LA GRISE DE L'EMPIRE AU III9 SIÈCLE

zo

à la chambre sacrée, maître des offices, questeur du palais sacré, comte des largesses sacrées, comte des affaires privées) et les comtes et ducs de la garde. Ensuite viennent les spectabiles : officiers qui ne sont pas chefs de service (primicerius sacri cubiculi, primicerius notariorum, magistri scriniorum), chefs de la chancellerie, gouverneurs des grandes provinces, vicaires, comtes et ducs. Puis les clarissimi : sénateurs sans fonctions, gouverneurs de province. Enfin les titres inférieurs de perfectissimi et egregii étaient donnés à des fonctionnaires plus modestes. Le rang acquis par ces fonctions se conserve après qu'on est sorti de charge et passe dans la famille : de là cette formation de classes sociales de fonctionnaires. Toute cette hiérarchie participe au caractère sacré de l'empereur qu'elle sert : elle est dite sacro-sainte.

Les fonctionnaires sont en service régulier (in actu positi) ou extraordinaire (vacantes). Quand ils ont quitté le service, ils sont honoraires (honorariï). Il y a de plus des titres honorifiques spéciaux : i°patrice (patricius), dignité personnelle accordée depuis Constantin à ceux qui ont rempli de grandes fonctions; c'est une dignité très haute, sans attribution directe; 2° comte (cornes), litre donné comme distinction à des fonctionnaires civils et militaire, il y a trois ordres de comtes depuis Constantin. Patrices et comtes joueront un grand rôle au vc siècle.

Les fonctionnaires impériaux reçoivent leurs délégations selon des règles nouvelles : : 1° ils ne sont pas les délégués de tout le pouvoir impérial ; 2° ils n'exercent pas ce pouvoir complet (imperium) délégué pour une région déterminée; ils ont des pouvoirs d'une certaine nature : militaire, judiciaire, financière. Il y a sept ordres de fonctionnaires entièrement distincts : administration et justice, finances divisées en deux ordres (sacrœ largitiones, res privatœ), armée, législation, service du palais, service privé de l'empereur. — 3° Le fonctionnaire n'est plus directement en communication avec l'empereur: il faut passer pour chaque service par une hiérarchie qui aboutit à un chef de service, lequel est en rapport avec le souverain.

Voici comment se groupent les services :

Les préfets de la Ville et du prétoire (jyrœfecti Urbi, prœfecti

jyi%œtorio) sont comme des ministres de l'intérieur administrant chacun une partie de l'Empire; ils dirigent l'administration et la justice. Il y a un préfet de la Ville pour chaque capitale (Rome, Constantinople) et deux préfets du prétoire dans chaque Empire. Ce sont les préfets du prétoire de Gaule, Italie, Illyrie, Orient. Au-dessous de chacun est une hiérarchie à ses ordres : les vicaires et leurs subordonnés, qui sont les gouverneurs.

Le préfet du prétoire surveille les gouverneurs, leur transmet les ordres du pouvoir central, reçoit les appels de leurs jugements, dirige les services d'intérêt général comme les postes. Le gouverneur, agent essentiel, rend la justice dans le chef-lieu de la province (metropolis) ; c'est sa principale affaire; il transmet aux cités les ordres du pouvoir; il doit les visiter; sa surveillance et son autorité pèsent chaque jour plus lourdement sur ce qui leur reste de liberté.

Pour l'administration des provinces, les cadres se sont compliqués en se perfectionnant. Le principal est toujours la cité, mais ses curiales sont devenus des agents financiers, des percepteurs de l'empereur. En Gaule, entre le Rhin et les Pyrénées, il y a 120 cités, beaucoup plus qu'au temps de Strabon, car il s'est fondé des villes nouvelles.

Au-dessus de ces cités, plus nombreuses et plus petites, est la province-, elle aussi est plus petite. Dans chaque province est un agent de l'empereur, le président (prœses), chargé de lever les impôts et de rendre la justice. Quelquefois ce gouverneur porte les titres anciens de proconsul, consulaire, correcteur. Il y a au iv° siècle 108 provinces (au lieu de 47), auxquelles il faut ajouter les 12 régions italiennes. La Gaule, qui n'avait que six provinces, en compte maintenant 17. Au-dessus des provinces sont les diocèses ou vicariats, division nouvelle. Il y a 14 vicaires, dont chacun est le chef hiérarchique des présidents et le subordonné du préfet du prétoire.

Les quatre chefs des services civils sont : - 1° Le maître des offices, qui est aussi le chef de l'armée;

2° Le quœstor sacri palatii, qui prépare les lois et joue, dans une certaine mesure, le rôle d'un ministre de l'intérieur;

3° Le comte des largesses sacrées (cornes sacraruqi largitionum)

LA CRISE DE L'EMPIRE AU IIIe SIÈCLE 27

administre le premier trésor (œrarium sacrum) , dirige les manufactures impériales, les mines, les monnaies. Il a sous ses ordres un comte par diocèse; un rationalis par province (quelquefois pour deux ou trois provinces); pour les ateliers impériaux, des préposés (procuratores ou ])rœpositi), chefs de ces corporations héréditaires; pour les mines, des comtes des mines, chefs des mineurs d'Etat, percevant les redevances payées par les concessionnaires ; pour les monnaies, des procurateurs. De plus, pour la surveillance de la caisse, des hommes spéciaux (prœpositi thesaurorum).

4° Le comte du domaine privé {cornes rerum pi%ivatarum) commande à des intendants généraux (rationales rerum privatarum) dans les provinces, qui ont au-dessous d'eux des préposés, puis des intendants spéciaux (des troupeaux, des étables, etc.).

Les maîtres de la milice sont au nombre de huit, dont cinq en Orient, trois en Occident. Ils ont l'administration et le commandement de l'armée (la garde non comprise). L'armée est divisée : en légions, dont chacune est commandée par un préfet (prœfectus legionis); en vexillationes (cavalerie), commandées aussi par des préfets (prœfecti alarum) ; en troupes auxiliaires. Elle est répartie en provinces militaires, dans chacune desquelles le maître de la milice a sous lui, des ducs ou comtes (duces ou comités rei militaris). Les provinces frontières ont une organisation particulière : le duc de la frontière (dux limitis) ou le comte de la frontière (cornes limitis) a sous ses ordres les préfets des camps et les préposés aux détachements militaires. Ces ducs et ces comtes des frontières deviendront les marquis et les margraves du moyen âge.

Tels sont les cadres. Ajoutons pour donner une idée complète de l'importance de ce monde administratif que, de même que chacun des grands officiers a ses bureaux, chacun des fonctionnaires a les siens. L'employé de bureau s'appelle officialis L'officialité est une carrière, où il y a un avancement réglé.

Cette administration, organisée d'après le double principe de la séparation des pouvoirs et de la hiérarchie, servira de modèle aux administrations monarchiques de l'avenir : en particulier à l'administration française.

Elle est dangereuse, parce qu'elle est parfaite, atteignant tout ce qui peut être atteint; parce que plus elle rend facile l'exécution de la volonté du prince, plus elle pèse sur la liberté du sujet; parce qu'elle crée cette redoutable tyrannie des habitudes qui s'appelle la routine; parce qu'elle ne laisse subsister qu'une seule initiative, celle du prince, et qu'elle endort cette initiative. Dangereuse partout, mais là surtout où elle n'a, comme dans l'Empire romain, aucun contrepoids; où le sujet n'a de recours sérieux, contre un fonctionnaire, irresponsable à son égard, que l'appel à un autre personnage également irresponsable.

Ruine de l'empire par le régime fiscal. — Il reste à montrer que cette administration a écrasé la société romaine.

La cité en a été abimée. Il fallut qu'en 364 Valentinien instituât le défenseur {defensor civitatis), chargé de protéger les habitants de la commune contre l'insolence etTfcs vexations des gouverneurs et des percepteurs d'impôts. Précaution impuissante, parce que le mal tenait au système général de l'Empire et qu'une société qui ne pouvait plus s'enrichir ne pouvait porter le poids d'une fiscalité terrible.

C'est la fiscalité qui a ruiné l'Empire romain, la fiscalité pesant sur le ])ossesseur, alors que le nombre des possesseurs est diminué par le privilège. Longue est la liste de ces privilégiés qui échappent à l'impôt : la milice du palais, les sénateurs, les professeurs de grammaire et d'éloquence, les artisans qui exercent des professions mécaniques pour les besoins et les

plaisirs du peuple, l'Eglise, l'armée entière. Ceux qui exploitent l'Empire au nom de l'empereur, c'est-à-dire les castes supérieures, les plus riches, sont privilégiés. Tout le fardeau retombe sur le possesseur. Un édit d'Honorius de 417 est bien topique. Il s'agit des champs abandonnés. Il faut rechercher les anciens propriétaires; si on ne peut les trouver ni leurs héritiers, on offrira la terre au voisin ou à un étranger de bonne volonté. Personne n'accepte; ces terres restent au fisc. Qu'en résulte-t-il? Dépouillé de son champ par les exactions ou le répudiant pour se soustraire à une charge trop lourde, le propriétaire se rend chez le riche et devient son colon, c'est-à-dire son sujet et presque son esclave.