LA PREMIÈRE DÉCLARATION ALLEMANDE DE GUERRE SOUS-MARINE

Le 4 février 1915, le Gouvernement allemand adresse à toutes les Puissances neutres un memorandum au sujet des mesures de représailles rendues nécessaires par les moyens employés par l’Entente pour arrêter, « contrairement au

droit international », le commerce maritime des Neutres avec les Empires Centraux.

Les moyens reprochés sont :

1° L’inscription sur les listes de contrebande de guerre d'articles « qui ne sont pas du tout ou qui sont seulement très indirectement utilisables à des fins militaires »;

20 L’abolition de la distinction entre les contrebandes absolue et conditionnelle ;

3 La violation de la Déclaration de Paris : des marchandises allemandes qui n'étaient pas de contrebande auraient été saisies sur des navires neutres ;

4° La déclaration comme zone de guerre de toute la mer du Nord, équivalant dans une certaine mesure à un blocus irrégulier des côtes neutres, blocus interdit par le Droit international.

: Après cette récapitulation, et après avoir invoqué ses intérêts vitaux, l'Allemagne, sous la poussée de ses officiers qui rêvent d'échapper à l'immobilité forcée des escadres germaniques, lance sa première déclaration de guerre sousmarine : à partir du 18 février 1915, fout navire de commerce

ennemi rencontré dans les eaux de la Grande-Bretagne et de l'Irlande, Manche comprise, sera détruit sans égard pour les équipages ou les passagers.

Les navires neutres eux-mêmes, en pénétrant dans ces eaux, s’exposeront au danger puisque, conformément à une ruse admise sur mer, les navires ennemis ont arboré à plusieurs reprises des pavillons neutres et qu'une méprise ne sera pas toujours évitable.

LA RÉACTION DES ALLÉS : OnpRe EN CoNsElz pu 11 mars 1918 (Décrer pu 13 mars 1915)

Toutes les puissances du monde restèrent stupéfiées.

Les Etats-Unis s’interposèrent vainement entre les belligérants : ils demandèrent à l'Entente de laisser passer les vivres destinés aux Empires Centraux, à la condition que ces vivres fussent adressés à des agences neutres chargées de les distribuer aux non-combattants ; ils demandèrent, à l'Allemagne en échange, de renoncer à l’emploi des sous-, marins coutre les navires de commerce tel qu'elle l’envisageait.

L'Allemagne répondit évasivement qu’elle ne pouvait renoncer complètement à l'emploi des sous-marins ; l’Entente prit acte de la réponse...

Puis, les Empires centraux étant passés de la menace à l'exécution, les Alliés envisagèrent des mesures de représailles. Ges mesures firent l'objet de la Déclaration solennelle du 1% mars 1915 et de /’Ordre en Conseil du 11 mars qui introduit dans la guerre économique une idée nouvelle. Jusqu'à cette date, en effet, la France et l’Angleterre n'avaient guère utilisé que la notion de contrebande ; à partir du 11 mars 1915, elles se considèrent comme libres d'arréter et de conduire dans leurs ports toutes les marchandises présumées de destination, de propriété ou d’origine ennemies, autrement dit, tout commerce direct entre l'Allemagne et les Puissances d'outre-mer était interrompu.

Cet Ordre en conseil ne fut d’abord appliqué qu'aux mers

d'Europe à l’est du 15° degré de longitude ouest, et au nord du 30° degré de latitude nord. Le 29 septembre 1916, les Alliés étendirent sa zone d'application à l’est du 30° degré de longitude ouest, afin de pouvoir arrêter les marchandises ennemies sur la côte d’Afrique. Enfin, le 13 janvier 1917, ils déclarèrent que le terme « propriété ennemie » devait s’appliquer aux articles appartenant à toute personne domiciliée dans un pays ennemi quelconque.

Get Ordre en conseil capital constitue la pièce essentielle de ce que l’on a improprement appelé le blocus des Empires centraux. Il est étonnant, au regard du droit international, parce que, en fait, interrompant le commerce extérieur de l'Allemagne, il avait des conséquences comparables à celles qu'aurait eues la notification officielle du blocus des côtes allemandes mais, en droit, aucun blocus n’était notifié. De plus, ce qui ne simplifia pas la question, les Alliés avaient le plus légitime respect pour la Déclaration de Paris de

1856 qui interdit de confisquer une marchandise ennemie

sous pavillon neutre ; ils déclarèrent donc qu'ils saisiraient

toute marchandise se trouvant dans ce cas, mais qu’ils ne la

confisqueraient point, et se borneraient, soit à la mettre sous séquestre, soit à la renvoyer à son propriétaire.

Discussion entre L'EnrtenrTe er LEs Erars-UNis AU SUJ&T DE L'Orpre EN CoNselL Du 11 mars

Les Etats-Unis demandèrent immédiatement des explications, n’apercevant pas de précédent à cet arrêt de marchandises, et ils raisonnèrent de la façon suivante : tout blocus régulier de l'Allemagne est impossible, parce qu’un blocus de cette nature doit peser également sur tous les Neutres. Or, les Alliés ne sont pas maîtres de la Baltique,

et les Neutres scandinaves commercent avec les ports alle-

. mands comme il leur plaît. L'Ordre en conseil du 11 mars

ne prescrit done pas un blocus régulier, mais ses résultats équivalent à ceux d’un blocus qui engloberait non seulement les côtes allemandes, mais des ports neutres, donc illégitime, car, si la zone d'application de l’Ordre en conseil est

limitée aux eaux européennes, son étendue est cependant si vaste, et les navires de surveillance se trouvent placés à une si grande distance des côtes ennemies, qu'il est impossible aux vaisseaux neutres d'atteindre, sans traverser les croisières alliées, certains ports neutres importants que l'Entente belligérante n’a pas le droit de bloquer. D'autre part, les Etats-Unis croient que les Alliés se font de la justice une idée assez haute pour ne pas prétendre cou- “vrir, par les illégalités de l'Allemagne, l'illégalité de leurs mesures de représailles.

Et les Etats-Unis de conclure en réservant leurs droits à des indemnités.

Les Alliés firent à ces notes américaines plusieurs réponses en mars, en avril et en juillet 1915.

« La prétention, écrivit Sir Ed. Grey, qu'il me semble que le Gouvernement des Etats-Unis met en avant est la suivante : si un belligérant se trouve dans une position telle que son commerce puisse se faire par des ports neutres voisins, aussi facilement que par les ports de son propre territoire, son adversaire n’a pas le droit d'arrêter ce commerce et doit restreindre ses mesures de blocus de telle manière qu'il laisse permise aux belligérants cette façon de commercer.

« C'est là une prétention que le Gouvernement de Sa Majesté estime insoutenable aux points de vue du droit et de l’équité. Comme contrepoids à la liberté avec laquelle un belligérant peut commercer au travers d’un pays neutre sans compromettre sa neutralité, l’autre belligérant doit en toute justice pouvoir empêcher le commerce de son ennemi avant qu’il ait atteint le pays neutre ou après qu'il l’a quitté, à la condition, bien entendu, qu’il puisse établir que le commerce qu'il arrête est bien le commerce de l’ennemi, et non pas un commerce de bonne foi à destination ou en provenance d’un pays neutre.

« Ce qui est essentiel, c’est que l’adaptation des anciennes règles du droit international à des circonstances nouvelles soit faite d’accord avec les principes généraux sur lesquels on admet qu'est basé le droit de belligérance.

PE

« D'après le Gouvernement des Etats-Unis, les droits du belligérant sur mer se résumeraient au seul droit de capture et de condamnation pour assistance hostile, transport de contrebande ou rupture de blocus. Mais sur ces trois sujets eux-mêmes, la pratique des nations n'a jamais été uniforme, ni très clairement déterminée. Les formes et les conditions de légalité du blocus ont souvent varié; maïs ce qui’a été admis de tout temps, et unanimement, c’est que, par le moyen du blocus, un belligérant avait le droit d’empêcher son ennemi de commercer sur mer. »

Si la position des Alliés était parfaitement soutenable en équité, on sent au ton de la réponse de Sir Ed. Grey, qu’au point de vue juridique, elle offrait quelque ambiguité.

Le Gouvernement français, toujours épris de logique, profita de l’entrée dans la Baltique, en septembre 1915, de quelques sous-marins britanniques, pour suggérer à ses alliés

de proclamer un blocus régulier de toutes les côtes allemandes.

L'Amirauté britannique fit deux objections immédiates: il était dangereux, au moment où nous nous élevions contre les méthodes allemandes de guerre sous-marine, d’invoquer le contrôle de La navigation commerciale dans la Baltique par des sous-marins britanniques, pour justifier un blocus

régulier; d’autre part, l’approche de l'hiver ailait immobi-

liser dans cette mer les sous-marins anglais.

Les Alliés s’en tinrent donc à la stricte exécution de l’Ordre en conseii du 11 mars, et les Etats-Unis protestèrent de nouveau le 21 octobre 1915 : l'Angleterre avait déclaré qu’elle distinguerait facilement dans le trafic des ports neutres le commerce ennemi du commerce proprement neutre. L'expérience de six mois prouvait que les Alliés étaient incapables de faire cette. distinction. Leur blocus n’était pas effectif puisque les côtes allemandes étaient ouvertes aux pays sandinaves. La Grande-Bretagne elle-même n’exportait-elle pas de grandes quantités de marchandises vers la Norvège, la Suède, ie Danemark, la Hollande, tandis qu’elle arrêtait les marchandises américaines à destination

de ces mêmes pays neutres? « Dans ces conditions, les Etats-

Unis assumaient sans hésitation la tâche de se faire les champions de l’intégrité des droits des neutres contre la conduite illégale des nations belligérantes ».

Les Alliés repondirent au Gouvernement des Etats- Unis par deux notes, du 13 décembre 1915 et du 24 avril 1916. Il était parfaitement exact que le commerce britannique avec les Neutres avait augmenté. Mais qu'était cette augmentation à côté de la prospérité croissante du commerce américain ? Un simple chiffre : de juin 1913 à juin 1914, les exportations de coton des Etats-Unis vers les Neutres avaient atteint 5.000.000 de dollars; de juin 1914 à juin 1915, 60.000.000 de dollars ! Comment pouvait-on soupçonner dans ces conditions le commerce britannique de vouloir supplanter le commerce américain ? Pendant les neuf premiers mois de 1913, les exportations américaines vers les trois pays scandinaves et vers la Hollande avaient atteint le total de 126.763.000 dollars ; pendant Les neuf premiers mois de 1915, 274.037.000 dollars !

Les Etats-Unis paraissaient donc mal venus à se plaindre.

D'autre part, pour eux, l'Ordre en conseil du 11 mars était sans valeur parce qu'il n’était pas conforme aux règles ordinaires du blocus résumées sons une forme concrète par les 21 premiers articles de la Déclaration de Londres. Mais, encore une fois, les Alliés n’avaient nullement l'intention d'établir un blocus classique des côtes allemandes; quand ils avaient cru nécessaire d’établir des blocus dites sur les côtes d’Asie-Mineure, de Syrie ou d'Afrique, ils l'avaient fait en respectant les formes réglementaires.

Sur les côtes allemandes, il ne s'agissait pas d'empêcher les navires d'entrer ou de sortir des ports ennemis ; ce que les Alliés voulaient arrêter, c'était toute marchandise à destination ou en provenance de l'ennemi. Enfin, les Etats-Unis paraissaient considérer comme illégales toutes les mesures de représailles susceptibles de porter préjudice à des neutres ; c'était là un sujet d’une complexité considérable, mais le Gouvernement de Sa Majesté avait peine à concevoir comment le point de vue des Etats-Unis pouvait être défendu dans tous les cas.

Et pour terminer, le Gouvernement britannique notait avec une sincère satisfaction le désir des Etats-Unis de se

faire les champions des droits des Neutres : le premier acte

de la guerre en cours n’avait-il pas été l’injuste invasion de la Belgique, accompagnée d’abominables cruautés ? Le mépris du droit des Neutres n'avait-il pas ensuite été étendu à la guerre navale par la destruction des navires de commerce ?

« Le Gouvernement de sa Majesté souhaiterait qu’une ligue de nations neutres fût constituée sous la direction des Etats-Unis, et il ne peut croire que la Grande-Bretagne et ses Alliés auraient beaucoup à redouter d’une ligue qui envisagerait avec impartialité et intelligence la conduite de la guerre en cours. »

L'Ordre en conseil du 11 mars sortit intact de cette interminable discussion, il fut même, comme nous le verrons, singulièrement aggravé par la Grande-Bretagne au mois de février 1917, après la proclamation de guerre sous-marine sans restriction ; il constitua jusqu’à l'armistice, après la contrebande, la seconde pièce maîtresse de l’encerclement économique des Empires centraux.