Histoire du plébiscite [microform]

€ Le mouvement démocratique est un fait universel. Dans tous les paya civilisés, la capacité électorale s'abaisse rapidement

Il semble qu'au-dessus des volontés et des prudences humaines, une loi commune qui ne connaît ni nationalités, ni frontières, donne aux races anglosaxonnes, latines ou germaniques, une impulsion qui porte les plus humbles à revendiquer une part croissante dans le maniement des affaires publiques. »

Georges Picot.

« La démocratie n'est pas une théorie; ce n'est pas une institution qu'on établit'et qu'on renverse : c'est un état de la société sorti de l'histoire des peu-^ pies et de la nature des choses. La démocratie est la conséquence d'un développement industriel et intellectuel, qui, en donnant aux masses la conscience de leur force, leur a appris en même temps à en user. Il y a là quelque chose d'inévitable, une loi contre laquelle il est aussi vain de protester que périlleux de combattre. La démocratie fera le tour du monde. Qu'elles le craignent ou le désirent, toutes les nations

civilisées s'y acheminent. »

Edmond Scherer.

1 Le développement de l'Europe et de la civilisation moderne dans le sens démocratique semble désormais une loi de l'histoire ... En dehors même du libéralisme, tout y pousse simultanément, et les progrès de l'industrie, et la facilité des communications, et la diffusion des connaissances. La démocratie a mérité d'être comparée aux agents géologiques qui, en la bouleversant, ont renouvelé la face du globe terrestre ; elle en a la puissance, la continuité, l'universalité. Tous les peuples civilisés sont en train de se transformer dans le même sens; mais naturellement cela ne se fait pas sans oscillations ni secousses. Notre planète est définitivement entrée dans l'âge démocratique; c'est pour l'humanité, comme un nouveau climat moral auquel les peuples se doiventfaire, et ce qui ne pourra s'y acclimater est condamné à disparaître, tout comme ont péri les plus anciens contemporains de l'homme dans notre hémisphère : le mammouth, le mastodonte, et les grands animaux de l'époque géologique antérieure à l'âge actuel. »

Anatole Leroy-Beaulieu.

« On disait déjà, il y a soixante ans, que la démocratie coulait à pleins bords; aujourd'hui le fleuve est devenu mer, une mer qui prend son niveau sur toute la surface de l'Europe. Çà et là, des îlots semblent préservés, roches plus solides où Ton voit encore des trônes, des lambeaux de constitutions féodales, des restes de castes privilégiées; mais, dans ces castes

et sur ces trônes, les plus clairvoyants savent bien que la mer monte. Leur seul espoir, et rien ne l'interdit, c'est que l'organisation démocratique ne soit \ pas incompatible avec la forme monarchique. » \ Melchior de Vogué.

C'est ainsi, pour ne citer que des Français, pour ne rappeler que des pages qu'on vient de lire, c'est ainsi qu'on s'accorde assez généralement aujourd'hui à reconnaître que le suffrage universel, fait accompli pour plusieurs d'entre les nations civilisées, est plus ou moins près de l'être poiir les autres et que, salu^ taire ou funeste, comme le disait Prévost Paradol. torrent dévastateur ou fleuve fécondant, la démocratie est un courant irrésistible qu'il n'est au pouvoir de personne de faire remonter vers sa source. Dans un livre tout récent et dont la traduction française vient à peine d'être publiée. Sir Henri Sumner Maine peut paraître combattre cette manière de voir. Si tel était bien réellement son dessein, il faudrait reconnaître qu'il ne l'a pas combattue victorieusement.

« On ne découvre pas jusqu'à présent de preuves suffisantes à l'appui de la croyance vulgaire que les gouvernements populaires soient vraisemblablement de nature à durer indéfiniment. » C'est là, dit l'auteur du < Gouvernement populaire » à la fin de son premier chapitre, «ma principale conclusion. »

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La fragilité des constitutions populaires, ou envisagées par lui comme telles, que depuis la fin du siècle dernier on a tenté d'établir en Europe et dans / l'Amérique méridionale, et l'énergie des causes, auxquelles il attribue une partie des faits qui lui permettent de démontrer cette fragilité, lui fournissent la base de son argumentation.

On a relevé l'insuffisance de la période d'ob-/ servation, et celui qui a écrit les Etudes sur Thistoirè des institutions primitives et les Essais sur Vancien drcjit eût eu mauvaise grâce à n'en pas convenir. Il l'a reconnue franchement. Mais la brièveté de la période d'expérimentation n'exclut, selon lui, qu'une induction trop formelle, comme celle qui consisterait,; par exemple, à conclure du fait que le gouvernement populaire a sombré dans un bon nombre de pays, qu'il est destiné à périr un jour partout ; induction dont il s'est gardé.

Il est certain que les quatre-vingt-dix ou cent années de révolutions incessantes, par lesquelles l'idée démocratique] a fait passer les nations civilisées, ne sont pas une preuve en faveur de la stabilité indéfinie des gouvernements populaires, tels qu'on a essayé de les établir, mais il ne s'en suit point du tout pour cela que, par la loi de son développement, l'Europe et les pays du monde qu'elle entraîne avec elle dans sa marche en avant ne soient pas, qu'on s'en réjouisse ou qu'on le déplore, irré-

sistiblement poussés sur le grand chemin de la démocratie.

Une conséquence de cette vérité dont l'évidence se manifeste chaque jour davantage c'est que, pour quiconque s'occupe de droit public, il n'y a pas de sujet plus pressant à traiter, de matière plus importante à approfondir, que le gouvernement démocratique, tel qu'il peut être réalisé de nos jours dans l'Etat; et cela, non pas seulement pour reconnaître et signaler ses inconvénients; mais, c'est M. "Victor Gherbuliez qui l'a dit, pour rechercher les moyens d'y porter remède.

Hier encore cette étude était restreinte aux différentes combinaisons du système représentatif.

Bluntschli déclare que la forme représentative peut être considérée comme « la forme moderne de la démocratie »; et J. Stuart Mill, lorsqu'il s'occupe de la meilleure forme de gouvernement, laquelle' est pour lui celle qui investit la masse réunie de la communauté du pouvoir suprême de décider en dernier ressort des affaires publiques, traite du Gouvernement représentatif. « Puisque, dit-il, dans une communauté qui dépasse les bornés d'une petite ville, chacun ne peut participer personnellement qu'à une très -petite portion des affaires publiques , le type idéal d'un gouvernement parfait ne peut être que le type représentatif. » Plus loin, il ajoute : « Gouvernement représentatif signifie que la nation tout

entière ou au moins une partie nombreuse de la nation, exerce, par l'entremise de députés qu'elle nomme périodiquement, le pouvoir du contrôle suprême. » H proclame, en principe, que le gouvernement représentatif et parlementaire est l'unique base de toute constitution démocratique, répondant aux exigences de l'Etat moderne.

Jusqu'à ces dernières années, cette idée était assez couramment acceptée en Europe.

« Le couronnement des institutions libres et démocratiques est le régime parlementaire. C'est par ce régime qu'un pays se gouverne lui-même. Grâce à lui, tout ce qu'une nation renferme de science et d'expérience, concentré en des chambres électives, fait la loi. »

<r Le gouvernement parlementaire est plus nécessaire à la démocratie républicaine qu'à tout autre régime... »

C'étaient là des axiomes peu discutés ^).

Mais voilà que la pratique démontre un peu partout que le système parlementaire ne répond pas aux grandes espérances qu'il avait fait concevoir, voilà qu'à mesure qu'il se développe et se répand davantage on lui découvre des inconvénients majeurs

^) V. E. de Lœoéleye : Le rkgims. •parlementaire et la démocratie, Revue des Deux-Mondes, 15 décembre 1882. E. Vacherot : La République constitutionnelle et parlementaire^ ibid., 15 novembre 1879.

et qu'on en vient à se demander s'il est compatible avec le suffrage universel.

C'est ce qu'a remarquablement mis en lumière un récent article de la Bévue des Deux Mondes, dû à la plume autorisée de M. de Laveleye. Dans une seconde étude, du mois d'octobre dernier, le même écrivain se donne'^our tâche d'examiner comment les Etats-Unis d'Amérique et la (Confédération suisse ont tenté de parer à certains inconvénients du parlementarisme, particulièrement en ce qui concerne l'exercice de la puissance législatiye. ir trouve que, dans la grande République américaine, l'initiative et la législation ont été enlevées peu à peu au Gongrèà et sont pawssées en fait aux mains d'un pouvoir occulte, irresponsable, les comités législatifs, nommés par le président de la Chambré; tandis qu'en Suisse, par une évolution tout opposée, la plénitude du pouvoir législatif a été retirée aux Ghànibres, ce pouvoir étant exercé en dernier ressort par le peuple lui-même, au moyen de plébiscites.

M dé Laveleye s'étend peu sur ce dernier système, qu'il a exposé avec plus de détails dans une revue anglaisé, le Nineteenth Century. U le regarde avec raison comme inapplicable partout où les lumières ne sont pas aussi généraleiment répandues qu'en Suisse.

Et cependant, cette tentative de remettre au peuple souverain, directement consulté, la décision législative suprême, tentative réalisée non plus seulement

dans quelques caillons primitifs des hautes Alpes, mais dans un pays suffisamment élendù, peuplé de races assez diverses de rriceurs^, àe langue, de ouilure, pour qu?elle puisse être cilée en exemple, est certainement l'un des laita les plus curieux de rhiatoire du droit public contemporain ; c'est peutêtre l'un des plus importants. '^

Désormais, la démocratie directe, cette grande utopie comme on l'appelle quelquefois, est au nombre des faits positifî^, actuels. Datis h' domaine du gouvernement populaire, un nouveau champ d'expériences est ouvert, d'autant plus digne de fixer l'a ttenlion que les résultats de la pratique y semblent moins conformes aux prévisions de la théorie.

Le plébiscite, cela est évident, n'est admissible que là où Tinstruction est largement répandue dans toutes les classes de la population; mais il suffit que ce qui ne semble pas aujourd hui praticable, dans la plus grande partie de l'Europe, le soit déjà dans- certains pays, pour qu'on puisse prévoir le temps cù d'autres seront capables d'en faire à leur tour l'expérience. Et, sans être prophète, on peut avancer que le chifïre de ceux-là ira croissant, car, on l'a constaté bien souvent, c'est au développement intellectuel du grand nombre, c'est à une élévation de la moyenne sociale par la difïusion des lumières dans les niasses, que tend le mouvement démocratique de la culture moderne.

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De plus, il y a des degrés dans la participation direète du peuple à l'exercice de sa souveraineté. Le plébiscite, manifestation du pouvoir constituant de la nation, tel qu'il a été mainte fois pratiqué en France, tel qu'il existe depuis assez longtemps dans nombre d'Etats de l'Union américaine et dans la Confédération helvétique, n'est pas le plébiscite législatif que M. de Laveleye a particulièrement en vue dans sa dernière étude, et le plébiscite législatif, qui comporte également des nuances, ne doit pas être confondu avec le plébiscite^ qu'on pourrait appeler exécutif, par lequel Je souverain tranche une question de gouvernement ou d'administration»

Il est clair que l'expérience peut et ne peut-être, pour avoir des chances de réussite, que progressive, et qu'on peut admettre le plébiscite constituant, sans admettre le législatif, et celui-ci,sans songer à l'exécutif.

Des deux systèmes mis en regard par M. de Laveleye, l'un semble né du besoin d'obvier pratiquement à certains inconvénients du parlementarisme , l'autre est le résultat d'une évolution logique de la démocratie, dans le pays où son développement est le plus avancé. Le premier doit intéresser Thomme d'Etat, le publiciste, comme pouvant être recommandé avec plus ou moins de chances de succès, dans tel ou tel cas particulier. Le second doit fixer au plus haut degré l'attention du théoricien, de celui qui fait non de la politique appliquée, mais de la science pure.

xrv

Dans ses études de 1883, La démocratie et la France, M. Edmond Scherer reconnaissait, avec un gros soupir, que le plébiscite législatif suisse {référendum) était la conséquence logique du principe de la souveraineté du peuple; il déclarait s'attendre à voir le parti radical le réclamer, en France, avec une insistance croissante. On l'y réclame en effet, et, dernièrement, une proposition de loi dans ce sens a été déposée au Palais Bourbon, mais, chose curieuse, par des radicaux de la nuance de MM. Gunéo d'Ornano, Laroche -Joubert, le baron Dufour, d'Ariste, Ganivet, Golbert-Laplace, Harispe, Labat, le comte Murât, Sarre tte, Galpin, Eschassériaux, Vast- Vimeux et Levert !

Quel que puisse être le bat pratique de ceux qui ont saisi la Chambre française d'un projet qu'elle semble si peu disposée à prendre en considération, et de quelque façon qu'on envisage le plébiscite, il y a là une question capitale pour quiconque se préoccupe de l'avenir de la démocratie.

En Suisse, elle est sortie du domaine de la théorie pour entrer dans celui de l'expérience pratique, mais on ne peut pas dire qu'elle soit complètement résolue. Si le principe est acquis, la discussion est encore ouverte sur le meilleur mode d'application et les lois organiques définitives sont à faire. Il est certain que la démocratie directe est entrée dans la constitution et dans les mœurs du pays, mais elle y cherche sa voie.

Ailleurs, la question est loin sans doute d'être aussi brûlante. Elle s'est posée cependant à plus d'une reprise, elle se posera encore; car, quelques préventions qu'on ait pu concevoir contre le régime plébiscilaire, il n'en demeure pas moins, sitôt qu'il est devenu possible, réalisable dans des conditions normales, le terme nécessaire de l'évolution démocratique. Le jour viendra certainement pour toutes les démocraties, comme il est venu pour la démocratie suisse, où, le principe du self-government s'imposant de plus en plus, il faudra aviser aux voies et moyens de le réaliser. ■'

L'histoire du plébiscite est encore à écrire; l'entreprendre nous a paru la meilleure manière de contribuer utilement à l'étude d'un sujet de cette importance.

Est-il besoin de le dire, dans l'histoire du droit public, un débutant, s'il a souvent à lutter contre les difficultés que lui suscitent sa jeunesse et son manque d'expérience pratique des affaires, a par contre l'avantage de commencer son travail sans système préconçu, en parfaite ignorance de cause. Il a quelque chance de n'apporter dans ses appréciations que ce qu'il aura retiré d'un examen impartial et désintéressé des faits eux-mêmes.

C'est ce qui nous encourage à publier nos essais.

Genève, novembre 1886.

Il y a plus d'une raàon de présente?' à part Vétude par laquelle doit débuter une histoire du plébiscite.

La nature du sujet, le genre de recherches qu'il nécessite tracent une limite marquée entre la partie préliminaire du travail et les suivantes.

Le droit antique ne distinguait pas la loi constitutionnelle de la loi ordinaire, de même quil ignorait la réalisation du principe de la séparation des pouvoirs ; et le plébiscite, chez les anciens , était indifféremment constituant , législatif , exécutif et même judiciaire.

Il faut ajouter à cela la concentration de l'Etat dans une cité, rignor^ince du suffrage universel, du système représentatif, de tant de notions aujourd'hui courantes, particularités qui font de la démocratie d'autrefois un régime trèspeu comparable à celui qui porte ce nom de nos jows, et commandent d'envisager ses institutions en elles-mêmes, sans se soucier outre mesure de la comparaison.

Dans le sein même de l'antiquité classique, les dissemblances sont nombreuses. C'est ainsi, comme on le vei^ra, que le plébiscite des 1 épubliques gi^ecques diffère assez du plébiscite, tel qu'on le rencontre à Rome, pour qu'on ait peine à les faire rentrer l'un et l'autre, aux diverses époques de leur développement, dans la définition générale de décret souverain du peuple.

Enfin, l'histoire des institutions anciennes se complique de questions spéciales, soulevées par l'incertitude et l'insuffisance de nos sources. L'appréciation des textes, la critique des opinions émises, l'hypothèse , l'induction, y jwennent une place immense et donnent au travail un tour particulier. Si cette étude peut passer pour une bonne préparatioïi à celle de l'histoire moderne, il ne faut jamais perdre de vue que les résultats de l'une et de Vautre sont profondément séparés par le degré de certitude qu'ils comportent.

Ces considérations justifieront le parti que nous avons pris.