 1791 par r Assemblée constituante.

VIL — Tandis que les corps d'arts et métiers se développaient dans les villes, sous la protection des bourgeois, les serfs et les hommes libres, tombés, selon l'expression de Beaumanoir, en pauvreté, s'organisaient en associations de travaiUeurs, et, secondés par les affranchissements progressifs et par les contrats de domesticité libre, créaient une propriété collective, dont la jouissance était censée solidaire entre tous, de telle sorte que la part du défunt venait se joindre à celle des survivants, par une sorte d'accroissement (1).

Ces communautés agricoleslibresremontentauxpremîers siècles de notre histoire. Le savant auteur de VHistoife de Nîmety Ménard (2) , cite un plaid tenu par l'évêque de Nîmes, en 920, qui en fait mention. Il existait en Normandie, au douzième siècle, des associations de ce genre, entre les vavasseurs qui étaient libres dès cette époque. Dans chacune des associations, un seul membre, qui portât

(1) Delacrîère, surLoiêil, II v. !•', t!t P', n* 74.— (ly Prrtiwri, t !•% p. 17.

à cause de cela le titre d'amie Mait en relatioD avec le set'^ gneur. Ces associations étaient Sfortout en usage dans les provinces du centre, telles que le Nivernais, le Bourbonnaisi l'Auvergne, la Marche, etc. (1). La célèbre association des Jault, dans le Morvan, existait encore au temps de la Révolution, et M. Dupin atteste avoir vu^ dans le Nivernais* une communauté agricole fonctionnant comme au temps de Coquille, qui fait du « ménage des champs vrai siège et « origine des bourdelages, » u^e peinture à la fois si ins* tructive et si pittoresque (2)« Ces sortes d'associations fuirent aussi utiles à l'agriculture que les corps d'arts et mô^ tiers à l'industrie*, et, comme le remarque un publiciste du derni^ siècle (8), l'un des plus grands services rendus à l'agriculture par les administrations communales et provinciales fut « l'établissement de chambres rurales, agraires <( et arpentaires pour gouverner et régente^ la culture et « fécondité ,de8 terres, composées les deux tiers de martt chauds et riches laboureurs, et l'autre tiers de gens de « lettres ayant pratiqué en cours souveraines, jugeant, « sans profit, en dernier ressort ës-cas, et tout ainsi que « les juges présidiaux, et le surplus des appellations à la (( chambre souveraine de la police rurale. »

VIIL — Deux institutions parallèles à la commune et à la province étaient la paroisse et le diocèse. On ne connaissait, d'abord, que la paroisse épiscopale {patochia epipcopalis) ; celle-ci se divisa en plusieurs paroisses curiales, dont chacune était gow&mée^ sous les ordres de l'évêque, et selon les règles canoniques, par un curé de son choix. Le peuple, qui concourait, dans les premiers siècles,{à l'é*-

(1) Des classes agricolts in Normandie^ chap. ii, p. 33. — (2) V. le Commentaire de la coutume du Piivemaii^ ch. vi, Des bourde^ lages^ et la question 58. — (3) Paost de Royer, V. Agriculture, p. b75.

lection des évèques, fut dépouillé de ce drdt, d*abord au profit du clergé, par le coudle de Latran, de 1215, puis au profit du roi (1) , par les pragmatiques de saint Louis et de Charles VIL

La libre administration des paroisses par les fidèles, sous la double surveillance de l'autorité ecclésiastique et de Tautorité civile, était consacrée par le droit public. Les panasses jouissaient d'une autonomie analogue à celle des communes. Les fabriques, à qui leur administration était confiée, et qui étaient propriétaires des églises construites {fabriquées) par les fidèles et le clergé, étaient réputées corps laïques, quoiqu'elles participassent aux privilèges ecclésiastiques, et quoique, dans presque toutes, les curés fussent membres nécessaires. Les règlements des fabriques ne pouvaient être exécutés sans avoir été homologués par les cours souveraines. Les évèques avaient aussi droit d'inspection sur la comptabilité des fabriques. L'autorité temporelle et l'autorité spirituelle concouraient donc, chacune dans sa sphère, au gouvernement des fabriques (1).

Le pouvoir ^iscopal s'exerçait, d'ailleurs, sur toutes les paroisses du diocèse, et sur tous les établissements religieux ou charitables qui en dépendaient.

De là, le concours harmonisé de toutes les forces sociales, non-seulentent à toutes les mesures de sécurité, de salubrité, d'hygiène, d'ordre public dont l'ensemble constituait la paix romaine, pax romana^ non*seuleinent à l'eu Ç^v , à la vie heureuse et digne des Grecs, mais à une civilisation inspirée par l'esprit du christianisme, et tendant à concilier, par l'accord des deux puissances, par leur res-

(t) Voyez Gratien. Di$U 62et6â« Marcadetoncordaniitt^ etc., lib. VI, cap. XI. — Hatrodard, Histoire du droit municipal, t I, chap. xxYu, et les autorités qa'il cite.

pect commun pour Tautonomie des peuples, les exigences de l'ordre et les aspirations de la liberté.

IX. — Au-dessus des association^ communales et paroissiales étaient les associations diocésaines et provinciales, dont les administrateurs se recrutaient (1) , comme ceux des communes, par voie d'élection, et qui jouissaient aussi du droit de gérer librement leurs intérêts de toute nature, sous la surveillance mais non sous la tutelle du seigneur qui, appelé d'abord à des fonctions analogues à celles de gouverneur de la province romaine, usurpa plus tard les droits de souveraineté, dont la patiente politique des rois le dépouilla peu à peu, et qui, vers la fin du quinzième siècle, avait déjà relâché, en faveur de la couronne, un grand nombre des droits qu'il s'était arrogés dans l'administration et dans la justice.

Les assemblées provinciales se rattachent par leur origine à celle qu'Auguste tint à Narbonne et à laquelle assistèrent les députés d'un grand nombre de villes. L'auteur des Ta>i$ municipales du Languedoc (t. L p. 316) nous les montre, même sous le bas empire, traitant des affaires communes et de tout ce qui a rapport aux intérêts publics et particuliers, délibérant sur tous les objets à la pluralité des suffrages, discutant les sujets de plsdntes que les officiers de l'empire avaient donnés aux habitants, et dressant enfin le cahier des demandas qu'on avait à faire à l'empereur, et qui lui étaient transmises par des députés chargés des vœux de la province, et quelquefois de Y or coronaire. Ces états, anéantis sous le règne de Théodose-le-Jeune, et remplacés

(1) OMonntmea : de Charles V, en 1372; de Charles Vfl, en 1431 ; de Louis XI, ea I/I16I, 1474, 1481 {Ordonnances des rais de France^ tome V, p. 563; tome XV, p. 3*23, 519, 1539; tome Xllf, p. 10, 86, 651, G9I).

par le pouvoir arbitraire dn préfet du prétoire, nous en avons vu d'abord le simulacre dans la convocation des assemblées annuelles des sept profvinces de la Gaule par l'empereur Honorius, et puis la réalité vivante dans les assemblées issues à la fois des parlements féodaux et des conciles ecclésiastiques. Nous avons vu ces états fonctionner, surtout sous la troisième dynastie, à partir de 1815, date de la charte aux Normands et de plusieurs autres analogues, avec une grande variété de formes et d'attributions, mais offrant en général à l'administration publique le triple concours du clergé, de la noblesse et des communes, sous l'autorité royale, souveraine incontestée jusqu'aux désordres et aux désastres du temps des Valois. Nous les avons considérés, à cette époque néfaste, dans leurs rapports avec la défense du territoire, les finances et r administration, et nous avons rappelé quelques-uns de leurs innombrables services, que l'analyse des institutions de chaque province nous a fourni l'occasion de constater à plusieurs reprises et avec plus de détsdls. On ne commença à attaquer les états provinciaux qu'au commencement du seîrième siècle ; on leur reprochait les frais qu'ils occasionnaient. «Vous plaignez la dépense, répondait Bodin, dans sa République ; les pensions des états du Languedoc reviennent, il est vrai, à 26,000 livres, sans compter les frais des états qui ne coûtent guère moins ; mais on ne peut nier que, par ce moyen, le pays de Languedoc n'ait été déchargé de 108,000 livres tous les ans, et celui de Normandie de 400,000 livres, qui furent distribuées sur les autres gouvernements qui n'avaient pas des états. »

Tel était, au moyen âge, l'ensemble des institutions locales qui composaient Tordre municipal.