DEMOCRATIQUE
nement créait des rouages administratifs nouveaux, travaillait à doter l'Angleterre d'une bureaucratie.
La Chambre des Communes n'eut pas plus tôt abordé la discussion du Reform Bill, que déjà cette tendance se manifesta, déjà ces protestations se firent entendre. Le bill constituait un grand nombre de nouvelles circonscriptions électorales. A qui en confier la délimitation? Le ministère proposa d'abord de la confier à des fonctionnaires, des « commissaires * nommés par le gouvernement M ce fut seulement devant les protestations des conservateurs qu'il battit en retraite, et consentit que la délimitation de chaque bourg fît l'objet d'une loi nouvelle, votée par les deux Chambres selon les vieux usages ^. De même encore, le Reform Bill exigeait la con-
1. H of C, 1" septembre 1831 (Pari. Deb., 3rd ser., vol. VI, pp. 981 sqq.).
2. H. of C, 12 décembre 1831: discours de lord John Russeli (Pari Z)fft.,3rd ser., vol. IX, p. 169). — 2 aud 3 Will. IV, c. 64.
fcction de listes électorales régulières, publiques, annuellement revisées. A qui incomberait le soin de les dresser? A des fonctionnaires déjà existants, aux overseers des paroisses? Telle fut effectivement la solution adoptée lors de la première rédaction du Reform Bill. î\Iais ces petits fermiers, ces boutiquiers, seraient-ils capables d'accomplir la tâche qu'on voulait leur assigner? Ce furent, en conséquence, des fonctionnaires nouvellement créés que le bill chargea de trancher en deuxième instance toutes les difficultés relatives à la confection des listes : trois cents avocats, rétribués à raison de cinq guinées par jour, nommés par les Juges des Assises, après approbation du Chancelier. La disposition fut adoptée, mais non sans avoir été vivement critiquée ^ : quel accroissement d'influence, de « patronage )) comme on disait, pour le Cabinet chargé de nommer ces trois cents fonctionnaires ! Tel fut, désormais, un des thèmes favoris des critiques de l'Opposition. Le ministère, pour étudier ses divers projets de réforme, nommait une série de grandes commissions d'enquête : et ces commissions, théoriquement gratuites, où les ministres plaçaient leurs amis, coûtaient en réalité bien cher. Une statistique de 1834 estimait à plus de 53 000 1., pour les trois années écoulées, les frais de dix grandes enquêtes ^. Encore le mal des commissions était-il un mal temporalité : mais le gouvernement créait aussi, et en nombre croissant, des fonctions administratives permanentes. Deux seulement en 1831 et 1832, contre onze cents suppressions d'emplois; mais cent vingt-huit contre deux cent vingt et une en 1833, cent dix contre cent cinquante-cinq en 1834^; peut-être le jour approchait-il où le nombre des fonctions nouvellement créées l'emporterait sur celui des fonctions abolies.
On conçoit combien il allait être facile au parti conservateur d'exploiter contre les ministériels cette politique administrative. Les conseçvateurs devenaient les avocats du libéralisme vrai, du vieux self-government aristocratique et des fonctions gratuites contre un système nouveau de despotisme bureaucratique, exercé par des fonctionnaires rétribués. Ce système, les soi-disant libéraux du ministère n'en étaient pas les inventeurs. Ils en avaient emprunté l'idée aux nations continentales. Le Quarterly
1.//. 0/ C, 3, 5 septembre 1831 (Pari. Deb., 3rd ser., vol. VI, pp. 1069 sqq., 1147 sqq.); 8, 10 février 1832 (Pari. Deb., 3rd ser., vol. X, pp. 82 sqq., 217 sqq.).
2. Reiurns on the Numbcr and Description of ihc existing Commissions of Inquiry, 12 mai 1834.
3. An Account of every Increase and Diminution ivhich lias taken place within the year [1831, 1832, 1833, 1834] in the number of Pensons employed or in the Salaries, Emoluments, Allou>ances, and Expenses, in ail Public Offices and Departments. — Le Quarterly Review donne, pour la seule année 1833, le chiffre de 270 créations nouvelles : mais il semble que le chiffre soit grossi pour les besoins de la polémique (octobre 1837, art. VII. Lord John Russell's Speech at Stroud; vol. LIX, pp. 533-4).
Review, organe conservateur, cita complaisamment le livre d'un voyageur allemand qui, essayant d'expliquer à ses compatriotes les mœurs politiques de l'Angleterre, définissait le parti whig comme étant essentiellement un parti allemand ou prussien ^ Plus fréquentes et mieux faites encore pour indisposer l'opinion, furent les attaques dirigées contre un ministère atteint de « gallomanie n : le jeune Disraeli se fit une spécialité de ce genre de critiques. Et il est bien vrai que les libéraux affectèrent sou vent de chercher leurs modèles soit en Prusse, soit en France; il convient d'ajouter que ce nouvel aspect de la politique de réforme correspond à un certain aspect, le plus essentiel peut-être, de la doctrine des radicaux orthodoxes, de Bentham et de son groupe.
La doctrine « utilitaire » n'est pas seulement, elle n'est peut-être pas fondamentalement une doctrine libérale : elle est encore une doctrine autoritaire, qui exige l'intervention consciente et en quelque sorte scientifique du gouvernement pour réaliser l'harmonie des intérêts. Avec le temps, Bentham, qui avait commencé par être, dans sa jeunesse, un adepte de la théorie du « despotisme éclairé », s'est converti à l'opinion démocratique; mais il a sauté en quelque sorte à pieds joints par-dessus la théorie du gouvernement aristocratique, du gouvernement mixte, de l'équilibre des pouvoirs, par-dessus la théorie suivant laquelle la politique doit avoir pour objet d'affranchir les individus en affaiblissant, en divisant autant que possible, la souveraineté. Une fois le pouvoir mis en harmonie, par l'institution du suffrage universel ou tout au moins d'un suffrage très-étendu, avec les intérêts du plus grand nombre, il n'y a plus lieu de le tenir en suspicion : l'autorité gouvernementale est un bien sans mélange ^.
C'est dans cet esprit que Bentham, déjà septuagénaire, occupe les dernières années de sa vie à rédiger son « Code Constitutionnel ». Il est assisté, dans cette tâche, par des collaborateurs nouveaux. Thomas Southwood
1. Quart. Rev.,iui\\et 1836, art. x. Raumer's England in 1835 (vol. LVl, pp. 569- 570). Il cite le passage suivant, dans la traduction qui est de Mrs. Austin : « The contest (between parties in England) really is, whether England shall germanize herself... Germany stands exadly at the point towards ivhich Whigs are steering, and at which Tories can discern no land ».
2. Nous avons appelé l'attention sur ce double aspect de la doctrine benthamique dans notre Formation du Radicalisme Philosophique, 3 vol., 1901-1904. — Cf. A. V. Dicey, Lectures on the Relation between Law and Public Opinion in England, 1905, lecture ix : The Debt of Collectivism to Bentham (pp. 302 sqq. — trad. fr., pp. 286 sqq.) — et B. L. Hutchins, The Public Health Agitation, 1833-48, 1909. — Edwin Chadwick. The Health of Nations. A Review of the Works by — . With a biographical dissertation by B. W. Richardson, 2 vol., 1887. « This book is practically a biography of JNIr. Chadwick, and was largely dictated by him » (T. Mackay, History of the Ènglish Poor Law, vol. III, p. 138n.). — Cf. Sir William J.Collins, The Chadwick School of Thought, 1913 (Journal of the Royal Sanitary institute, vol. XXXIV, n. 7, pp. 315 sqq.).
HISTOIRE Dr PEUPLE ANGLAIS, III. 7
Smith, un membre de la secte des Unitariens, un médecin philanthrope et philosophe, obsédé par l'idée qu'il convient, en matière d'hygiène publique, d'étendre les fonctions de l'État-^. Edwin Chadwick, un jeune publiciste, qui donne des articles à la «Revue de Westminster», grand ennemi du self-government aristocratique à l'anglaise, fanatique d'uniformité et de centralisation administratives^. Dans son «Code», Bentham trace tout le plan d'un système de gouvernement local. Des assemblées locales élues au suffrage universel, des sublegislatures, votant les lois d'intérêt local, et se fiant pour les appliquer à un corps de fonctionnaires rétribués^; les fonctionnaires locaux eux-mêmes soumis au contrôle des ministres; et Bentham prévoit la création de toute une série de ministères nouveaux : ministères du « service préventif », des « communications intérieures », de 1' « assistance à l'indigence », de l'éducation, de l'hygiène *. « Partout, écrit un interprète intelligent de la pensée du maître, partout où vous trouverez une bonne constitution, vous trouverez la masse de la population liée et assimilée à l'État, vous trouverez l'énergie nécessaire pour assurer une législation prompte et efficace. Or, il n'y a pas d'énergie là où il n'y a pas d'unité ^.» La contradiction qui éclate ainsi, au lendemain du vote du Reform Bill, entre la philosophie du libre-échangisme intégral et le système de la démocratie organisatrice, c'est la contradiction inhérente à tout le mouvement du monde occidental moderne.
Les radicaux firent donc, à peine remportée la victoire de 1832, un effort systématique, non seulement pour démocratiser l'État, mais pour le fortifier : ce que faisant, ils rencontrèrent nécessairement, chez les conservateurs et les simples libéraux, la résistance qu'il fallait prévoir dans un pays où, depuis un siècle et demi, la tradition voulait que l'État demeurât débile, et comme inexistant.
1. Il avait collaboré, dès l'origine, au Westminster Revieiv. — Voir ses articles, Vy es/m. jRci;., janvier 1824, art. iv. Literary Education. — juillet 1824; art. iv. Use of the Dead lo the Living (vol. I, pp. 43 sqq.; vol. III, pp. 59 sqq.).
2. Voir son article, Westm. Rev., avril 1828, art. v. Life Assurances (vol. IX, pp. 384 sqq.). — Il aurait également, suivant son biographe, donné à une certaine London Revieiv, dirigée en 1829 par Whately, Blanco White et Nassau Senior, deux articles intitulés « Préventive Police » et « Public Charities in France ».
3. Const. Code, chap. xxix, xxx (Works, éd. Bowring, vol. IX, pp. 640 sqq.).
4. Co/is/. Code, chap. xi (Works, éd. Bowring, vol. IX, pp. 428 sqq.).
5. Edward Lytton Bulwer, England and the English, Book V, chap. viii (1'^ éd., vol. II, p. 308). Tout l'ouvrage est à lire, si on veut comprendre cet état d'esprit des radicaux philosophiques en Angleterre, après 1832 : Bulwer Lytton, sans faire partie du groupe au sens étroit du mot, n'en est pas moins, au sens large, un disciple de Bentham et de Mill. — John Stuart Mill, dans son Autobiography (pp. 192-4), après avoir analysé cet état d'esprit, explique comment il fallut la lecture des œuvres du français- Tocqueville pour le m ttre en garde contre les périls de la centralisation.
Lord Brougham était Lord Chancelier. Bien RÉFORME qu'il inquiétât déjà ses collègues par l'extrava-
DU DROIT PÉNAL gance de ses ambitions, par l'intempérance de L'ORGANISATION ^^^ propos, il fit réellement pendant un ou deux
JUDICIAIRE. ^^s figure de grand homme. Doué d'une facilité
LORD BROUGHAM de travail et de parole qui tenait du prodige, il
était prêt à discourir, à la Chambre des Lords qu'il présidait, sur n'importe quel sujet ; en même temps qu'il réussissait, à réduire considérablement, sinon à le mettre tout à fait à jour comme il s'en vanta, l'arriéré des affaires qui encombraient la Cour de Chancellerie. Il se croyait d'ailleurs appelé à être un nouveau Bacon, tout à la fois grand homme de loi, grand homme d'État, grand philosophe, et rêvait de consacrer ses rares loisirs à la rédaction d'un Novum Organum, adapté aux besoins du xix^ siècle. D'ailleurs l'ancien journaliste qu'il était savait soigner sa gloire en entretenant de bons rapports avec la presse : toute la presse libérale, le Times en tête, chantait alors ses louanges. Son passé, ses fonctions le désignaient tout particulièrement pour l'application directe des idées maîtresses de Bcntham.
En matière de droit pénal, Robert Peel lui avait laissé peu à faire : dans un certain nombre de cas oubliés, il supprima la peine de mort ^. Il mit sur le chantier, par la nomination d'une commission dans laquelle entra Austin le benthamite, la grosse question de la codification du droit anglais. On se rappelle que, d'autre part, il avait tracé lui-même, dans un grand discours parlementaire, tout un programme de réforme de l'organisation judiciaire et obtenu la nomination de deux grandes commissions, l'une pour l'étude de la procédure des cours de loi commune, l'autre pour l'étude du droit foncier (law of real property). Tenant compte des vœux émis par l'une et par l'autre, il unifia la procédure des Cours de Westminster -, et enleva aux propriétaires quelques-uns des privilèges qui immobilisaient leurs biens-fonds ^ Il réforma la Cour de Chancellerie par la suppression d'un certain nombre de sinécures ^ substitua le système des traitements fixes au système du paiement par épices dans les Cours de Westminster et dans un certain nombre d'autres emplois ^ réforma le
1. 2 and 3 Will. IV, c. 34, 62, 123; 3 and 4 Will. IV, c. 44. A; olition de la peine de mort pour les crimes de vol avec effraction (housebreaking), vol de chevaux et de moutons, fabrication de fausse-monnaie et presque tous les cas de faux.
