VOTE DU BUDGET DE 1866. PROGRAMME DE REFORMES

tiques à celles de l'emprunt d'avril précédent. On essaya d'en tirer quelque argent en les cédant par traité du 28 septembre 1865 à un syndicat de banquiers à la tête duquel était M. Pinard, du Comptoir d'Escompte, au prix de 300 fr. : prix raisonnable, car en ce moment les obligations mexicaines 1865 se soutenaient encore à 318 en moyenne en octobre, même à 326 en décembre, 313,50 en janvier 1866 ; mais Pinard, peu confiant, à trop juste raison, en l'avenir, stipula paiement en 12 termes (bientôt même on substitua 18 à 12), de mois en mois, jusqu'au 7 avril 1867, avec faculté de résiliation à tout moment en cas d'événements de force majeure pouvant rendre le Mexique insolvable. Les 142.857 obligations appartenant au Trésor français lui auraient donc, dans l'hypothèse insoutenable de la durée et de la solvabilité de l'empire mexicain, rapporté 42.857.000 fr. : il fut très loin de les recevoir, appel à la clause de résiliation ayant été fait dès le 7 mai 1866, et il n'eut que 14.287.000.

Une note du Moniteur du 25 juin 1867 a présenté ainsi le compte au point de vue financier de l'expédition du Mexique ; recettes, 12.500.000 en 1864 (moitié, pour le second semestre, de l'indemnité annueile de 25 millions), 25 millions en 1865 ; 14.287.000 provenant de la négociation de 47.625 obligations mexicaines ; arrérages et redevances divers, 8.100.000 ; remboursement sur les dépenses faites pour le chemin de fer de la Vera Cruz, 1.500.000 ; prélèvement sur les douanes mexicaines, 588.000 ; total, 61.975.000. Dépenses, de 1861 à 1867, pour la guerre 231.990.000: marine, 116.873.000; finances 14.302.000 ; total 363.155.000, étant observé que la portion afférente au Mexique dans un crédit de 31.713.000 pour divers armements extraordinaires de la marine ne pouvait pas être exactement calculée. La version gouvernementale a donc été que les frais de cette expédition déplorable pouvaient être de 302 millions au minimum; l'opposition a généralement allégué 600 millions (1): chiffres tous deux suspects d'exagération en sens contraire : l'impartialité commando de diminuer l'un, d'augmenter l'autre. — Les souscripteurs des emprunts mexicains pouvaient jusqu'à un certain point réclamer leur part des recettes qui avaient été réalisées ; un certain dédommagement en rentes françaises devait leur être accordé par la loi de finances de 1868 (voir plus loin).

Vote du budget de 1SG6, programme de ré/ormes. — Le 24 juin le budget de 1866 fut voté ; 1.699.901.837 en recettes, 1.698.333.490 en dépenses; il avait été allégé d'un vaste programme de travaux

(1) Tel est le chiffre allégué par Thiers dans ses discours des 9 et 10 juillet 1867. Jules Favre s'est laissé aller à dire, dans une interruption, 1 milliard.

publics auquel on renonça pour ne pas se laisser entraîner dans une dangereuse aventure d'aliénation de forêts nationales, allégé aussi d'un crédit de 6 millions qui avait été demandé pour construction d'un nouvel hôtel des postes et que le Corps Législatif, en veine d'économies, refusa formellement, et d'autre part privé des médiocres produits de l'impôt sur les chevaux et voitures, qui suscitait beaucoup de mécontentements pour une faible somme de 2.700.000 et qu'on aima mieux supprimer entièrement que transformer en impôt communal. A ce budget ordinaire s'ajoutaient le budget sur ressources spéciales, de 233.085.316 en recette et en dépense, le budget des services spéciaux de 105.530.524, et enfin le budget extraordinaire, 151.805.011, destiné surtout à des travaux de routes, ponts, canaux, chemins de fer et à la garantie d'intérêts, et alimenté notamment par 95 millions et demi pris sur l'amortissement, 22 millions tirés de la caisse de dotation de l'armée et 25 millions à recevoir du Mexique ; en tout 2.188.754.541. Les dépenses d'Etat étaient loin, comme on sait, d'atteindre ce total imposant puisqu'il aurait fallu d'abord, pour les apprécier exactement, en soustraire le budget sur ressources spéciales, ce que ne faisait pas assez Thiers quand il voulait donner l'impression que le budget de la France s'élevait à 22 ou 2.300 millions ; mais il était dans le vrai quand il mettait en regard de cette grosse somme certaines ressources qu'il appelait équivoques, comme l'indemnité mexicaine ou les 22 millions de la caisse de dotation de l'armée, ou de légitimité contestable comme les fonds pris sur l'amortissement. Puis autre chose était un budget voté et un budget réglé. Et précisément, au même moment, la loi du budget rectificatif de 1865 accordait des suppléments de crédit de 8.539.280 pour le budget ordinaire et 74.453.832 pour le budget extraordinaire. Sans doute l'amélioration était sensible par rapport à 1863 où il avait été voté 127 millions au budget rectificatif, à 1864 où il en avait été voté 137 ; mais il n'en restait pas moins que l'équilibre était encore éloigné.

Très désireux de l'obtenir Fould préparait pour 1866 des économies et des améliorations impoi tantes. Depuis longtemps, depuis la Restauration, une campagne était menée contre les avantages excessifs accordés aux receveurs généraux, et de nombreuses propositions de suppression ou de diminution de leurs fonctions avaient été faites ; le grand argument était que depuis que le crédit public offrait des ressources immenses l'utilité de ces hauts fonctionnaires, jadis très grande, avait bien diminué. Rien cependant n'avait encore été fait. Fould osa une simplification considérable ; un décret du 21 novembre 1865 unit les fonctions de receveur et de payeur général et créa dans chaque département un fonctionnaire

unique sous le nom de trésorier-payeur général. Les trésoriers-payeurs généraux étaient divisés en trois classes aux traitements fixes de 6.000, 9.000 et 12.000, plus leurs commissions ; c'était* outre la suppression d'un rouage inutile, une économie évaluée à 2.538.619 dans le budget des finances. Dans son rapport à l'Empereur du 20 décembre 1865 où il faisait ressortir avec fierté que les dépassements de crédits étaient tombés de 231.357.534 en 1862 à 221.478.553 en 1863, 135.070.321 en 1864, 82.843.112 en 1865, Fould en faisait espérer d'autres plus considérables : 9 millions sur les services civils dont 3 1/2 encore sur les finances, 7 sur la marine, 14 sur la guerre, 30 en tout, réduites, il est vrai, à 26 1/2 par l'inscription de quelques nouvelles dépenses inévitables. Mais surtout il annonçait un changement budgétaire bien plus considérable encore, le rétablissement d'un amortissement véritable et la fin de cette comédie, indigne d'un gouvernement sérieux, qui consistait à consacrer une grosse somme à un soi-disant amortissement puis à la reprendre aussitôt, à en faire une recette, et à l'affecter aux divers services du budget. Déjà une loi du 28 juin 1865 venait d'annuler 65.821.388 francs de rentes appartenant à la Caisse d'amortissement et s'ajoutant à la dotation, laquelle s'élevait maintenant à 122 millions, grâce à l'augmentation toujours régulièrement faite de 1 0/0 à chaque emprunt nouveau, par attachement quasi superstitieux à la lettre d'une loi dont l'esprit était continuellement violé. C'avait été un premier pas de fait vers le retour à une sincérité administrative dont on ne s'était que trop écarté. Restait à éliminer la part de fiction qui subsistait encore et à rendre, dans la mesure modeste que les circonstances rendaient possible, de la réalité à la très utile institution de l'amortissement.

Budget de 1867. - Rétablissement de V amortissement. — Ce fut la grande nouveauté du budget de 1867, présenté le 23 janvier 1866, et à qui la suppression des 122 millions (même 127 millions) de l'amortissement, et des économies notables dans la guerre (suppression des cadres de 220 compagnies, de 40 escadrons et de 40 batteries) (1) donnaient une physionomie différente de celle des budgets précé-

(1) Suppressions accueillies par l'opinion comme un grand progrès, comme une grande victoire, tant la persuasion était alors universelle darts les sphères officielles que l'armée était très forte, et dans le monde de l'opposition qu'elle était trop forte. Un écrivain du Correspondant (février 1866), approuvant fort ces réformes, leur reprochait toutefois d'être insuffisantes, parce qu'après elles le passage de l'état de paix à l'état de guerre resterait aussi aisé ; il aurait voulu un système de désarmement rendant ce passage plus difficile et par là même affranchissant les autres puissances de charges très onéreuses (î).

dents. Le budget ordinaire, de plus de 1.691 millions (chiffre rectifié) pour 1866, tombait à 1.524; la dette publique et les dotations, allégées de 140 millions, tombaient de 644.106.292 à 503.921.772; les services généraux des ministères ne demandaient plus que 777 1/2 au lieu de 808, et en particulier la guerre que 326 au lieu de 346, la marine que 145 au lieu de 152. Diminué aussi le budget extraordinaire, 133 millions au lieu de 150. Comme d'autre part la dette flottante, de 934 millions au l©r janvier 1864, de 808 au 1er janvier 1865, n'était plus que de 760, le budget de 1867 semblait satisfaisant, et devait fermer la bouche à ceux qui accusaient l'Empire de prodigalité et d'imprudence. Les services spéciaux restaient à peu près au même niveau, 105 millions 1/2 pour 1866, 108 1/2 pour 1867 : le budget sur ressources spéciales passait de 233 à 245.878.000. Mais un 5e budget apparaissait, celui de la Caisse d'amortissement, réorganisée, ressuscitée, améliorée, chargée enfin de reprendre l'œuvre qui pour rester dans la correction financière n'aurait jamais dû être interrompue : ses 75 millions doivent être ajoutés à tous ceux qui précèdent pour donner l'idée exacte de la dépense totale ; tout compris elle allait être de 2.082 millions environ, soulagement notable d'ailleurs, par rapport aux 2.188 du ou des budgets de 1866 : surtout point de départ de ce qui pouvait être une ère d'assainissement pour nos finances.

Car c'était certes une grande amélioration que la rupture avec ce que du Mirai appelait avec raison une anomalie contraire à la dignité du gouvernement, obligé de venir chaque année demander un bill d'indemnité pour consacrer ce que l'on pourrait appeler « une violation légale de la loi » et que la reconstitution d'un amortissement reposant sur cette idée juste, et précédemment trop perdue de vue, qu'une condition essentielle pour qu'un amortissement soit respecté et par conséquent soit efficace, est qu'il ne dépasse pas les possibilités budgétaires. Cette condition était réalisée dans la nouvelle Caisse d'amortissement, dont le projet fut présenté en même temps que le budget de 1867 et voté le 11 juin par 233 voix contre 21, 15 jours avant le budget lui-même, voté le 27 juin par 238 contre 14. L'idée essentielle était de donner à cette Caisse le revenu net des forêts de l'Etat, dotation naturelle d'une Caisse d'amortissement, et en même temps moyen détourné d'écarter définitivement certain projet d'aliénation générale des forêts de l'Etat pour remboursement de la dette, qui avait été reçu avec beaucoup de défaveur : le produit des coupes extraordinaires autorisées par les lois ; la nue propriété des chemins de fer, et, en attendant qu'ils fissent retour à l'Etat à l'expiration des concessions, la perception de l'impôt du 10e sur le prix des places des voyageurs et du transport des marchandises ; la

part revenant à l'Etat sur les bénéfices de l'exploitation, dans les cas où il y aurait lieu à partage ; les bénéfices réalisés par la Caisse des dépôts et consignations ; les arrérsgcs des rentes rachetées par la Caisse elle-même (1) ; d'autre part de mettre à sa charge les garanties d'intérêts et diverses autres annuités devant diminuer avec les années et cesser entièrement en 1890 ; en un mot des revenus destinés à croîti e et des charges destinées à décroître, choix d'une incontestable habileté.

L'exposé des motifs retraça toute l'histoire, en France et en Angleterre, de cette grande institution financière et examina à fond toutes les questions qui s'y rattachent (2). I^e moment était venu, maintenant que la dette s'était beaucoup accrue et queles7/8es de cette dette se composaient d'un fonds sans doute pour très longtemps au-dessous du pair, de rendre à l'amortissement son activité, mais en adoptant des règles nouvelles qui s'imposeraient avec une autorité d'autant plus grande qu'elles seraient plus dégagées de toute exagération et de toute fiction. Il n'était pas possible de conserver un fonds de dotation de 122.773.876 ; ce serait imposer aux contribuables une charge tiop lourde et retarder indéfiniment l'exécution des travaux publics commandés par l'intérêt du pays. Mais il était possible de lui attribuer des ressources importantes avec la garantie résultant d'un budget spécial, ressources bien modestes, trop modestes dans le présent, plus considérables dans l'avenir, suffisantes dès maintenant pour permettre dès 1867 des rachats de rentes pour une

(1) A quoi il faut ajouter, pour être complet, les excédents de recettes du budget.

(2) Voici (Compte général des finances 18G5) le bilan des recettes de la Caisse d'amortissement depuis 1816 jusqu'au 1er janvier 1SG5 : 4.. -.02. 018. 000. 1.677.453.546 avaient été employés en rachat de rentes et avaient racheté 44.540.978 francs de rente 5 0/0, 36.652.060 de 3 0/0, 1.386.287 de 4 1/2, 838.738 de 4 0/0, soit en tout 83.418.063. • — Les réserves de l'amortissement s'étaient montées du 1er juillet 1833 au 31 décembre 1866 à 3.082.581.382, sur quoi il avait été consolidé en 4 0/0 15.294.420 francs de rente, en 3 0/0 114.834.750 ; en tout 130.129.140 francs de rente, pour un capital de 2.066.229.828. 116.626.851 de Bons avaient été restitués au Trésor. Les 130 millions de rentes avaient été annulés en exécution des lois suivantes :

4 décembre 1810 46.441.057

9 juin 1857 4.000.000

19 juin 1857 5.021.700

14 juillet 18G0 2.920.615

28 juin 1865 63.354.025

11 juillet 1865 8.391.743

somme de 25 millions ; rachats qui porteraient uniquement sur le 3 0/0, la caisse des retraites de la vieillesse, qui opère avec 10 millions environ, étant obligée d'employer ses fonds à l'achat de rentes donnant l'intérêt le plus élevé, c'est-à-dire du 4 ou du 4 1/2. Jusqu'en 1877 la conservation des rentes rachetées serait obligatoire. En proposant cette loi au Corps Législatif, le gouvernement, disait l'exposé des motifs ne se dissimule pas « que la bonne situation des finances est la condition nécessaire de l'efficacité des mesures qui vous sont soumises ; il n'y a pas de bon système d'amortissement si les recettes de l'Etat n'excèdent ses dépenses. Ce qui caractérise surtout les combinaisons que vous avez à examiner c'est qu'elles ne compromettent pas l'équilibre des budgets ; l'amortissement fonctionnera en 1867 avec des ressources distinctes qui laissent au budget de l'Etat 10 millions d'excédent de recette ». Le rapport de la commission, œuvre fort remarquable de Gouin, approuva toutes ces vues et y ajouta une intéressante discussion de l'assertion, si souvent émise dans les discours de l'opposition, que le gouvernement, en cessant d'amortir avait violé un engagement de l'Etat envers ses créanciers. L'accusation n'était pas fondée : le seul engagement qu'eût pris l'Etat de fournir à ses prêteurs l'intérêt convenu ; il n'avait pris aucun engagement envers eux quant au remboursement du capital ; pour éviter un accroissement indéfini de la dette le législateur s'était imposé à lui-même, et à ses successeurs, l'obligation de ne pas toucher à la dotation de l'amortissement, mais il n'y avait eu là rien de semblable à un engagement contracté envers des tiers ; la loi seule avait réglé le caractère et la quotité de la dotation de la caisse d'amortissement; à la loi il appartenait d'en changer les conditions.

On ne pouvait mieux dire et les quelques amendements qui furent proposés n'eurent aucun succès. La loi fut votée telle quelle et en conséquence le budget de la nouvelle caisse d'amortissement fut ainsi déterminé en recettes :