JUILLET I 777 A MAI | 78 I

Comme Necker a été le ministre des finances qui , sous le règne de Louis XVI , a été le plus longtemps en place , qu"*il a été plusieurs fois expulsé et rappelé , et que nul autre ministre n^a eu une aussi grande influence sur les destinées de la France , il est intéressant de le peindre en détail , et de mettre en évidence sa physionomie et son caractère.

La conformation corporelle et les traits du visage sont souvent des indices des qualités intellectuelles et morales , et ces pronostics n^étaient point fautifs chez Necker ; ses yeux étaient vifs , son regard perçant ; il portait la tête fort élevée et même renversée , et il avait de Taffectatiou

KtCKER. 51

dans cette contenance , car le degré de renversement de sa tête était un thermomètre de sa situation politique. Ses formes sociales se ressentaient du genre de vie qu'il avait mené, du manque d'une éducation soignée, et de relations habituelles avec des personnes d'un certain ordre. Embarrassé quand il était obligé h des égards et au respect, révérencieux quand il voulait être poli , lourdement complimenteur quand il voulait flatter , il était dans la plaisanterie d'une pesanteur et d'une gaucherie qui seraient surprenantes dans un homme de tant d'esprit , s'il n'était connu que ce genre de ton tient à un usage du monde qui peut rarement être remplacé par l'esprit. Il avait un maintien gêné, désordonné , sans grâce , et jamais il n'en manquait plus que quand il voulait s''en donner ; on ne trouvait point en lui un certain air de noblesse qui , dans tous les rangs , est l'expression naturelle du sentiment qu'a de lui - même un homme d'un grand caractère. Quand il a été en place , quelquefois il a voulu affecter de la dignité ; mais ce n'était qu'une morgue ministérielle plus déplaisante, plus offen-

santé que Finsolence polie trun ministre, homme du monde.

Toujours agité par des désirs , des regrets , des jouissances , des privations , par Tincapacité de se suffire à lui-même , et de contenir son ame en paix, le fond de son caractère était un amourpropre qui excédait la mesure ordinaire de la vanité humaine ; ce sentiment , élément en lui de tous les autres , perçait dans ses discours , dans ses écrits, dans ses entreprises, dans ses actions; sans cesse il se prodiguait des éloges , et était d'une grande parcimonie pour les autres de peur de diminuer sa part.

Parvenu au ministère, Necker ne s'occupa que des moyens d'éblouir le public et d'exciter son enthousiasme ; à un amour effréné de la célébrité et de la gloire , il joignit l'intolérance de toute contradiction et l'impatience de la subordination. Après avoir promptement trouvé les moyens de se délivrer de la dépendance de Taboureau , mais étant toujours sous celle du comte de Maurepas, il conçut le projet de s'y soustraire ; ce fut dans cette intention qu'il publia, en 4781 , le fa-

meiix Compte rendu , où il exposa avec ostentation ses grandes et bienfaisantes vues , et laissa à récart la participation et Tinfluence du comte de Maurepas dans Fadministration des finances ; son objet était de se créer, dans le vœu national , un point d'appui de sa fortune ministérielle , de se rendre nécessaire et de balancer la supériorité du crédit du comte de Maurepas auprès du Roi paf la faveur populaire.

Le vieux et rusé ministre était trop accoutumé aux intrigues de cour et au manège ministériel pour ne pas apercevoir et apprécier Tobjet de Necker, et il sentit dès-lors la nécessité de le perdre, mais il était trop habile et trop fin pour l'attaquer directement ; il crut plus expédient de profiter de ses défauts pour le faire marcher lui-même à sa perte. Necker découvrit que Sartines, ministre de la marine, avait chargé ce département de 20 millions de dettes dont il ne lui avait pas donné connaissance. Necker se plaignit avec raiso n decet excédant de dépense , qui mettait un grand dérangement dans Tordre établi pour les comptes du Trésor: il demanda le renvoi de Sar-

tines. Le comte deMaurepas,non seulement le lui sacrifia, mais pour éviter à Tavenir les excédants de dépense dans ce département qui , dans ce moment, exigeait les fonds les plus considérables, la guerre étant maritime , il proposa à Necker de joindre le ministère de la marine à celui des finances , lui cita pour exemple Colbert qui avait réuni les deux ministères et y avait eu le plus grand succès , et ajouta qu'il ne croyait pas quMl eut moins de capacité que Colbert : ce que le comte de Maurepas ne pensait nullement, et ce que Necker était très disposé à croire. Uintention secrète de Maurepas était de compromettre Necker en mettant à découvert son ambition démesurée , qui lui faisait prendre une place et des fonctions dont il n'avait aucune notion , et de le perdre par les fautes qu'il y ferait.

La vanité de Necker fut d'abord flattée de gonfler ainsi son existence ministérielle ; il fut tenté d'accepter cette offre insidieuse; mais, après avoir réfléchi que les finances dont il connaissait le dédale, exigeaient déjà tous ses efforts, et que, par la diversion d'attention qu'entraînerait l'adminis-

Iration de la marine qui lui était, pour ainsi dire, inconnue , il tomberait inévitablement dans de grandes fautes qui lui feraient perdre sa haute réputation, il renonça à cette place et préféra de la faire donner au duc de Castries, avec lequel il avait des liaisons intimes, et dont, par ce procédé, il s^assurait Tassistance avec d'autant plus de certitude, que la loyauté du noble duc ne laissait aucun doute sur sa fidélité aux engagements que lui ferait contracter la reconnaissance ; par ce moyen, Necker devait être informé de tout ce qui se passerait dans le Conseil et même pourrait y faire proposer ses idées (1).

Mais ce choix n'était pas dans les vues du comte de Maurepas. Necker, ne pouvant espérer de prévaloir sur lui auprès du Roi , usa de subterfuge pour faire agréer cette nomination par le monar-

(1) A cette époque Necker, quoique directeur-général des finances, n'avait point entrée au Conseil, à cause de sa religion qui n'était pas catholique; on verra plus tard que ce fut le motif qui lui fit donner sa démission de ce premier ministère.

que 5 il profita cVun jour que le comte de Maurepas était tourmenté par la goutte ; il alla le trouver pour se rendre avec lui chez le Roi, comme àFordinaire. Quand Maurepas lui eut observé que son incommodité Fempêchait de sortir, il dit que, cela étant ainsi, il remettrait son travail avec le Roi à un autre jour. A peine avait-il fait cette proposition obligeante, qu'*on vint de la part du Roi dire que Sa Majesté demandait Necker. Le vieux ministre sentit dans le moment que cet ordre du Roi avait été ménagé par Necker, et lui fit pressentir que, s^ils^avisait de prendre quelques mesures contraires à ses vues, il pourrait s^en repentir ; il prolongea la conversation , lui raconta plusieurs anecdotes de circonstance , entre autres que Chauvelin, qui avait voulu se soustraire à la suprématie du caixlinal de Fleury , avait été disgracié. L'à-propos était si frappant que Necker, en rapportant cette conversation, disait qu^il rougissait pour le comte de ]\faurepas de la témérité de cette démarche; mais l'important était de se faire entendre et craindre. Necker ne tint aucun compte de cet avertissement, et profila de son travail seul

avec le Roi pour faire nommer le duc de Castries au ministère de la marine.

Necker fit un règlement pour la liquidation des dettes etle paiement des dépenses de la maison du Roi (1).Le désordre était k son comble, les dettes arriérées montaient à des sommes énormes, et les dépenses courantes ne se payaient jamais moins de quatre ans après Tépoque où elles avaient été faites : de là naissaient deux inconvénients graves; d\me part, des marchés toujours chers et souvent scandaleux étaient passés avec les fournisseurs qui, incertains de Tépoque de leur paiement , se croyaient en droit d^exiger des conditions onéreuses , et, d^un autre côté, les ordonnateurs ne pouvaient être soumis à aucun contrôle, puisque le ministre des finances n^avait jamais les moyens de comparer annuellement les dépenses avec les recettes (2).

Parmi les économies dues à Tadministration de Necker, on peut citer la grande suppression de

(1) 12 Décembre 1776.

(2) Arrêt du 9 janvier 17S0.

S8 REGNE Dr LOUIS XVI.

charges qui eut lieu dans la maison du Roi , en 1780 (1). Plus cette réforme était commandée par la raison , plus elle était inabordable à la critique, et plus elle valut d'ennemis au ministre qui eut le courage de l'ordonner. Dès Tannée précédente, treize offices de trésoriers avaient été supprimés dans la maison du Roi et de la Reine.

Pour concevoir en quoi cette réforme était en effet hardie, il faut savoir que les charges subalternes de la maison du Roi étaient vendues par les grands officiers, en proportion des profits illicites que Ton pouvait y faire, et qu'élevant quelquefois la finance de ces charges à des prix exorbitants, ils se trouvaient engagés à dissimuler les abus les plus scandaleux.

Des édits ayant averti le public qu'une grande réforme se préparait , l'achat des charges subalternes avait cessé , et, quelques mois après, Necker put accomplir la suppression, dès longtemps méditée, de cette multitude d'officiers qui étaient

(1) Edit du 17 août 1780, qui supprima quatre cent six charges de la bouche et du commun.

à la fois fournisseurs , apprêteurs et convives.

Voici les titres d^une partie de ces quatre cents charges, dont quelques-unes conféraient la noblesse , et qui toutes exemptaient de divers impôts au préjudice des contribuables des provinces. Les noms indiquent assez le genre des fonctions :

Dix -huit gentilshommes servants, •

Seize contrôleurs clercs d^office ,

Treize chefs et cinq aides de panneterie-bouche,

Treize chefs et cinq aides de panneterie-commun ,

Treize chefs et cinq aides d^échansonneriebouche ,

Vingt chefs et douze aides d^échansonneriecommun ,

Quatre coureurs de vin ,

Huit sommiers de bouteilles ,

Deux conducteurs de la haquenée ,

Dixécuyers de cuisine-bouche et douze écuyers de cuisine-commun ,

Quatre maîtres-queux de cuisine-bouche et huit maîtres-queux de cuisine-commun ,

Seize hâteurs de rôts ,

Quinze galopins ,

Seize porteurs ,

Deux avertisseurs ,

Douze chefs et douze aides de quartier pour la fruiterie ,

Deux aides pour les fruits de Provence ,

Six sommiers des broches ,

Six porte-tables , etc. , etc. , etc.

Necker continua à réduire et à supprimer toutes les dépenses superflues et les gains illicites; probité et publicité, telles ont été ses seules maximes invariables : le règlement pour les dépenses de la maison du Roi fut accompagné d'un autre acte non moins important , pour restreindre les pensions, les croupes et autres grâces pécuniaires. On se rappelle que sous le nom trivial de crowge^ on désignait les intérêts dans les bénéfices de la ferme-générale, attribués à des personnes que Ton voulait favoriser. On a déjà vu que ce genre d'abus avait été porté si loin sous Fabbé Terray , que les croupes absorbaient le quait des bénéfices de la ferme , et que, sur soixante fermiers-géné-

raux, cinq seulement avaient place entière, tandis que tous les autres étaient grevés de croupes et de pensions (1).

Il en résultait que les croupes cachaient aux yeux du souverain retendue des grâces quMl accordait, en même temps que Ton parvenait souvent à faire envisager cette espèce de dons comme une simple disti'ibution d'intérêt indifférente aux finances du Roi ; quoiqull fût aisé d'apercevoir que tous ces partages , dans les bénéfices des fermiers, retombaient tacitement sur le prix du bail , et diminuaient les revenus du royaume , la gêne habituelle du Trésor mettait obstacle à la distribution des gratifications en argent, et on accordait, aveclaplus insouciante facilité, des grâces infiniment plus onéreuses pour TEtat.

Il existait six charges d'intendants des finances ; chacun de ces six intendants était chargé d'une division du ministère ; ils étaient subordonnés au ministre ; mais la stabilité de leurs places , leur naissance , leur fortune , les portaient à affecter

(1) Voyez Introduction, tome I, pages 61 et suivantes.

une grande indépendance ; ils refusèrent de travailler avec un directeur-général qui n^avait pas entrée au Conseil. Il fallut les supprimer et les remplacer par des premiers commis.

La ferme des postes fut convertie en régie ; par suite de cette mesure , on vit un des fermiers qui regrettait beaucoup que son bénéfice de 80,000 livres fût réduit à un traitement de 30,000 livres ; c^était faire Téloge de Topération.

Le ministre refondit la ferme générale et toutes les autres fermes et régies, et les divisa en trois grandes compagnies de finances.

La première , qui conserva le nom de Ferme générale , eut les droits sur l'importation et Texportation des marchandises, et les revenus résultant de privilèges exclusifs. Sous ces deux titres étaient comprises les gabelles, les traites, les entrées de Paris et la vente exclusive du tabac.

La seconde , nommé Régie générale , était chargée des droits sur les consommations, dont les aides étaient les plus considérables.

Les domaines corporels et les domaines incorporels, c'est-à-dire les droits domaniaux et ceux

du contrôle des actes , étaient confiés à la troisième compagnie qui prit le titre d^ administration générale.

Plusieurs avantages résultaient de ce nouvel ordre ; on réduisait le nombre des fermiers et régisseurs , moins , à la vérité, que ne le désirait le ministre, par la nécessité où il se trouva de ménager rintérêt personnel , ce grand , cet éternel ennemi de Fintérêt public. En réunissant des parties analogues entre elles , on réduisait les agents et les frais de la perception. L^administration de ces parties devenait plus simple, plus facile et plus prompte ; enfin la comptabilité acquérait plus de clarté et de précision.

Mais le plus grand avantage que FEtat retirait de cette création de trois compagnies , c'est que , quoique Fune eût conservé le nom de Ferme générale^ il n'y avait réellement plus de fermes, toutes trois étaient des régies intéressées. La première avait bien un prix de bail de 1 22 millions , mais comme les fermiers ne participaient aux bénéfices que quand les produits surpassaient 1 26 millions, c'était réellement une régie intéressée. La seconde

et la troisième n^avaient point de prix de bail , et n'entraient dans les bénéfices qu'au-delà d'un produit fixé pour chacune à 42 millions.

Cette opération concilia tous les suffrages ; elle n'eut point d'opposants , parce que les fermiersgénéraux, riches, et dès lors puissants, furent distribués dans les trois compagnies. Galonné même, le grand antagoniste de Necker, et ministre après lui , n'osa changer ces trois administrations , qui ne furent détruites que par les désordres de la révolution.

La vérification des biens fonds, commencée en 1 771 , pour asseoir d'une manière égale la taxe des vingtièmes , fut continuée (1 ) ; de telle sorte qu'une vérification , une fois faite , ne pouvait plus être renouvelée avant vingt années révolues, espace de temps suffisant pour donner une tranquilité parfaite aux propriétaires. La taille et la capitation taillable qui , auparavant , étaient déterminées arbitrairement par de simples arrêts du

(1) Arrêt de novembre 1777.

Conseil , furent fixées crime manière invariable pom* chaque province (1).

Necker organisa des administrations provinciales composées de propriétaires de différents ordres , qui s^assemblaient tous les deux ans, et qui, dans Tintervalle, étaient représentés par des députés de leur choix. Les fonctions de ces administrations consistaient à répartir les impositions, à proposer au Roi les formes les plus favorables à sa justice, à prêter une oreille attentive aux contribuables , à diriger la confection des routes, à choisir, pour y parvenir, la manière la moins onéreuse au peuple ; fonctions importantes , dont auparavant les agents du gouvernement étaient investis ; aussi cette mesure , diversement jugée , ne contribua pas peu à étendre la popularité du ministre.

L'innovation la plus importante qui ait été faite par Necker est la publication annuelle du compte des revenus et des dépenses de FÉtat : le Co?npfe rendu en 1 781 a commencé une nouvelle ère pour les finances. Cette publicité mit à découvert des

(1) Déclaration du 13 février 1780.

inégalités et (les injustices entre les diverses classes des sujets et entre diverses provinces, d'énormes dépenses faites sans avantage réel, des dons sans cause, une exagération récente de la masse des pensions, nombre d'autres abus qu'il suffisait de divulguer pour qu'ils fussent supprimés. Certes , ce fut alors une idée hardie que d'oser mettre le public dans la confidence des recettes et des dépenses du Trésor , à une époque oiî Ton croyait ne devoir aucun compte aux citoyens des deniers qu'ils payaient au gouvernement; c'est à dater de ce jour que les Français ont connu annuellement le budget du royaume. La France entière fut transportée d'allégresse à la première lecture du Compte rendu par Necker , et , chose que l'on aurait peine à croire aujourd'hui , il y eut des hommes qui se prononcèrent contre la convenance de sa publicité. Enfin , ce compte offrait à la nation un état de finances où la recette annuelle excédait de 1 0 millions la dépense ordinaire.

Reportons-nous, pour un instant, à l'époque où Necker fut appelé à diriger les finances. Une suc-

cession non interrompue de banqueroutes , depuis Law, et Ton pourrait même dire depuis Sully jusqu'à Tabbé Terray, avait deshonoré TEtat et discrédité ses engagements. Le mot même de banqueroute avait presque cessé d'être un terme de blâme, et Ton en était venu, vers la fin du règue de Louis XV, à considérer comme une des ressources ordinaires du gouvernement , ces manques de foi dont Tinjustice égale à peine Tabsurdité. Aucune publicité en matière de finances ne permettait aux prêteurs de savoir sur quelle garantie reposait Fargent qu'ils confiaient à l'Etat ; aucun ordre dans la comptabilité ne permettait au ministre lui-même de juger avec exactitude des ressources dont il pouvait disposer. Une seule chose était certaine , c'est que les dépenses fixes excédaient les revenus ordinaires d'une somme considérable. Telle était la situation des finances après quinze années de paix , et ce fut de là que partit Necker pour faire la guerre sans augmenter les impôts et sans causer, par ses emprunts, aucune baisse dans le prix des effets publics : bien loin de là , ils montèrent progressivement depuis

Tannée 1776 jusqu'en 1781 (1). Les rescriptions,

qui perdaient 16 pour cent en 1 776, ne perdaient

plus que 8 pour cent au moment de la retraite

de Necker : ce ministre a emprunté 530 millions

dans le cours de quatre années , savoir :

300 millions sont le produit de rentes viagères ou

de loteries, négociés directement

par le Trésor royal ^

97 Idem proviennent d'emprunts faits par Fin-

termédiaire des pays d'Etat ; 36 Idem ont été empruntés sur le crédit de la ville de Paris, du clergé et de Tordre du Saint-Esprit; 9 Idem ont été empruntés à Gênes ; 48 Idejii représentant les cautionnements et les avances de différents employés des fermes et régies ; kO-ldem sont le résultat d'un accroissement des anticipations.

530 millions.

1) Staël-Holstein , Notice sur Necker,

La partie brillante de Fadministralion de Necker était le maniement du crédit public : jusqu'alors nul ministre en France n'avait porté plus loin Tart d'inspirer de la confiance aux capitalistes , n'avait mieux réussi à obtenir de l'argent de l'étranger (1 ) ; nul n'avait élevé les emprunts à des sommes si fortes, ne les avait, en temps de guerre , constituées à un denier plus faible , et n'était parvenu à les faire remplir plus promptement. Presque tous les emprunts , sous les précédents ministères, ont perdu; les siens gagnaient, et tel était son talent magique , qu'un emprunt le conduisait à en ouvrir un autre et à obtenir l'argent à un taux inférieur. Necker avait découvert en France des ressources de crédit jusqu'alors inconnues ; il savait que les emprunts des pays d'États ne fournissaientjamais que des sommes fort modiques, qu'il n'y avait dans tout le royaume que Paris où l'on pût trouver des capitaux dispo-

(1) Dans l'emprunt de 1781, les soumissions de l'étranger

ont été portées jusqu'au tiers du total de l'emprunt, sauf les

reventes faites ensuite aux nationaux.

nibles pour négocier des rentes ; que cette capitale rehfermaii une véritable nation prêteuse, composée de financiers , de capitalistes , de rentiers , de pourvus d''ofïices qui , à raison de leurs chai^ges , avaient déjà des rentes sur TÉlat à un bas intérêt, et qui tous étaient disposés à accroître leurs revenus en achetant des contrats de rentes viagères avec le fruit de leurs économies ; cette nation prêteuse se composait surtout d'une foule d'anciens serviteurs des princes ou des grands seigneurs que la cour attirait à Paris et à Versailles. Toutes ces diverses classes d'individus, pour la plupart célibataires , avaient des motifs particuliers à leur situation pour rechercher de préférence les placements en viager. A cette époque, on ne connaissait pas encore bien les ressources du crédit pour emprunter en perpétuel ; sous cette forme, on craignait de ne rencontrer que fort peu de prêteurs ; pour les rentes viagères , au contraire, les prêteurs paraissaient tout trouvés : aussi a t-on reproché à Necker d'avoir, plus qu'aucun de ses prédécesseurs , fait usage d'un genre d'emprunt essentiellement immoral, puisqu'on por-

tant les citoyens à des placements d'argenl bornés aux termes de leur existence , il inspire Tégoïsme et détruit Tesprit de famille.

Necker avait, en outre, observé que le peuple de Paris avait , plus qu"'aucun autre , le goût de courir les chances de la fortune ; c'est ce qui rengagea à employer la forme des loteries pour faire deux emprunts remboursables à échéances, et un autre emprunt en 25,000 lots de rentes perpétuelles et viagères (1).

On publiait des libelles contre Necker; un Mémoire , rédigé contre la fidélité du Compte rendit^ parut au directeur des finances exiger une répression éclatante ; l'intérêt de TÉtat , comme le soin de son propre honneur, faisaient un devoir à Necker de confondre la calomnie; il exigea donc que les imputations de Fauteur du Mémoire fussent confrontées devant un comité

(1) Le prix des obligations de la ville de Paris , comparé avec leur valeur réelle , prouve que le goût du peuple de Ta capitale pour les emprunts en loterie, est rest;' le même aujourd'hui qu'avant la révolution.

72 RÈGNE DE LOUIS XVf.

de membres du Conseil. Cet examen qui eut lieu en présence de trois ministres, Maurepas, de Vergennes et Miromesnil , ne laissa pas Tombre de doute sur Tinsigne fausseté du Mémoire. A la suite de cette affaire , Necker désira qu'une marque non équivoque de l'approbation du Roi le mît en état de lutter avec succès contre les at(aques toujours renaissantes de ses ennemis. Il demanda donc Feutrée au Conseil (1 ) , trouvant extraordinaire que le chef, chargé de pourvoir aux dépenses du royaume, restât étranger à la discussion des intérêts politiques. Maurepas lui répondit que sa religion était un obstacle invincible à ce qu'il prît séance au Conseil ; Necker offrit sa démission et écrivit au Roi la lettre que voici :

<( La conversation que j'ai eue avec M. de Mau- » repas ne me permet pas de différer de remettre » entre les mains du Roi ma démission. J'en ai )) l'ame navrée, et j'ose espérer que Sa Majesté

(1) Necker, à cette époque, n'avait que le titre de Directeurgénéral des finances, et ne nouvait en celle qualité assister au Conseil.

iVECKER. 73

» daignera garder quelque souvenir de cinq an- » nées de travaux heureux, mais pénibles, et sur- » tout du zèle sans bornes avec lequel je nVétais » voué à la servir. »

Necker, en quittant le département des finances, remit au Roi un compte particulier dont son successeur reconnut la parfaite justesse, et constatant quMl y avait 80 millions au Trésor royal , en espèces ou en valeurs ; que les fonds demandés pour la campagne de 1781 étaient rassemblés, et qu'il restait encore 84 millions , dont la rentrée paraissait assurée pour Tannée suivante.

74 règke de louis xvi.