AVANT-PROPOS

• Le mouvement démocratique est un fait universel. Dans tous les pays civilisés, la capacité électorale s'^abaisse rapidement

Il semble qu'au-dessus des volontés et des prudences humaines, une loi commune qui ne connaît ni nationalités, ni frontières, donne aux races anglosaxonnes, latines ou germaniques, une impulsion qui porte les plus humbles à revendiquer une part croissante dans le maniement des affaires publiques, i

Georges Picot

<r La démocratie n'est pas une théorie; ce n'est pas une institution qu'on établit et qu'on renverse : c'est un état de la société sorti de l'histoire des peuples et de la nature des choses. La démocratie est la conséquence d'un développement industriel et intellectuel, qui, en donnant aux masses la conscience de leur force, leur a appris en même temps à en user. Il y a là quelque chose d'inévitable, une loi contre laquelle il est aussi vain de protester que périlleux de combattre. La démocratie fera le tour du monde. Qu'elles le craignent ou le désirent, toutes les nations

civilisées s'y acheminent. >

Edmond Scherer.

• Le développement de l'Europe et de la civilisation moderne dans le sens démocratique semble dé' sormais une loi de l'histoire ... En dehors même du libéralisme, tout y pousse simultanément, et les progrès de l'industrie, et la facilité des communications, et la diffusion des connaissances. La démocratie a mérité d'être comparée aux agents géologiques qui, en la bouleversant, ont renouvelé la face du globe terrestre; elle en a la puissance, la continuité, l'universalité. Tous les peuples civilisés sont en train de se transformer dans le même sens; maïs naturellement cela ne se fait pas sans oscillations ni secousses. Notre planète est définitivement entrée dans l'âge démocratique; c'est pour l'humanité, comme un nouveau climat moral auquel les peuples se doiventfaire, et ce qui ne pourra s'y acclimater est condamné à disparaître, tout comme ont péri les plus anciens contemporains de l'homme dans notre hémisphère : le mammouth, le mastodonte, et les grands animaux de l'époque géologique antérieure à l'âge actuel. >

Anatole Leroff-BeauUeu.

t On disait déjà, il y a soixante ans, que la démocratie coulait à pleins bords; aujourd'hui le fleuve est devenu mer, une mer qui prend son niveau sur toute la surface de l'Europe, Çà et là, des Ilots semblent préservés, roches plus solides où Ton voit encore des trônes, des lambeaux de constitutions féodales, des restes de castes privilégiées ; mais, dans ces castes

et sur ces trônes, les plus clairvoyants savent bien que la mer monte. Leur seul espoir, et rien ne Tinterdity c'est que Torganisation démocratique ne soit pas incompatible avec la forme monarchique. >

Melchior de Vogué.

C'est ainsi, pour ne citer que des Français, pour ne rappeler que des pages qu'on vient de lire, c'est ainsi qu'on s'accorde assez généralement aujourd'hui à reconnaître que le suffrage universel, fait accompli pour plusieurs d'entre les nations civilisées, est plus ou moins près de l'être pour les autres et que, salutaire ou funeste, comme le disait Prévost Paradol, torrent dévastateur ou fleuve fécondant, la démocratie est un courant irrésistible qu'il n'est au pouvoir de personne de faire remonter vers sa source.

Dans un livre tout récent et dont la traduction française vient à peine d'être publiée, Sir Henri Sunmer Maine peut paraître combattre cette manière de voir. Si tel était bien réellement son dessein, il faudrait reconnaître qu'il ne l'a pas combattue victorieusement.

c On ne découvre pas jusqu'à présent de preuves suffisantes à l'appui de la croyance vulgaire que les gouvernements populaires soient vraisemblablement de nature à durer indéfiniment. » C'est là, dit l'auteur du < Qouûernement populaire i à la fin de son premier chapitre, • ma principale conclusion. »

La âraj-.lté des CQosLt:itJaas Mpakina oa siX'^eB par I^ coT^mB» teL€& ^ae cle|Bs h fin da ^•icii» d«TL«îr Gc a tenté rétâ^iir cb Europe el dans l'ArE«ti7>» mfiri'f j3ca>. ei Téti-er^ des caoses, aoxqrufJ^j^ Q aitrioe ^c* part^ -fes Siits qai loi perxcettect ie -iéniciitrer celle âragîlijê. I:ii fixzmîsseni ià faftse de son arg^siec^a:.oa.

Oa a reSeré rinscfSsacce de la période dTob* serra^OQ. et eticd qui a écrit jes Xhd^ jvr TUstaire de% mtikMttiùm» friatàiwa et les Essam smr Tmmeiem éroà €6t en maoraîse grâce à n'en pas cooTenîr. II Ta lecocnoe franchetnecL Has labrièTetéde la période d'expérimentation n'exdat, se!on loL qa*ane induction trop formelle, comme ceLe q*iî consisterai!, par exemple, à conclore da ^t que le gouTemement populaire a sombré dans nn tM>a nombre de pays, qa'il est destiné à périr an joar partoat : induction dont il s*eBt gardé.

n est certaîn que les quatre-vingt-dix ou cent années de réToIutions incessantes, par lesquelles ridée démocratiquej a f^ii passer les nation? dvilisées. ne sont pas une preuve en Cavenr de la slabililè indéfinie des gouvernements populaires, tels qu'on a essayé de les établir, mais il ne s en suit point du tout pour cela que. par la loi de son développement, FEurope el les pays du nM>nde qu'elle entraine avec elle dans sa marche en avant ne soient pas, qu*on s'en réjouisse ou qu'on le déplore, irré-

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sisUblement poussés sur le grand chemin de la démocratie.

Une conséquence de cette vérité dont Tévidence se manifeste chaque jour davantage c*est que, pour quiconque s'occupe de droit public* il n*y a pas de sujet plus pressant à traiter, de matière plus impor* tante à approfondir, que le gouvernement démocratique, tel qu'il peut être réalisé de nos jours dans TEtat; et cela, non pas seulement pour reconnaître et signaler ses inconvénients mais, c*est M. Victor Cherbuliez qui Ta dit, pour rechercher les moyens d'y porter remède.

Hier encore cette étude était restreinte aux diiTérentes combinaisons du système représentatif.

Bluntschli déclare que la forme représentative peut être considérée comme « la forme moderne de la démocratie t ; et J. Stuart Mill, lorsqu'il s'occupe de la meilleure forme de gouvernement, laquelle est pour lui celle qui investit la masse réunie de la communauté du pouvoir suprême de décider en dernier ressort des affaires publiques, traite du Gouvernement représentatif. « Puisque, dit-il, dans une communauté qui dépasse les bornes d'une petite ville, chacun ne peut participer personnellement qu'à une très -petite portion des affaires publiques , le type idéal d'un gouvernement parfait ne peut être que le type représentatif. » Plus loin, il ajoute : « QofAvernement représentatif signifie que la nation tout

eniiôre ou au moins une partie nombreuse de la nation, exerce, par Tenlremise de députés qu'elle nomme périodiquement, le pouvoir du contrôle suprême. » Il proclame, en principe, que le gouvernement représentatif et parlementaire est Tunique base de toute constitution démocratique, répondant aux exigences de TEtat moderne.

Jusqu'à ces dernières années, cette idée était assez couramment acceptée en Europe.

< Le couronnement des institutions libres et démocratiques est le régime parlementaire. G*est par ce régime qu'un pays se gouverne lui-môme. Grâce à lui, tout ce qu'une nation renferme de science et d'expérience, concentré en des chambres électives, fait la loi. •

c Le gouvernement parlementaire est plus nécessaire à la démocratie républicaine qu'à tout autre régime... *

C'étaient là des axiomes peu discutés ^).

Mais voilà que la pratique démontre un peu partout que le système parlementaire ne répond pas aux grandes espérances qu'il avait fait concevoir, voilà qu*à mesure qu'il se développe et se répand davantage on lui découvre des inconvénients majeurs

*) V. E, de Laveleye : Le régime parîementaù^e et la démocratie^ Revue des Deux-Mondes, 15 décembre 1882. E. Vacherot ; La République constitutionnelle et parlementairCy ibid., 15 novembre 1879.

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et qu'on en vient à se demander s'il est compatible avec le suffrage universel.

C'est ce qu'a remarquablement mis en lumière un récent article de la Revue des Deux Mondes^ dû à la plume autorisée de M. de Laveleye. Dans une seconde étude, du mois d'octobre dernier, le môme écrivain se donne pour t&che d'examiner comment les Etats-Unis d'Amérique et la Confédération suisse ont tenté de parer à certains inconvénients du parlementarisme, particulièrement en ce qui concerne Texercice de la puissance législative. Il trouve que, dans la grande République américaine, l'initiative et la législation ont été enlevées peu à peu au Congrès et sont passées en fait aux mains d*un pouvoir occulte^ irresponsable, les comités législatifs, nommés par le président de la Chambre; tandis qu'en Suisse, par une évolution tout opposée, la plénitude du pouvoir législatif a été retirée aux Cham* brés, ce pouvoir étant exercé en dernier ressort par le peuple lui-même, au moyen de plébiscites.

M de Laveleye s'étend peu sur ce dernier système, qu'il a exposé avec plus de détails dans une revue anglaise, le Nineteenth Century. Il le regarde avec raison comme inapplicable partout où les lumières ne sont pas aussi généralement répandues qu'en Suisse.

Et cependant, cette tentative de remettre au peuple souverain, directement consulté, la décision législative suprême, tentative réalisée non plus seulement

dans quelques caatona ptimilUs des baates Atpes, mais dans od pays safOsamment étendu, peuplé de ra^ra axwz direrees de inœiirfi, de langue, dA cultuie, |<our qu'elle |>utE«e élrv cilèt^ en exemple, est œrtaineiDent l'un des l'aïls les [>lue curieux de l'histoire du droit public contemporain ; c'est peut- Mre l'un des plus importants.

Désormais, la démoaatie directe, cette grande utopie comme on l'appelle quelquefois, est au nombre des laits positifs, actuels. t)ans l<- domaine du gouvernement populaire, un nouveau champ d'ex- Itéfieuces est ouvert, d'autant plus digne de fixer l'iiiletitiou que les rAsullals de lu pratique y semblent moins conformes aux prévisions de la théorie. Le plébiiiCite, cela est évideul, n'est admissible que là où l'iustructicHi est laigemeot répandue dans louLee les classes de la population ; niai» il suIGt que ce qui ne semble (las aujourd hui pralirable, dans la plus grande partie de l'Europe, te suit tli'jà dans certains |>a)*s, pour qu'on puisse prévoir le temps (.ù d'autres seront capaUes d'en faire à leur tour l'expérience. El, sans être prophète, on peut avuucer que le chiffre de ceux-là ira cKMSâaul, car, on l'a coniitaté bien souvent, c'est au développement intellectuel du grBnd nombre, c'est à une élévation de la moyenne sociale par la diffiision des lumières dans les masses, que tend le mouvement déiuocratique de ia culture medcme.

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De plus, il y a des degrés dans la participation directe du peuple à l'exercice de sa souveraineté. Le plébiscite, manifestation du pouvoir constituant de la nation, tel qu'il a été mainte fois pratiqué en France, tel qu'il existe depuis assez longtemps dans nombre d'Etats de TUnion américaine et dans la Confédération helvétique, n'est pas le plébiscite légis* latif que M. de Laveleye a particulièrement en vue dans sa dernière étude, et le plébiscite législatif, qui comporte également des nuances, ne doit pas être confondu avec le plébiscite, qu'on pourrait appeler exécutif, par lequel le souverain tranche une ques-* tion de gouvernement ou d'administration*

Il est clair que 1 expérience peut et ne peut-être, pour avoir des chances de réussite, que progressive, et qu'on peut admettre le plébiscite constituant, sans admettre le législatif,et celui-ci,sans songer à l'exécutif.

Des deux systèmes mis en regard par M. de Laveleye, l'un semble né du besoin d'obvier pratiquement à certains inconvénients du parlementarisme , l'autre est le résultat d'une évolution logique de la démocratie, dans le pays où son développement est le plus avancé. Le premier doit intéresser l'homme d'Etat, le publiciste, comme pouvant être recommandé avec plus ou moins de chances de succès, dans tel ou tel cas particulier. Le second doit fixer au plus haut degré Tattention du théoricien, de celui qui fait non de la politique appliquée, mais de la science pure.

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Dans ses études de 1883, La démocratie et la France^ M. Edmond Scherer reconnaissait, avec un gros soupir, que le plébiscite législatif suisse (référendum) était la conséquence logique du principe de la souveraineté du peuple; il déclarait s^attendre à voir le parti radical le réclamer, en France, avec une insistance croissante. On Ty réclame en effet, et, dernièrement, une proposition de loi dans ce sens a été déposée au Palais Bourbon, mais, chose curieuse, par des radicaux de la nuance de MM. Gunéo d'Ornano, Laroche-Joubert, le baron Dufour, d'Ariste, Ganivet, Golbert-Laplace, Harispe, Labat, le comte Muraty Sarrette, Galpin, Eschassériaux, Vast- Vimeux et Levert !

Quel que puisse être le but pratique de ceux qui onft saisi la Ghambre française d*un projet qu'elle semble si peu disposée à prendre en considération, et de quelque façon qu'on envisage le plébiscite, il y a là une question capitale pour quiconque se préoccupe de l'avenir de la démocratie.

En Suisse, elle est sortie du domaine de la théorie pour entrer dans celui de Texpérience pratique, mais on ne peut pas dire qu'elle soit complètement résolue. Si le principe est acquis, la discussion est encore ouverte sur le meilleur mode d'application et les lois organiques définitives sont à faire. Il est certain que la démocratie directe est entrée dans la constitution et dans les mœurs du pays, mais elle y cherche sa voie.

Ailleurs, la question est loin sans doute d'être aussi brûlante. Elle s*est posée cependant à plus d'une reprise, elle se posera encore; car, quelques préventions qu'on ait pu concevoir contre le régime plébiscitaire, il n'en demeure pas moins, sitôt qu'il est devenu possible, réalisable dans des conditions normales, le terme nécessaire de l'évolution démocratique. Le jour viendra certainement pour toutes les démocraties, comme il est venu pour la démocratie suisse, où, le principe du selfgovernment s'imposant de plus en plus, il faudra aviser aux voies et mo}^ens de le réaliser.

L'histoire du plébiscite. est encore à écrire; Tentreprendre nous a paru la meilleure manière de contribuer utilement à Tétude d'un sujet de cette importance.

Est-il besoin de le dire, dans l'histoire du droit public, un débutant, s'il a souvent à lutter contre les difficultés que lut suscitent sa jeunesse et son manque d'expérience pratique des affaires, a par contre l'avantage de commencer son travail sans système préconçu, en parfaite ignorance de cause. Il a quelque chance de n'apporter dans ses appréciations que ce qu*il aura retiré d'un examen impartial et désintéressé des faits eux-mêmes.

C*est ce qui nous encourage à publier nos essais.

Genève, novembre 1886.

Hy a plut d'une raison de présenter à part tétude par laquelle doit débuter une histoire du plébiscite.

La nature du su/et, le genre de recherches qu'il nécessite tracent une limite marquée entre la partie préliminaire du trai'ail et les suivantes*

Le droit antique ne distinguait pas la loi constitutionnelle de la loi ordinaire, de même qu'il ignorait ta réalisation du principe de la séparation des pouvoirs; et le plébiscite, cbe: les anciens, était indifféremment constituant, législatif, exécutif et même judiciaire.

Il faut ajouter à cela la concentration de tEtat dans une cité, fignor.nce du suffrage universel, du systf-me i-eprésentalif, de tant de notions aujourd'hui courantes, particularités qui font de la démocratie d'autrefois un régime li-èspeu comparable à celui qui porte ce nom de nos fours, et commandent d'envisager ses institutions en elles-mêmes, sans se soucier outre mesure de la comparaison.

Dans le sein même de fantiguité classique, les dissemblances sont nombreuses. C'est ainsi, comme on le verra, que le plébiscite des t épubligues grecques diffère assez du plébiscite, tel qu'on le rencontit à Home, pour qu'on ait peine à les faire rentrer Fun et l'autre, aux diverses époques de leur développement, dans la définition générale de décret souverain du peuple.

Enfin, l'histoire des institutions anciennes se complique de questions spéciales, soulevées par l'incertitude et [insuffisance de nos sources. L'apprècialion des textes, ta critique des opinions émises, l'hypothèse, Finduclion, y prennent une place immense et donnent au travail un tour particulier. Si cette étude peut passer pour une bonne préparation à celle de Chistoire moderne, il ne faut jamais perdre de vue que les résultats de l'une et de l'autre sont profondément séparés par le degré de cet-titude qu'ils comportent.

Ces considératicns justifieront le parti que nous avons pris.