BUDGET ANNUEL ET BUDGET PERMANENT

Janvier 1888.

Monsieur le Directeur,

Monsieur le Comte de Paris, dans un document récent, a émis une idée qui a fait une vive impression sur Tesprit public, mais qui a été si diversement interprétée que peut-être est-il utile de l'étudier de près pour la bien apprécier*

Je veux parler de la proposition qui y est faile de renoncer au vote annuel du budget et de considérer désormais la loi de finances comme une loi ordinaire, qui dure tant qu'elle n'est pas modifiée par le concours des deux Assemblées législatives.

C'est en efi'et 1& le trait le plus original de ce programme de gouvernement. Mais ni ceux qui le blâment, ni peut-être même ceux qui l'approuvent ne me paraissent s'être attachés suffisamment à en déterminer le sens et à en préciser la portée. C'est

ce que je voudrais faire en quelques mots, et on ne peut pas nier que le spectacle édifiant que nous présente, à chaque session, depuis dix ans, la discussion annuelle du budget et celui qui s'étale en ce moment sous nos yeux, donnent à cet examen un véritable caractère d'opportunité.

Comprenons d'abord bien nettement en quoi consiste, suivant moi, la pensée de Monsieur le Comte de Paris.

Il y a, dans la loi de finances telle qu'elle est présentée chaque année aux Chambres, tant en fait de recettes que de dépenses, deux parties bien distinctes : Tune qui est naturellement, je dirai presque nécessairement, permanente, et l'autre qui est au contraire habituellement, je dirai -presque régulièrement, mobile.

La partie naturellement permanente, c'est celle qui est destinée à faire face aux nécessités et aux obligations permanentes elles*mèmes de la société, et aux services publics, qui, pour y pourvoir, ont été établis par des lois.

Sont permanents en premier lieu par nature, en fait de dépenses, qui pourrait le contester? les crédits proposés pour acquitter les intérêts de la dette publique : chapitre qui joue malheureusement un trop grand rôle au passif de notre loi de finances. Ce sont là, en effet, des obligations, dont, une fois qu'on les a contractées- et tant qu'on n'a pas réussi à les éteindre, aucun vote d'un parlement ne'saurait dégager la bonne foi d^une nation. L'adoption

de pareils crédits, quand ils sont présentés aux Chambres, est donc imposée d'avance, le vote n'est plus qu'une simple formalité d'enregistrement.

Ne sont pas ou du moins ne doivent pas être moins permanents les crédits nécessaires pour rétribuer les grands services publics, administration, magistrature, instruction publique, dont l'organisation a été réglée par des lois. Personne ne peut soutenir, en effet, qu'une telle organisation, une fois faite, doive être périodiquement remise en question. Elle a dû être établie à Torigine après une discussion réfléchie, et. Jusqu'à preuve contraire, c'est-à-dire jusqu'à ce que lexpérience ait fait connaître soit que cette organisation est vicieuse, soit qu'elle ne correspond plus à des nécessités nouvelles, il n'y a pas lieu d'y revenir. Ceux mêmes qui aujourd'hui croient que notre système administratif tout entier aurait besoin de modifications profondes, ne pensent pas qu'une fois ces modifications opérées, il conviendrait de les soumettre annuellement à une discussion nouvelle.

Il est, au contraire, dans le budget de TEtat comme dans le budget particulier de toutes les fortunes privées, des dépenses qui, par leur nature, sont essentiellement mobiles et ne se reproduîseat pas chaque année dans des conditions identiques» On n'a pas tous les ans, soit une opération mili^ taire à conduire, soit les ravages d'un fléau à réparer, soit le même nombre et la même espèce

de travaux publics à entreprendre. Aucune année, en un mot, ne ressemble complètement à l'autre, et chacune apporte ses exigences propres qui se traduisent toujours par une carte à payer.

Même distinction à faire entre les recettes : il en est aussi qui sont permanentes de leur nature. Personne ne prétend que l'organisation financière d'un pays, l'assiette et la répartition des impôts doivent être périodiquement revisées. Ici encore les réformateurs mêmes qui réclament dans le système de contributions actuellement en vigueur les réformes les plus radicales, prétendent bien y procéder une fois pour toutes et n'entendent assurément pas que, quand leurs innovations auront été mises en pratique, l'opération soit à recommencer chaque année.

Mais d'autres articles de receltes ont un caractère essentiellement mobile, ce sont ceux dont remploi est destiné à répondre à des circonstances accidentelles. On peut avoir, par exemple, un emprunt à faire pour une guerre à soutenir ; mais, sauf dans certains régimes républicains, on n'a pas l'habitude d'emprunter des centaines de millions chaque année. Il peut y avoir aussi (c'est rare et presque sans exemple dans les régimes en question) un excédent de receltes résultant des impôts dont le produit n'est pas fixe, et il y a lieu alors de décider si on n'emploiera pas cet excédent à dégrever les contribuables. C'est là, en ce cas, un article de la loi de recette, nécessairement mo-

bile et qui ne peut pas être pareil d'une année à l'autre.

Il est clair que quand Monsieur le Comte de Paris propose do considérer la loi de finances, comme une loi ordinaire, non soumise au vote annuel, et qui dure, tant qu'on n*a pas une raison particulière pour la modifier, une telle proposition ne peut s entendre que de la partie permanente de cette loi, — des recettes comme des dépenses qui, par leur nature, ne sont pas sujettes au changement.

Toute autre interprétation serait un contresens ou plutôt un contre-bon-sens. Il ne peut passer par la tête de personne d'ériger en dispositions durables celles dont Fessence même est d'être mobile et passagère. Il y aurait donc, en suivant la pensée de Monsieur le Comte do Paris, deux parts à faire dans la loi de finances actuelles, telle qu'elle est aujourd'hui présentée : une qui n'y figurerait que pour ordre (si mémo elle y était encore portée), et dont l'adoption, déclarée par avance obligatoire, serait une affaire de pure forme, et une autre sur laquelle porterait réellement et sérieusement une discussion annuelle des deux Chambres.

Réduite à ces termes (et on ne peut en concevoir d'autres), quoi de plus raisonnable (au moins à première vue) qu'une pareille proposition? A quoi bon, en "effet, mettre aux voix avec une solennité affectée de prétendus articles de lois qu'on est d'avance résigné et presque contraint à adopter?

N'est-ce pas là un passe-temps oiseux et une véritable comédie peu digne d'une Assemblée dont tous lès moments sont précieux et dont tous les actes doivent paraître sérieux? Et si au lieu d'être purement formelle et d'aboutir au résultat prévu, la discussion vient à s'égarer par hasard jusqu'à porter atteinte à un de ces points fixes du mécanisme financier ; si Tun d'entre ^ux vient à être compromis par un vote irréfléchi, quel désordre n'en peut-il pas résulter dans l'édifice tout entier dont une des clefs de voûte peut ainsi se trouver inopinément ébranlée !

C'est ce qu'avait prévu et très sagement indiqué un des hommes qui ont le mieux étudié les conditions véritables du régime constitutionnel, le feu duc de Broglie dans son ouvrage posthume intitulé : Vues sur le gouvernement de la France.

« La loi de finances, y est-il dit, doit être annuelle, mais il ne s'ensuit nullement, comme on Va jusquici pensé et pratiqué eji France, que toutes les dépenses et tous les impôts doivent être mis en question chaque année. Rien de plus absurde^ rien de plus fâcheux qu'un tel usage : tantôt il livre les choses essentielles à l'instabîlîté et à la surprise, tantôt il habitue à voter de confiance et de guerre lasse. A quoi bon soumettre au vote annuel la dette publique, le traitement des membres du clergé, de la magistrature, de l'administration régulière, la solde des armées de terre et de mer? Chacun de ces objet»

ET BUDG£.T PERMANENT. 423

doit sans doute être réglé par une loi, et chaque loi à ce rendue doit* demeurer révocable et réfoiv mable : mais tant qu'elle n'est ni révqquée ni réformée, la dépense qu'elle règle doit être tenue pour obligatoire : ce sont des services nécessaires^ et le contrat implicite entre TÉtat et ses servi*teurs ne doit pas être exposé, au hasard d'un vote inconsidéré, rendu peut-être dans une veine d'humeur et de caprice. Il en est de même, et à plus forte raison, du budget des recettes. Bien n'est plus absurde et plus dangereux que de remettre chaque année, ne fût-ce que virtuelle* mentf en question tout le système des impôts, leur nature, leur répartition, la quotité de celui-ci ; le taiîf de celui-là. »

• Quand le duc de Broglie exprimait ces craintes^ on pouvait .les taxer d'exagération. Personne ne peut dire aujourd'hui que ces prévisions n'aient pas été non pas seulement réalisées, mais dépassées^ Je doute, en effet, que dans ses pronostics les plus fâcheux, l'auteur des Vues sur le gouvernement dé la France eût rien imaginé de pareil à ci& qui se passe sous nos yeux depuis bientôt dix ans.

En vertu de ce droit qui lui est reconnu de voter annuellement toutes les dépenses et toutes les recettes, sans distinction, la Chambre des députés, ou plutôt la commission dui budget en son nom^ en est arrivée à se transformer en véritable Gon* vention nationale. Une réunion dctrente personne»^ élue par le hasardtdu vote des^^^bureaux>^ s-inslalle

au début de chaque session au Palais-Bourbon , appelant h sa barre non seulement les minisires du jour, mais l'administration et la société française tout entières, taillant à tort et à travers dans tous les services publics, — sabrant à sa fantaisie toutes les institutions et tenant toutes les lois pour non avenues — aujourd'hui tarissant par un dégrèvement fait au hasard telle des sources de la richesse publique, demain par une aggravation d'impôts également improvisée, s'apprétant à porter le désordre dans toutes les fortunes privées. Puis elle a grand soin de prolonger ce travail de destruction jusqu'aux dernières semaines qui précèdent la date de rigueur où le budget doit recevoir la consécration légale, afin que les députés eux-mêmes soient tenus de voter toutes ces imaginations à la hâte et au pas de course et que le Sénat n'ait que quarante-huit heures pour y souscrire; le tout sous peine de voir le 31 décembre à minuit les impôts suspendus, l'armée impayée, tous les fonctionnaires publics menacés de famine, le corps social tout entier, frappé, par un arrêt subit de la circulation du sang dans ses veines d'une congestion apoplectique.

A la vérité, depuis deux ans le spectacle de cet affolement qui s'emparait du parlement à la veille du jour de Tan, de cette course au clocher de deux Assemblées à la suite l'une de l'autre, ayant paru trop scandaleux, on a recours à un remède ou plutôt à un palliatif pire que le mal. Au moyen des

douzièmes provisoires on retarde Téchéaûce fatale de quelques mois : à peu près comme nous avons vu naguère dans des jours de calamité publique proroger l'échéance des effets de commerce pour venir en aide aux négociants en danger de faillite* C'est un sursis qu'on accorde ainsi aux intérêts menacés avant de prononcer leur sentence. Mais on n'y gagne que de les laisser plus longtemps dans l'incertitude, de tenir ainsi en suspens les transactions les plus importantes, d'habituer, en un mot, toute la société à vivre comme à la Bourse, faisant toutes ses opérations à terme afin de pouvoir les liquider, fin courant.

La démonstration est maintenant complète.

Nullement motivé en principe, le vote annuel de la totalité du budget est devenu désastreux dans ses effets. On nous dit pourtant que c'est un mal nécessaire, et qu'il faut se résigner à le subir sous peine de perdre la plus indispensable garantie des libertés politiques. Sans cette nécessité d'obtenir un vote parlementaire avant de toucher ou do dépenser un sou, le gouvernement, nous dit-on, pourrait se dispenser de convoquer les Chambres et s'habituerait à se passer d'elles. Le régime constitutionnel serait ainsi atteint dans son essence et presque dans sa raison d'être. C'est l'objection et la prétention qui nous restent à discuter.

Est-il vrai^ comme ou le prétend, que le vole annuel de la loi de finances (j'entends, comme je l'ai expliqué, de la totalité de cette loi) soit la condition essentielle et la seule ^rantie efficace de la liberté politique et du régime constitutionnel ?

S'il en était ainsi, en vérité, ce serait une découverte relativement ^sez récente, car, dans les pays où le régime constitutionnel a pris naissance et jeté ses plus profondes racines, comme en Angleterre, rien de pareil (on l'a déjà fait remarquer) n'a jamais existé et n'existe encore à l'heure qu'il est.

On chercherait vainement dans les documents parlementaires présentés chaque année au pari»* ment anglais, rien qui ressemble à la formule sacramentelle qui termine notre loi do finances^ et par laquelle il est interdit à tout comptable, sous peine de prévarication, de rien recevoir ou de rien payer que conformément aux crédits ouverts par le vote d'une loi. spéciale, rendue uniquement ea vue de. l'exercice courant.

En réalité, voici, d'après un écrivain très bien informé, comment les choses se passent en Angleterre :

« Sur un milliard trois cents millions de francs que le Royaume-Uni perçoit en revenus, un seul article, consistant en un droit sur le sucre, produisant environ soixante-quinze millions, a besoin de la sanction annuelle de la législature. Ce droit est une aide ou supplément de ressources que le parlement accorde chaque année. Tous les mitres impôts publics sont permanents. Il peut arriver que l'opportunité et la quotité d'une contribution soient Tobjet d'une proposition tendant, à la modifier ou à la supprimer, mais ces questions s'agitent indépendamment du budget^ d'ordinaire avant sa présentation, et n'exercent aucune influence sur la perception, qui continue d'année en année, tant qu'aucune loi spéciale n'en a ordonné autrement. Depuis au moins un demi-siècle, que la permanence des impositions publiques a été consentie, leur produit a été réuni en un fonds commun ou consolidé. Ce fonds est affecté d'abord au payement de la dette inscrite, ensuite à. celui de la liste civile, des dotations, de certaines pensions, puis du personnel de la diplomatie, au traitement des magistrats dans les hautes cours de justice... Toutes ces dépenses sont permanentes, comme les taxes qui doivent y pouvoir, et, de même que celles-ci, exemptes du vote annuel. »

Cet exposé est emprunté à l'ouvrage déjà cité aur le Gouvernement de la France, mais on peut voir dans la remarquable et toute récente étude de

4i8 BUDGET ANNUEL

M. de FranquevîUe Sur le Gouvernement et le Parlement britanniques (t. III, pp. 458et461)qu*aucune innovation n a été introduite sur be point dans ces dernières années. Le procédé suivi pour la perception comme pour la répartition du revenu public est encore aujourd'hui celui qui vient d*ètre indiqué. Le chiffre seul de ce revenu doit avoir été modifié par les progrès de la richesse générale, et il s'élève certainement aujourd'hui à plus de deux milliards.

Que devient donc, dans un tel système, la prétendue garantie du régime constitutionnel qu'on veut trouver dans le vote annuel du budget ? On répond, je le sais (car, Texemple ayant déjà été cité, il a bien fallu en tenir compte), que la partie des dépenses publiques prise sur le fonds consolidé, c'est-à-dire celle qui n'est pas votée chaque année, ne représente qu'une fraction assez faible de la dépense totale du Royaume-Uni, et ne pourrait, en aucune manière, suffire à elle seule pour couvrir les frais nécessaires à Tadministration d'un si grand empire. Plusieurs des plus grands chapitres de dépense n'y sont pas compris, et si le gouvernement n'avait d'autres crédits ouverts que ceux auxquels ce fonds est destiné à subvenir, il serait dans l'impuissance absolue de suffire à sa tâche. De là pour lui la nécessité de recourir annuellement aux Chambres pour obtenir un supplément dont il ne saurait se passer, nécessité qui suffit, dit-on, pour qu'il ne puisse pas avoir même la

pensée de s'affranchir un jour du contrôle parlementaire.

La réponse est de quelque valeur en ce qui touche les dépenses, mais nulle en ce qui touche les recettes. Par suite, en effet, de Tinsufiisance des crédits imputés au fonds consolidé, les Irois quarts des dépenses publiques restent bien soumises en Anglelerre au vote anuuel du parlement. Mais, en fait de recettes, la proportion est précisément renversée. Ce sont les quatre cinquièmes et plus des receltes qui échappent au vote annuel, et un cinquième tout au plus qui lui est soumis. Or, n'est-il pas évident que si les Anglais, si jaloux de leurs libertés et qui ont rendu tant de combats pour les défendre contre les abus de la prérogative royale, avaient réellement cherché dans le vote annuel du budget une garantie (indispensable à leurs yeux) pour le maintien de ces libertés si chères, c'est du côté des recettes, surtout et avant tout, que leur préoccupation se serait portée? Il est clair, en effet, que, pour tenu» la royauté en bride, il leur aurait paru bien plus important de l'empêcher de mettre dans sa poche l'argent des contribuables, qu'une fois cet argent empoché, de leur en disputer le droit d'en disposer.

Si, à l'exemple de nos puritains constitutionnels d'aujourd'hui, ils avaient considéré le vote annuel du budget comme une précaution nécessaire pour pouvoir couper les vivres, à un moment donné, à un gouvernement qui méditerait un acte incons-

titutionnel, c'est l'entrée du revenu public dans les caisses de l'État, au moins autant et bien plus que sa sortie, qu'il aurait fallu surveiller et qu'ils auraient dû recommander à toute la vigilance de la sentinelle parlementaire.

Qu'on me laisse un instant, pour aider à bien comprendre le véritable état des faits et des esprits en Angleterre, faire la plus chimérique et la plus absurde des hypothèses. Je suppose que la reine Victoria, s'inspirant des exemples de son prédécesseur Charles P', plutôt que de celui des fondateurs constitutionnels de sa dynastie, se mette un jour en tête de gouverner sans le concours de son parlement, et qu'elle trouve (supposition plus impossible encore) des ministres pour la seconder dans une si folle entreprise. Elle n'en pourrait pas moins très légalement toucher, pendant une ou plusieurs années, la presque totalité du revenu de son État, sans qu'on pût l'accuser de violer aucune loi constitutionnelle. Pourvu qu'elle maintint les impôts existants, accisCy excise^ douanes, landtax^ au taux fixé par les voles antérieurs, le montant en resterait à sa disposition. Les percepteurs auraient le droit et même l'obligation de les faire acquitter par les contribuables qui n'auraient pas le droit de s'y refuser. La difficulté commencerait, à la vérité, quand, le revenu ainsi encaissé, il s'agirait d'en faire emploi pour des dépenses qui n'auraieiU pas été autorisées. Mais on m'accordera que celte

ET BUDGET PERMANENT. 43i

dif(iculté-là serait légère et ue causerait pas, dans le cas donné, une grande gêne. Une fois supposé un gouvernement assez audacieux et assez fort pour tenter de réduire une nation en servitude, le difficile peut-être pour lui serait de prendre Targent des citoyens ; mais, une fois qu'il l'aurait pris et que ses mains seraient garnies, ec serait un scrupule étrangement tardif, que celui qui Tarrê- •terait au moment de faire usage de ces ressources. Telle est pourtant l'éventualité que les fiers citoyens de la Grande-Bretagne regardent en face sans sourciller, et sans éprouver ni le scandale ni Tellroi que nos constitutionnels français semblent ressentir quand on leur propose de soustraire au vote périodique des Chambres le moindre article de la loi des finances. II ne leur passe point par l'esprit d'imaginer que la reine puisse abuser de la facilité qui lui appartient de remplir son Trésor sans les consulter. Que conclure de là ? que nous devons en tout point imiter la procédure parlementaire de l'Angleterre ? Nullement : cette procédure est le résultat, un peu compliqué, de modifications et de tâtonnements successifs, et de la conciliation faite, après coup, de principes divers souvent contradictoires. L'unique conclusion •à tirer, mais elle est importante, c'est que ces grands connaisseuFs dansla pratique comme dans le théorie constitutionnelle ne considèrent uulle* ment le vote annuel du budget comme la cheville ouvrière et le pivot des libertés politiques.

II3 savent, ea effet , avec le seas pratique qui ne leur fait jamais défaut, que, pour défendre les libertés publiques et obliger un gouvernement à respecter les lois qui les garantissent, il n'y a point de formule absolue qui soit nécessaire, de même qu'il n^ en a point qui soit suffisante. Ce qui défend les libertés publiques et contient les gouvernements qui voudraient y porter atteinte, c'est rattachement que la nation porte à ces libertés, et leur accord avec ses mœurs et ses sentiments. Tant que cet attachement dure, Tesprit public reste en éveil, et aucun coup d*État n'est possible. Si, sous l'empire de certaines causes et ordinairement par l'abus et l'excès de la liberté même, le dégoût et Tinquiétude prennent la place du respect et de la confiance, aucune précaution inscrite sur une feuille de papier ne prévient un coup de force appuyé par un souffle de l'opinion.

C'est une épreuve que notre génération a pu faire, presque sans s'en apercevoir, précisément au sujet de cette fameuse garantie du vote annuel du budget à laquelle on paraît attacher tant de prix. Qu'on veuille bien seulement se rappeler ce qui s'est passé au moment du coup d'État du 2 décembre 18S1 : y a-t-il quelqu'un qui se soit avisé ce jour-là, y a-t-il quelqu'un qui se souvienne aujourd'hui que l'Assemblée nationale, dispersée par cet acte de force, n'avait pas achevé la discussion du budget de l'année 1852, qui était à la veille de s'ouvrir? et quelqu'un a-t-il

ET BUDGET PERMAXENT. 433

remarqué dans le Moniteur des jours suivants (li décembre 1851) un petit décret de quelques lignes, signé Louis-Napoléon, qui prorogeait purement et simplement, en vertu de son autorité souveraine, le budget de Tannée précédente ?

Certes, malgré la soumission, malgré Tentrainement général, les protestations ne manquèrent pas contre l'acte du 2 Décembre. Il y on a ou de très courageuses, de très éclatantes, faites au mé« pris de véritables périls ou au prix de grands sacrifices. Je n'ai pas souvenir qu'aucune ait été motivée sur la perception iuconstitulionnelie de rimpôt, ni que parmi ceux-là mêmes qui résistaient le plus hautement à l'établissement dua gouvernement absolu, aucun ait eu Tidéc de se refuser à acquitter le bordereau de percepteur. La garantie prétendue souveraine avait disparu dans la tourmente.

Veut-on encore une autre preuve de Tinanitéde ces formules qu'on nous a trop complaisamment apprises sur les bancs de l'école constitutionnelle à enregistrer avec un respect superstitieux? J'ai le souvenir très distinct que dans ma jeunesse il y avait un autre vote annuel que celui du budget, qu'on regardait comme (out aussi indispensable pour le maintien de la liberté politique : c'était le vote annuel du contingent. Chaque année, pendant toute la durée de la restauration et de la monarchie de Juillet 1830, une loi venait fixer le nombre d'hommes mis à la disposition du mi-

nistre de la guerre pour être enrôlés sous les drapeaux, et les libéraux d'alors étaient pieusement persuadés que si ce nombre était dépassé d'un seul chiffre, la liberté tout entière serait en péril et le parlement menacé de se voir envahi par tme horde de prétoriens. Un article spécial de la charte de 1830 (l'art. 69) consacrait ce principe alors reconnu comme incontestable, et l'illuslre professeur Rossi, dans son Cours de droit constitutîonnelj mettait exactement au même rang et sur le même pied, pour les saluer avec le même respect, les deux votes annuels du budget et du contingent.

Veut-on me dire ce que ce principe sacré est devenu aujourd'hui? Il a disparu devant Tintroduction du service obligatoire sanB laisser ni un souvenir ni un regret. C'est le contingent tout entier, tous les jeunes Français qui atteignent leur vingt et unième année qui sont mis sans distinction à la disposition du ministre de la guerre, lequel en prend et en laisse ce qui lui convient, suivant ce qu'il juge nécessaire à la défense nationale, et compatible avec les ressources du Trésor, et, pas plus tard qu'hier, M. le général Logerot, interrogé du haut de la tribune, refusait de donner la moindre explication sur l'usage qu'il ferait cette année de la facilité dont il jouit. C'est même le parti radical qui reproche le plus amèrement à notre loi militaire actuelle de permettre encore, par la division du contingent en deux

catégories spéciales, une sorte de distinction entre les appelés. La nécessité et Texpérience ont parlé, et ce qui aurait paru naguère un arbitraire dangereux est regardé aujourd'hui comme le plus légitime et le plus inoffensif des droits du pouvoir exécutif.

Il en sera de même, j'en suis convaincu, si Ton veut bien étudier de près, comme je vais essayer de le faire, quelle serait en pratique la conséquence du système proposé par Monsieur le Comte de Paris pour le vole de la loi de finances.

Si j'ai insisté peut-être un peu trop longtemps sur l'exposé de ce qui se passe en Angleterre pour le vote et la discussion des lois de finances, c'était pour montrer par une expérience pratique et sensible combien est vaine la crainte qu'on parait éprouver de voir avec le vote annuel du budget s'ébranler le fondement même de la liberté politique. J'ai fait voir à ceux qui veulent bien ouvrir les yeux comment, à nos portes, une souveraine (constitutionnelle, s'il en fut), dans un pays attaché par un dévouement séculaire au maintien de ses libertés, reste maîtresse cependant de percevoir chaque année, sur ses sujets, plus de deux

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milliards de contributions, sans avoir besoin du vole annuel d'aucune chambre, et sans pourlant que personne s'en scandalise et paraisse même s'en soucier.

J'aurais pu me passer de cet exemple, et un peu de réflexion aurait suffi pour dissiper le fantôme, car j'aurais pu mé borner à appeler Tattention sur la distinction que j'ai faite au début, et qui est dictée par l'évidence et par le bon sens lui-même, entre la partie permanente et la partie nécessairement mobile de la loi de finances.

Du moment, en effet, où c'est seulement la partie permanente qu'il s'agit de soustraire au vote annuel (et il ne peut être, je l'ai montré, question que de celle-là), et que la partie mobile y reste soumise, quelle crainte peut-on conserver de voir le gouvernement se passer du concours des Chambres ? Est-ce qu'on peut sérieusement s*imaginer un gouvernement assez dépourvu de prévoyance pour se condamner pendant plusieurs années ou même pendant une année entière à n'user que des recettes et à ne faire que des dépenses qui ne changent pas, et à s'abstenir de toutes celles qui sont exigées pour faire face à l'imprévu, à l'extraordinaire, à tout ce que demande, en un mot, la mobilité constante des événements humains ?

Mais regardez donc ce .qui a lieu sous nos yeux. Quoi ! même dans le court intervalle qui s'écoule d'une session de la Chambre à l'autre, un gouver-

nemenl ne peut se passer de recourir à des crédits extraordinaires ou supplémentaires, qu'il a hâte de faire régulariser aussitôt après le retour du parlement, et ce serait pendant une durée d une ou plusieurs années qu'il essayerait de se priver de ce recours indispensable ? Quoi ! même à rheure qu'il est, pour voter ce Iriste expédient des douzièmes provisoires, c'est-à-dire pour appliquer pendant un délai d'un ou deux mois, le budget de l'année dernière à l'année courante, il faut y pratiquer un certain nombre de modifications, parce que le mois de janvier 1888 ne ressemble déjà plus de tous points ni par les recettes qu'il apporte, ni par les dépenses qu'il exige, au mois de janvier 1887, et oe serait ce budget déjà insuffisant et inapplicable qu'un gouvernement serait assez insensé pour méditer de proroger indéfi* niment !

Prenez seulement, pour faire la démonstration complète, dans Tépoque la moins agitée, la plus régulière de nos quatre-vingts années de régime constitutionnel, un intervalle quelconque de cinq années, et demandez-vous si dans cet espace de 4825 à 1830, par exemple^ ou de 1840 à 1845, on aurait pu se contenter d'un budget fixe, immobile et pour ainsi dire stéréotypé ! Y a-t-il une seule de ces périodes privilégiées, dans laquelle il n'y ait eu, en fait de dépenses, ni expédition militaire à conduire, ni accroissement à réclamer dans le nombre et la rétribution des fonctionnaires, ni

modifications à faire dans la répartition des services publics, ni port nouveau à creuser, ni voie nouvelle à ouvrir ? et, en fait de recettes, ni relèvement, ni diminution à apporter dans le taux des impositions ; en un mot, où la société tout entière ait pu s'arrêter, piétinant sur place et vivant de rations fixées d'avance ?

Puisque donc tout ce qui est mobile par essence dans le budget, appelle nécessairement le vote des Chambres, le recours au parlement est indispensable, à moins de supposer chez ceux qui siègent au pouvoir le dessein prémédité de violer ouvertement la loi constitutionnelle, dessein contre lequel, je le répète, et on ne peut se lasser de le dire, il n'y a dans aucun pays, pas plus en Angleterre qu'ailleurs, d'autre recours que la force dé l'opinion, l'énergie et la vigilance de l'esprit public.

Qu'on se rassure donc: la discussion continuera à porter annuellement sur la situation financière du pays. Il y aura même toujours, comme aujourd'hui (pour ceux qui tiennent à en faire partie), une commission du budget qui préparera cette discussion. Seulement, voici la différence: au lieu de s'égarer sur un millier de chapitres divers, et de porter ses regards, comme le fou dont parle l'Écriture sainte, sur tous les points de l'horizon à la fois, le débat se concentrera sur un certain nombre de pomts désignés d'avance, ceux qui eront appelés par un intérêt public évident ou

une réforme nécessaire, La discussion sera alors à la fois précise et sérieuse. Elle sera paisible aussi parce que les intérêts généraux et durables, qui ne seront point en jeu, n'auront ni à s'en inquiéter pi à s'en émouvoir. Elle sera réfléchie et approfondie, parce que la besogne étant bornée et la société n'étant pas inquiète de périr de famine du soir au malin, on aura tout le temps de travailler consciencieusement, sans être pressé et en quelque sorte talonné par l'approche d'une échéance impitoyable; et ainsi le contrôle parlementaire, par cela seul qu'il sera limité au lieu d'être vague et indéfini, n'en portera que plus efficacement sur les questions nettement posées ([ui y seront soumises.

Cet examen fait à tête reposée et ne traitant qu'une chose à la fois, n'est-ce pas là Tusage à la fois discret et digne qu'il convient de faire de la prérogative qui appartient au parlement dans un régime constitutionnel ? Ce débat bruyant et brouillon, au contraire, qui s'élève chaque année, dans le système actuel, sur des chapitres sans fia qu'on écoute à peine et qu'on vote ensuite au hasard, effleurant ainsi toutes les questions sans en résoudre aucune, mais en agitant tous les intérêts, n'est-ce pas la négation même de ce régime dont une telle comédie compromet l'existence et doit amener à bref délai la destruction?

Qu'est-ce, en effet, à le bien prendre, que le régime constitutionnel? N'est-ce pas une forme de gouvernement où la puissance publique est

4i0 BUDGET ANNUEL

partagée, dans son exercice, entre les pouvoîi*s divers ? C*est le caractère propre de toute constitution digne de ce nom, et celle dont nous jouissons s'y est conformée, autant que le corn-* portait le vice inhérent à la forme républicaine.

Elle a essayé d'établir un pouvoir exécutif indépendant, à qui l'application des lois est confiée sous sa responsabilité, et deux Chambres élues suivant des modes différents, mais exerçant égale* ment, avec indépendance, la part du contrôle parlementaire qui leur est dévolue.

La question est maintenant de savoir si Ton veut que ce partage soit sérieux, que chaque pouvoir, daus la sphère que la loi lui attribue, puisse en réalité se mouvoir librement, ou bien si on consent que ce ne soit là qu'une apparence ou une moquerie, et qu'il n'y ait au fond qu'un seul pouvoir menant les deux autres à la baguette, les traînant de gré ou de force à sa suite et pouvant, d'un mot ou d'un geste, les faire rentrer dans le néant.

Si l'on veut que ce soit un partage sérieux, et que la constitution ne soit pas sur ce point, et par suite sur tous les autres, une lettre morte, il faut bien se résigner d'avance (un parfait accord entre plusieurs esprits n'étant jamais à espérer) à voir des dissentiments s'élever, et il faut faire en sorte qu'en ce cas chacun des pouvoirs soit en mesure de défendre ses droits et de plaider sa cause devant l'opinion publique, qui, en définitive,

restera leur juge. Aucun ne doit être obligé d'avance à s'incliner, à un jour fixe et à une heure dite, devant celui qui parle le premier ou qui élève le plus haut la voix.

Or, avec le vote annuel du budget, tel que nous le pratiquons, celte indépendance, cette égalité dont chacun des pouvoirs doit jouir tant qu'il reste dans ses attributions légales, n'existe plus. Ce n'est plus qu'un simulacre vraiment dérisoire qui no fait d'illusion à personne. Dès lors qu'il sufit à la Chambre des députés (qui a la parole la première en fait de finances) d'introduire sur un des mille et tant d*arlicles du Budget quelque amendement qu'elle s'obstine à maintenir, et dattendre la dernière semaine de décembre pour mettre au Sénat le pistolet sur la gorge en le menaçant (s'il fait mine do s'y opposer) de laisser éclater toute la machine, le Sénat, se trouvant ainsi en quelque sorte placé sur un baril de poudre qu'une étincelle peut faire partir, n'a en conscience d'autre parti à prendre que de se sacrifier. Il ferait même mieux de s'y résigner en silence que de se donner (comme nous le voyons chaque année) la consolation assez vaine do protester contre la violence qu'il subit. Le pouvoir exécutif, de son côté, déjà si restreint dans ses moyens d'action par la forme républicaine, n'a pas non plus le mot a dire. Un seul recours lui restait contre Tomnipotences des députés. C'était rappel au pays par le moyen d'une dissolution. Mais, en prenant seulement la précau-

4i2 BUDGET ANNUEL

tion de n'élever de conflit que dans les derniers mois de Tannée, la Chambre paralyse complètement cetle arme entre les mains du président, puisque le budget n'étant pas voté, même dans ses parties les plus essentielles, la société pendant rinlervalle nécessaire pour procéder à des élections nouvelles, n'aurait plus de quoi vivre. C'est donc, en réalité, et déjà en pleine vigueur, le régime de la Chambre unique, qu'il faut appeler par son nom lugubre et mal famé, c'est la Convention. Et du moment qu'elle existe, il vaudrait mieux qu'elle fût connue, et que lui arrachant son masque pour voir son visage à découvert, on sût neltcment à quoi s'en tenir.

Tel est le vice de la situation que Monsieur le Comte de Paris, dans son manifeste, a si justement appelé le parlementarisme républicain, et dont il a indiqué, avec une rare perspicacité, à la fois la source et le remède. Si le vote annuel du budget, déjà pratiqué soiis la monarchie constitutionnelle, n'a pas produit alors le même désordre, c'est, sans doute, que les députés de ce tempslà, élevés à Técole et dans l'esprit des institutions monarchiques, n'étaient pas comme des enfants qui aiment à jouer avec des armes à feu. Mais aujourd'hui que l'épreuve est faite, il ne faut plus espérer un retour à l'usage modéré d'uu droit si périlleux, et il convient de décharger l'arme, si on ne veut pas qu'elle parte à tout instant dans la main. Il le faut non pas seulement pour la dignité

des pouvoirs publics et pour la paix de la société ; il le faut encore et surtout pour le salut du régime constitutionnel, si évidemment menacé par un excès qui le dénature et le déshonore.

Peut-on se le dissimuler, et, en vérité, à quoi servirait de le taire? Est-ce que la fatigue que le pays éprouve, le dégoût qu'il manifeste pour le régime parlementaire tel qu'il le voit sous ses yeux, ne sont pas chaque jour plus évidents ? Estce que ce sentiment ne se traduit pas à tout instant par d'éclatants témoignages? Faut-il chercher d'autres causes à ces popularités malsaines que ne Justifient ni la gloire ni les services rendus, et qui ne s'expliquent que par le vague espoir de trouver dans la dictature d'un homme un abri contre les caprices et les agitations d une Assemblée toutepuissante ? L'omnipotence de la Chambre des députés, tel est le mal qui menace les libertés publiques d'un danger bien plus sérieux que ceux qu'on redoute d'une application plus restreinte du vote parlementaire de la loi de finances. C'est ce qu'a pensé l'auteur du manifeste et ce qui donne à l'innovation qu'il propose, au nom de la monarchie qu'il représente, un caractère plus libéral encore que conservateur.

DISCOURS