LES DISPOSITIONS FINANCIÈRES DES SÉNÀTUS-CONSULTES DE

évêque de Nancy), un grand chambellan (duc de Bassano), un grand maître des cérémonies (duc de Cambacérès), un premier écuyer (colonel Fleury), etc., etc., pourvus pour la plupart d'un traitement de 40.000 qui, ajouté à leurs autres appointements de sénateur, de maréchal, au besoin de ministre, etc., constituait une situation considérable. Ces grandes charges, et le nombreux personnel qui en dépendait représentèrent en 1853 une dépense totale de 5.715.000 ; la maison de l'Impératrice avec une grande maîtresse (princesse d'Essling), une dame d'honneur (duchesse de Bassano), sept dames du palais, etc., y ajouta une dépense de 300.000. Les dépenses de ce ministère montèrent en 1853 à un chiffre considérable, 34.250.262, à cause de beaucoup de dépenses extraordinaires et de frais de lre installation, et de 1.500.000 francs de dépenses pour le mariage de l'Empereur, puis descendirent en 1854 au chiffre plus modeste de 24.881.980 (1). La dotation du Sénat fut maintenue à son chiffre primitif, 30.000, mais étendue à tous les sénateurs ; aux membres du Corps Législatif fut allouée une indemnité de 2.500 francs par mois de toute session ordinaire ou extraordinaire.

L'Empereur, qui avait déjà le droit de conclure les traités de commerce, reçut celui de donner force de loi aux tarifs qui y seraient stipulés, vieux procès qui jadis sous Charles X avait été perdu par le pouvoir exécutif et que maintenant il gagnait ; le droit aussi d'ordonner ou d'autoriser par décret tous travaux d'utilité publique, toutes entreprises d'utilité générale, et, en cas d'urgence, les crédits extraordinaires qui seraient nécessaires, sauf à les soumettre au Corps législatif dans sa plus prochaine session: c'était un retour à la loi de 1810 et c'était enlever au pouvoir législatif une attribution que des lois de 1832 et 1841 lui avaient réservée, mais qui était considérée en 1852 comme un empiétement sur l'exécutif et une cause notable de la lenteur dans l'exécution des travaux publics, pour laquelle il eût fallu « une rapidité et une simplicité d'action dont des Chambres sont peu capables (2). Enfin et surtout le budget devait, dorénavant, ctre présenté au Corps législatif par chapitres et par articles, mais

(1) Arch. Nat. 0' -X- 1 et 2. — Les crédits affectés au ministère d'Etat par les lois du 8 juillet 1852 (12.145.650, ou plutôt 15.669.230, décret du 11 janvier 1853), du 10 juin 1853 (11.804.750), du 22 juin 1*54 (12.146.400) sont très inférieurs à ces chiffres ; l'espèce de confusion faite alors entre liste civile et fonds du ministère de la maison de 1 Empereur peut expliquer cette différence.

(2) C'est un des points sur lesquels les amis du gouvernement d'alors s'étendaient avec le plus de complaisance. Ils aimaient à opposer les allures promptes et décidées du nouveau régime aux tiraillements du régime parlementaire, où on ne pouvait obtenir de majorité, par exemple pour le tracé d'une ligne, qu'en < livrant aux appétits des localités la pâture des entretiens et des travaux ».

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être voté par ministères ; la répartition entre les chapitres du crédit accordé pour chaque ministère était réglée par l'Empereur par décret rendu en Conseil d'Etat, et des décrets rendus dans la même forme pouvaient autoriser des virements d'un chapitre à un autre ; cette disposition était applicable au budget de 1853. Il est à peine besoin de faire remarquer l'importance de cotte disposition qui faisait gagner momentanément au pouvoir exécutif cet autre gros procès resté sans solution sous la Restauration, tranché au profit des Chambres sous Louis-Philippe, et qui maintenant recevait une solution différente, conforme à la disposition, alors si générale, à vouloir un gouvernement qui gouvernât ot qui ne fût point paralysé dans ses mouvements par des obstacles parlementaires. La réaction était violente contre cette monarchie parlementaire qui, disait Troplong, Du principe d'autorité depuis 1789, «met le roi à la tête du gouvernement mais lui défend de gouverner ». Et dans son rapport au Sénat il disait : « L'opinion unanime de la France ayant porté du côté du pouvoir, trop longtemps affaibli, sa sollicitude et ses espérances, il a fallu rotirer le gouvernement du sein des assomblées^ délibérantes qui en étaient devenues maîtresses, et lo consolider sur le piédestal élevé par le vœu populaire. Dans ses mains repose au plus haut degré l'impulsion gouvernementale... il a le droit de tenir le timon des affaires d'un bras ferme résolu et respecté : la démocratie française, éclairée par de grandes leçons, vient d'abdiquer les préjugés dont l'avait infectée une fausse philosophie ; elle scelle avec le pouvoir national une réconciliation qui fora époque dans son histoire... Elle est prête à résoudre on faveur du pouvoir les conflits d'attribution qu'on avait jadis l'habitude de résoudre contre lui. La bonne gestion dos deniers publics ne dépend pas du vote d'un budget émietté en parcelles infimes. La France ne veut pas qu'on garrotte par les liens d'une suspicion mesquine un pouvoir posé par elle sur la puissante assise d'une confiance sans précédent ».

Ainsi donc, plus de spécialité ; la victoire de l'exécutif sur le législatif était complète. Ce droit de virement, attribué à l'Empereur, était évidemment la négation même du droit de la nation de déterminer l'emploi des sacrifices pécuniaires qu'elle s'impose. Au point de vue exclusivement financier il peut être, quelquefois, plus défendable ; le morcellement du vote du budget n'est point par lui-même une garantie de gestion économique ; il peut parfois conduire à dépenser des crédits que plus de latitude laissée au pouvoir exécutif eût permis d'économiser ou de dépenser plus utilement. Mais à côté de ces avantages possibles le vote par grandes masses, le droit de virement, offrent aussi des inconvénients et des dangers évidents. En somme l'arme dont on dotait en 1852 le pouvoir exécutif vaut ce

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que vaut le gouvernement qui l'emploie ; elle peut fournir à un gouvernement prudent et clairvoyant le moyen d'approprier un budget, voté peut-être longtemps auparavant, à des circonstances et à des besoins qu'il n'était pas possible de prévoir, et c'est ce que ne manquaient pas de représenter les ministres et conseillers d'Etat chargés de plaider cette thèse très défendable ; mais elle peut aussi lui permettre des dépenses critiquables ou des économies bien dangereuses. Si elle peut écarter les crédits supplémentaires, et c'est ce que les avocats du gouvernement d'alors annonçaient volontiers, elle présente de considérables avantages ; si elle n'y parvient pas — et en fait elle n'y est point parvenue — il faut en condamner l'emploi (1).

Budget de 1854. — Dans son rapport à l'Empereur du 7 février 1853, Bineau avait bon espoir ; 1852 présenterait sans doute 102 millions do découvert (près de 54 de déficit initial et plus de 48 de crédits supplémentaires et extraordinaires), mais on pouvait espérer aussi des annulations de crédits pour 37 millions ; de grosses plus-values de recettes étaient acquises, 810 millions de produit des impôts indirects, soit 28 et demi do plus que les évaluations et un immense progrès sur les 744 millions de 1851, les 745 de 1850, les 707 de 1849 et les 681 de 1848 ; encore un peu de temps et on reviendrait à l'état de choses antérieur à février, aux 825 millions de 1847 et aux 827 de 1846, la meilleure année du règne de Louis-Philippe, ou, pour mieux dire, on serait dans une situation bien meilleure puisqu'alors 70 millions venaient de l'impôt du sel, depuis diminué des deux tiers (2), puisque la taxe des lettres avait été diminuée, le dixième perçu par le Trésor sur les octrois supprimé, et qu'au con-

(1) Les virements ne paraissent pas avoir été considérables. En 1858, lors de la discussion du budget de 1859, Vuitry les portait à 33 millions en 1853, 9 en 1854 et 1855, 17 en 1856. J'ai cherché à vérifier cette assertion pour les deux années qui, n'étant pas années de guerre, 1853 et 1856, sont par là même susceptibles de mieux fixer les idées ; et il semblerait que les virements aient été en 1853 inférieurs, et en 1856 fort supérieurs aux chiffres de Vuitry ; un relevé, un peu rapidement fait, m'a donné pour 1853 23 millions et pour 1856 41 1/2. Il faudrait, pour arriver à des résultats tout à fait exacts, considérer, par exemple, outre les virements effectués en 1853, ceux effectués postérieurement sur l'exercice 1853. En tout cas les virements furent toujours très peu de chose en comparaison des crédits extraordinaires et supplémentaires, qui, eux, ont monté souvent à des chiffres considérables.

(2) Produit de l'impôt du sel en 1817, 70.383.124 ; en 1848, 63.437.028. Après la réduction des deux tiers on passe en 1849 à 33.364.043 (chiffre encore élevé, dû à ce qu'il fut fait de grands approvisionnements, par crainte de voir rétablir l'impôt dans son intégralité) ; en 1850, 25.623.043 ; en 1851, 26.616.752 ; en 1852 le sel suit l'accroissement général et donne 32.275.102.

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traire les légers accroissements de droits établis sur l'enregistrement, les boissons, le sel des fabriques de soude, étaient très loin de compenser ces réductions : ils atteignaient au plus 50 millions alors que les réductions se chiffraient par 96. Les découverts, 651 millions à la fin de 1851, allaient en diminuant ; 1852 n'y ajouterait sans doute que 28 ; et 679 millions de dette flottante, compensés en partie par 118 millions de créances sur des Compagnies de chemins de fer, par les 78 millions remboursés sur la dette publique à la suite do la conversion et constituant ainsi un amortissement, n'avaient rien dont il fallût s'inquiéter.

Tel était aussi le sentimont de Schneider, rapporteur de la commission du Corps législatif, dans son rapport du 6 mars 1853. Il s'y louait du sénatus-consulto qui affranchissait le gouvernement des entraves de la spécialité, espérait que race au droit do virement on serait débarrassé désormais dos crédits supplémentaires. On avait eu 214 millions de découvert en 1849, 41 en 1850, près de 101 en 1851, mais 1852 qui en présentait à l'origine un de 54 millions n'en aurait que 28 et marquerait la date du rétablissement de la prospérité, 1853 forait bien mieux encore, vu le magnifique réveil du commerce et de l'industrie qui frappait tous les regards. On ne voyait plus d'ouvriers inoccupés ; ce n'était pas le travail qui manquait, c'étaient les bras qui manquaient au travail. Si rapide avait été le changement que certains esprits avaient cherché à présenter ce mouvement sinon comme artificiel et factice, du moins comme empreint d'une précipitation irréfléchie, capable d'entraîner une prochaine réaction. Il n'en était rien ; les ressources abondaient : la seule chose que l'on pût craindre était que la hausse rapide de toutes choses, l'abondance des capitaux, les facilités de crédit, l'exemple de fortunes subites, n'excitassent outre mesure les imaginations et n'occasionnassent des entraînements et des excès regrettables. Le gouvernement, après avoir montré cette heureuse hardiesse qui avait changé en si peu de temps la face du pays, devait s'attacher maintenant à donner l'exemple de la modération dans le succès, à calmer les imaginations trop ardentes, à régulariser en quelque sorte le mouvement. Les dépenses s'accroissaient ; le fait était général ; il n'avait pas lieu de s'en inquiéter et la situation financière était bonne. Il importait toutefois de ne pas oublier qu'elle ne serait point tout à fait régulière tant que l'amortissement de la dette publique ne fonctionnerait pas en conformité des lois qui l'avaient institué ; de se tenir en garde contre l'exagération des interventions de l'Etat, et contre l'accroissement du nombre des fonctionnaires, particulièrement dangereux à la veille d'une loi coûteuse sur les retraites ; mieux valait faire appel aux initiatives privées et l'on

pouvait compter pour cela sur le gouvernement de l'Empereur.

Après ce préambule, forcément optimiste, mais exposant en somme avec plus d'indépendance qu'on ne l'a dit les côtés brillants et les côtés faibles des finances impériales, Schneider faisait connaître que le budget proposé se montait à 1.520.639.572 en recettes et à 1.519.250.943 en dépenses, dépassant ainsi d'environ 30 millions les crédits de 1853, mais ayant ses ressources augmentées de plus de 70 millions par suite de la prospérité générale. Il n'y avait augmentation de dépenses que sur la dette publique, 397 millions au lieu de 372, par suite de l'inscription au chapitre de la dette viagère des subventions jadis accordées aux fonds de retraite des différents ministères, sur les dotations, portées de 17 à 36, et sur les travaux extraordinaires portés de 72.738.334 à 89.560.000. Il y avait diminution sur la guerre, 308 au lieu de 324, par suite d'une nouvelle réduction de 20.000 hommes sur l'effectif, après celle de 30.000 qui avait déjà eu lieu l'année précédente, réduction que l'Empereur avait annoncée solennellement en ouvrant la session et qui avait été accueillie par des applaudissements prolongés ; sur la marine ; sur le ministère d'Etat, maintenant ministère d'Etat et de la maison de l'Empereur ; sur les finances, définitivement débarrassées de la grosse dépense des retraites. Les services généraux des ministères, 787.653.518 dans le budget de 1853, n'étaient plus que 757.876.254 dans celui de 1854(1).

Après une rapide discussion, les 17 et 19 mai, le budget fut voté le 20 mai. On avait vu déjà et surtout on a vu par la suite des discussions budgétaires traîner des mois entiers et la situation, en général, empirer à mesure qu'elles traînaient davantage ; on voyait alors la rapidité, pour ne pas dire la précipitation, poussée à ses extrêmes limites. En faisant le 15 juin le compte rendu de la session de 1853 le Moniteur triomphait, non sans quelque excès, de cette vitesse, cependant quelque peu étourdissante: «On n'a pas oublié quel temps précieux se perdait dans les débats parlementaires ; les projets les plus importants n'étaient souvent qu'un prétexte à discussions orageuses, au milieu desquelles l'objet de la discussion disparaissait pour faire place aux luttes des partis. La discussion du budget durait des mois entiers et en 17 ans de paix le déficit et les dépenses n'ont pas cessé de s'accroître. En 1841 le budget voté dépassa de plus de 16 millions le budget présenté, en 1846 de près de 13, en 1847 de plus de 3... Le projet de fortifications de Paris qui d'après le maréchal Soult devait coûter 40 millions s'éleva à 140 en passant par les Assemblées... C'était moins la faute des hommes que celle

(1) P*f (Mcret du 21 juin fut supprimé 1« miniitèr* de là police.

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des institutions qui en plaçant le gouvernement dans la Chambre ouvraient une large porte aux vues particulières, aux ambitions personnelles, aux exigences locales, et rendaient impossible toute pensée suivie d'intérêt public ». Réquisitoire empreint d'exagération, non dépourvu cependant de toute vérité.

Les retraites des fonctionnaires. — Si les budgets se volaient alors avec la rapidité de l'éclair d'autres lois financières des plus importantes étaient au contraire discutées à fond et avec le plus grand soin. Tel fut le cas en 1853 pour les retraites civiles, loi qui avait au point de vue financier une considérable importance, et pour une autre relative à la conversion possible des dettes des départements et des communes. Beaucoup plus ménager des deniers publics qu'on ne l'a dit, le Corps législatif d'alors s'effrayait de l'augmentation continue des charges locales : le gouvernement s'en effrayait moins, constatant que c'était par ce moyen que les localités s'étaient donné des routes, des chemins, qui avaient en quelque sorte transformé le pays ; le Mon Heur se plaisait même assez à faire ressortir l'importance des centimes additionnels (note du 1er mai 1853) parce qu'une de ses principales préoccupations était de prouver au pays que ce n'était pas le gouvernement qui absorbait la totalité du budget, que départements et communes en avaient leur grosse part et qu'en particulier sur les 261 millions do la contribution foncière 100 n'arrivaient pas au Trésor public : mais d'autres étaient moins optimistes ; d'Audiffret avouait son inquiétude de voir les localités s'endetter sans mesure, en rejetant sur un avenir éloigné le laborieux apurement de leur passif. Et cependant la loi qui intervint (10 juin) eut moins pour but et pour effet d'arrêter ces entraînements dangereux que de les favoriser ; elle permit en effet aux départements et aux communes dont les revenus excédaient 100.000 francs de convertir leurs dettes actuelles et de les éteindre au moyen d'emprunts nouveaux, remboursables par annuités dont le terme ne pourrait excéder 50 années, et cela dans l'intervalle de la session de 1853 à celle de 1854. Les centimes extraordinaires ou les taxes d'octroi additionnelles affectés au service des emprunts anciens pDurraient être réduits proportionnellement à la diminution de dépense annuelle résultant de la commune.

Quant à la loi du 9 juin sur les pensions civiles, elle fut à la fois une nécessité et un danger : une nécessité, parce que le système alors adopté de caisses de retraite particulières pour les différentes administrations, auxquelles l'Etat versait des subventions de plus en plus importantes, était insuffisant et plein d'anomalies et d'injustices ; il y avait des retraites dans les contributions indirectes et