FINANCES DE L'EMPIRE

Eut des finances au 48 brumaire. — M. Gaudin mini&tre des finances.

— Mesures qu'il prend pour subvenir aux premiers besoins et relerer le crédit. — Organisation de la régie des contributions directes. — Obligations des receveurs généraux et institution d*une caisse d'amortissement. — Liquidation des bons 2/3. — Établissement de la comptabilité par exercice et dépenses de Tan IX, de Tan x, de Tan xi et de Tan xii. — Création d'un ministère du trésor, à la tête duquel est placé M. Barbé-Marbois.

— Compagnie des négociants réunis, et ses opérations avec le gouvernement espagnol. — Affaire des piastres et convention avec la maison Hope. — M. MoUien ministre du trésor. — Modifications introduites dans la comptabilité publique. — Bonne situation des finances à la fin de 1807.— Doctrines de l'empereur Napoléon en fait de crédit. — Ses procédés envers la famille royale d'Espagne. — Réunion de la Hollande à la France et

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liquidation de la dette hollandaise. — Situation tinanciëre de la France à la fin de 18 H. — Ressources affectées à la campagne de Russie et désastres de cette campagne. — Charges extraordinaires de 1813 et expropriation des biens communaux. — Efforts faits pour repousser Tinvasion au commencement de 181 i et chute de Tempire.

La liquidation des charges léguées par l'empire a été assurément une des plus grandes difficultés qu ait eues à résoudre la restauration. Avant de dire comment, à son honneur, elle a accompli cette tâche, il convient de jeter un regard rétrospectif sur les finances du régime impérial et de rappeler les phases diverses de prospérité et de revers par lesquelles elles ont passé. Ce résumé fera l'objet de notre premier chapitre.

Le désordre qui a régné dans l'administration française de 1791 à 1800 ne permet pas de déterminer au juste le montant des chari;es publiques pendant ces neuf années, et c'est seulement en recherchant quelle fut approximativement la somme des ressources qu'il est possible d'apprécier celle des dépenses.

Sous l'influence de l'opinion parfaitement erronée que les impôts de consommation sont surtout onéreux pour les classes pauvres, l'Assemblée constituante les avait supprimés, ne conservant que ceux de douane plutôt au profit de l'industrie indigène que dans un intérêt fiscal. Près de 140 millions de revenu avaient élé sacrifiés annuellement à ce préjugé.

Les impôts conservés ne furent ni modifiés ni augmentés pendant la période révolutionnaire; mais au lieu de produire 530 millions, comme on Tavait présumé, ils ne donnèrent en moyenne qu'un revenu de 300 à 350 millions, soit pour les neuf années environ trois milliards 3,000,000,000

Les biens nationaux aliénés, estimés 2,600,000,000, ont produit 3,500,000,000

Il a été perçu dans les pays occupés par les armées de la république 500,000,000

L'argenterie retirée des églises valait environ 45,000,000

Le métal des cloches, converti en monnaie de cuivre, en pièces d'artillerie, peut être évalué à. . 30,000,000

Le matériel en magasin au

18 brumaire représentait 200,000,000

Total 7,275,000,000

Mais à cette somme doivent venir s'ajouter les dons patriotiques faits par les particuliers et les communes pour l'entretien des armées, le prix de tous les objets et de tous les services obtenus par réquisition, et en fixant l'ensemble des ressources à huit milliards, nous ne pensons pas être au-dessous de la vérité.

Quant aux dépenses, on sait à quelles nécessités dut faire face la république. Elle a été en guerre avec toute l'Europe, elle a entretenu de nombreuses armées, a dû, jusqu'au l*"^ janvier 1793, acheter le numéraire pour la solde, a fourni des secours à la plupart des grandes communes, et pendant longtemps elle a donné presque pour rien aux habitants de Paris du pain qui coûtait huit sous la livre, valeur métallique. Les huit milliards ci-dessus énoncés ont été insuffisants pour subvenir à ces charges extraordinaires : il a fallu recourir à deux emprunts forcés et aux divers papiers-monnaie.

D'abord lesassignats : depuis le 21 décembre 1789 date de leur première émission jusqu'au 30 pluviôse an IV, jour où furent solennellement détruits et brûlés sur la place Vendôme tous les objets employés à leur fabrication, il en fut mis en circulation pour une somme nominale de &5, 580,000, 000. Négociés dans le principe en numéraire à 85 livres p. 100 de leur valeur d'émission, ils tombèrent en 1792 à 60 livres, en l'an ii à 30 livres, en l'an iv à 3 sous 6 deniers, et les 35 milliards circulant à cette dernière époque ne représentaient plus que 6 millions de valeur réelle.

Ils furent remplacés parles mandats territoriaux contre lesquels ils durent être échangés à raison de trente capitaux pour un. On espérait ainsi relever le prix des assignats^ et ceux-ci, au contraire, entrât-

nèrent le nouveau papier dans leur discrédit. Les premiers mandats ne purent être négociés qu'au prix de 18 p. 100; bientôt ils tombèrent à 5,50» et à la fin de l'an iv les 2 milliards &00 millions émis représentaient au plus une valeur réelle de 43,500,000 francs.

Puis vinrent les délégations sur les caisses des receveurs des deniers publics remises aux fournisseurs et entrepreneurs, mais qui se négociaient à 75 p. 100 de perte, parce que ces caisses^ obligées aussi de satisfaire aux réquisitions des chefs de corps d'armée pour l'entretien et la solde de leurs troupes, se trouvaient souvent épuisées quand les délégations leur étaient présentées.

Enfin, à la suite des événements de' prairial an VII, le nouveau Directoire avait fait décréter un emprunt progressif de 100,000,000 auquel devaient seules contribuer les personnes aisées , et cette mesure essentiellement révolutionnaire avait produit le plus déplorable effet.

Neuf milliards environ, soit un milliard par an, avaient donc été ainsi dépensés ou gaspillés, et au mois de brumaire an vu, le désordre et le discrédit étaient à leur comble. Il était dû plus de 300 millions immédiatement exigibles, les caisses étaient vides, les fonctionnaires ne recevaient plus de traitement, et cependant chaque décade le ministre des finances continuait à présenter au Direc-

toire un état de distribution entre les divers ministères de sommes dont pas un centime souvent ne se trouvait au trésor. De leur côté, les autres ministres délivraient les mandats de payement comme s*il y avait eu dans les caisses les fonds nécessaires pour les acquitter, et ces effets jetés à profusion sur la place y étaient négociés au quart et au cinquième de leur valeur nominale.

En prenant possession du ministère des finances au lendemain du 18 brumaire, M. Gaudin n'y trouva que 167,000 francs en numéraire, reste d'une avance de 300,000 francs obtenue la veille , et il ne pouvait compter sur aucune rentrée prochaine des impôts, puisqu'il en avait été disposé par les délégations ou réquisitions. Néanmoins, désireux de donner à Tarmée un témoignage de sa sollicitude, le nouveau gouvernement tenait k reprendre de suite le service de la solde, et un emprunt seul pouvait lui en procurer les moyens. Mais pour s'adresser utilement au crédit, il fallait préalablement gagner la confiance publique par de sages mesures. La première à prendre incontestablement était de renoncer à l'emprunt progressif, et M. Gaudin proposa aux consuls de le remplacer par une subvention de guerre de 25 centimes à percevoir en addition au principal des contributions foncière et mobilière, et payable moitié en numéraire moitié en bons de réquisition. Rassurés et encourafcés par cette satis-

faction donnée à l'opinion publique, plusieurs banquiers consentirent à faire une avance de 12,000,000 remboursables sur les premières rentrées de la subvention de guerre.

Cette ressource permettait de pourvoir aux besoins des premiers jours, et les bons de réquisition étant admis en payement , la majeure partie allait ainsi s'en trouver éteinte. Mais restaient les délégations, et M. Gaudin crut faire une opération également avantageuse au trésor et aux délégataires en offrant à ces derniers de leur en assurer le payement intégral dans un temps donné, mais à deux conditions : la première, de renoncer à leurs droits sur les rentrées de l'impôt, et la seconde, d'avancer au trésor, partie en numéraire, partie en effets de commerce à courte échéance, une somme égale à celle qu'il leur devait. Les porteurs des bons de délégations n'avaient jamais espéré un remboursement intégral, plusieurs d'entre eux même avaient acheté ces titres à bas prix : ils trouvèrent donc la proposition avantageuse et s'empressèrent de l'accepter. Cinquante millions environ furent ainsi versés au trésor, et le gouvernement recouvra la disposition des produits de l'impôt si imprudemment aliénés.

Avant la révolution, M. Gaudin avait été chargé en qualité de premier commis au département du contrôle, de la direction des contributions directes. Homme essentiellement pratique, sans méconnaître

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les abus et les vices de Tancienne administration des finances, il regrettait cependant que des impôts utiles et de sages méthodes eussent été sacrifiés à de faux préjugés.

11 était commissaire central de la république à Tadministration des postes au 18 brumaire, et le premier consul Tayant fait appeler pour lui proposer le portefeuille des finances, <c M. Gaudin , lui dit-il , je vous confie une tâche difficile, celle de rétablir Tordre dans les finances, mais je ne doute pas que votre habileté et votre expérience ne la mènent à bonne fin. — Général, lui répondit M. Gaudin, le succès n*est possible qu*à deux conditions : la première, de revenir aux anciens impôts en les améliorant, et la seconde , de reprendre parmi les anciennes méthodes celles dont Tutililé a été confirmée par l'usage. — Mais les moyens que vous me proposez sont des vieilleries qui ont fait leur temps. — En fait de finances, général, et surtout en matière d'impôts, les vieilleries sont souvent ce qu'il y a de meilleur. — Soit, dit le premier consul , essayez. » Et M. Gaudin, après avoir pourvu, ainsi que nous venons de le voir, aux nécessités des premiers jours, se mit résolument à Tœuvre.

Les modes d'assiette et de perception des contributions directes étaient des plus défectueux. Par mesure d'économie la confection des rôles avait été confiée aux municipalités, et généralement ce travail

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élaii fait avec une grande négligence. D'autre part, le recouvrement donné à l'adjudication s'opérait mal autant pour le trésor que pour le contribuable, et il était dû près de 400 millions sur les années précédentes. Une pareille organisation ne pouvait être maintenue, et M. Gaudin proposa d'établir, à l'instar de l'ancienne administration des vingtièmes, une régie spéciale chargée de présider à la confection des rôles et représentée dans chaque département par un directeur, chef de service, un inspecteur et des contrôleurs. Quant à l'impôt, il dut être recouvré par des percepteurs que nommerait le ministre, versé dans la caisse d'un receveur d'arrondissement et transmis par ce dernier au receveur général du département. Il n'était exigible que par douzième; mais pour donner par anticipation au trésor la disposition immédiate de son produit total, M. Gaudin imagina de faire souscrire par les receveurs généraux jusqu'à concurrence du montant annuel que devait recevoir chacun d'eux, des obligations payables en espèces à leur caisse, mois par mois et à jour fixe, de telle sorte qu'en cas de besoins urgents le ministre eût la faculté de les négocier et réaliser par avance. Toutefois, comme l'impôt s'acquittait alors d'une façon très- inexacte, il parut juste de tenir compte aiix receveurs généraux des retards inévitables dans les rentrées. En conséquence, il leur fut accordé un délai de quatre mois pour le payement

de chaque douzième, et Tobligation à échéance du •SI mai représentait ainsi le douzième qui avait dû être perçu en janvier précédent : c'était donc seulement à la fin d'avril de Tannée suivante, c'est-à-dîre au bout de seize mois, que la totalité du revenu d'un exercice se trouvait encaissée par le trésor. En temps normal, sans aucun doute, ce délai de quatre mois eût été un grand avantage accordé aux receveurs généraux au détriment de l'État, mais alors il était une nécessité, et d'ailleurs il pouvait être abrégé lorsque les circonstances le permettraient. D'un autre côté, la chose publique devait gagner elle-même à cet arrangement, parce que les comptables se trouvant intéressés à activer la rentrée de l'impôt pour en avoir une plus longue jouissance, le contribuable devait ainsi contracter l'habitude de l'acquitter avec plus de régularité.

Mais pour rendre facile la négociation des obligations des receveurs généraux à des conditions avantageuses pour le trésor, il fallait éloigner de ces valeurs le discrédit dont avaient été frappées toutes celles émises précédemment en son nom. A cet effet, M. Gaudin voulut leur donner un gage certain et spécial en obligeant chaque receveur général à fournir en espèces un cautionnement égal au vingtième du montant de la contribution foncièredéson département. Ces fonds, versés dans une caisse dite d'amortissement, durent être employés par elle à acquitter à présenta-

lion toutes les obligations protestées, et a la tête de ce service fut placé M. Mollien, qui, ancien premier commis ainsi que M. Gaudin, au contrôle général, y avait été chargé de l'administration ties contributions indirectes. Dans les premiers mois les protêts furent nombreux, mais l'exactitude avec laquelle la caisse acquitta tous les bons qui lui furent présentés releva tellement la confiance, qu'en peu de temps leur escompte tomba de 4 à 1 p. 100 par mois.

Sans aucun doute le système des obligations imité de celui des rescriptions souscrites par les anciens receveurs généraux des finances, avait, dans un moment d'aussi grande pénurie, l'avantage de mettre a la disposition du trésor dès le commencement de l'année le produit de toutes les contributions directes à percevoir dans le courant de Texercice. Mais, à part cet intérêt d'opportunité, il est indubitable quelja faculté d'escompter ainsi par avance le revenu total de l'année, n'était pas une mesure de bon ordre et risquait de devenir un encouragement à la prodigalité. C'est le devoir, en effet, d'une administration prévoyante de réserver pour l'avenir les revenus de l'avenir, et il y a là aussi une sage spécialité qu'elle doit faire en sorte de respecter, sous peine de se préparer plus tard de graves embarras. Quoi qu'il en fût, comparé à l'état de choses antérieur, le nouveau système était une amélioration réelle. Il rendit alors de vrais

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services en rétablissant la régularité dans la perception et en procurant au trésor les ressources dont il avait grand besoin. Mais bientôt on y renonça pour en. venir au régime actuel si sensé, si logique, qui, sans cesser d'intéresser le comptable à activer le recouvrement de l'impôt, saisit le trésor de son produit au fur et à mesure des rentrées.

L'acquittement des obligations protestées ne fut pas le seul emploi auquel durent être affectés les fonds de cautionnement. La caisse d'amortissement put employer tous ceux qu'elle aurait disponibles à racheter sur la place les rentes publiques au cours du jour, et, pour la mettre à même d'opérer avec plus d'efficacité, ses ressources furent augmentées des rentes viagères et pensions ecclésiastiques éteintes par le décès des titulaires. Aussi, en moins d'un an, elle put avec une somme de 5,200,000 francs racheter 686,000 francs de rentes perpétuelles; et le prix de la rente, qui était de 10 francs au 18 brumaire, s'éleva bientôt à 50.

Ainsi que nous l'avons vu, la subvention extraordiïjaire avait absorbé seulement une partie des bons de réquisition. On voulut en finir avec les autres, etilfut décidé qu'il seraient reçus au pair pour l'acquit des contributions antérieures à l'an viii. Même faculté fut accordée pour les mandats territoriaux, pour les bons d'arrérages délivrés depuis quelques années en payement de la rente et pour les autres

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litres de même nature qu'on parvint ainsi à éteindre. Les 400 millions d'arriéré de Timpôl furent de la sorte en partie acquittés, des remises et modérations nombreuses furent accordées pour le surplus, et en allégeant parcesacriûce la situation des contribuables, le gouvernement espéra rendre plus facile et d'autant plus sûre la rentrée des contributions courantes.

Restaient les bons dits deux tiers délivrés sur le pied du denier vingt, à titre de remboursement des deux tiers de la dette publique dont le troisième tiers avait été consolidé. Celte dette, déduction faite de 20 millions de rentes annulées comme appartenant aux émigrés ou établissements supprimés, s'élevait à 120 millions représentant à 5 p. 100 un capital de 2,400,000,000. Par le prétendu remboursement des deux tiers l'État s'était donc libéré de 80 millions de rentes, soit d'un capital de 1 ,600,000,000; mais bien que les bons deux tiers délivrés pour l'acquit de cette somme pussent être donnés à l'origine en payement d'une portion du prix des maisons et usines vendues par l'Etat, ils n'en étaient pas moins tombés dans le plus grand discrédit, et le trésor lui-même ne les acceptait plus qu'à raison de 2 p. 100 de leur valeur nominale. 1,200,000,000 de ces elTets avaient été ainsi reçus en payement de 30 millions de biens nationaux, et il était urgent de faire disparaître le surplus. Il fut donc créé un million de rentes pour être distribué entre leurs détenteurs dans la pro-

portion d'un quart pour cent de la somme nominale apportée en échange et ce million représentant au cours de la place un capital de 10 millions, la grande iniquité de la banqueroute se trouva ainsi consommée moyennant 40 millions à peine contre 1 million 600,000 francs.

Sans doute une partie des personnes qu'elle avait frappées directement ayant aliéné à vil prix leurs bons deux tiers, les détenteurs actuels pouvaient ne pas se trouver lésés par les conditions auxquelles l'État traitait avec eux; elle n'en restait pas moins cependant un scandale public, qui longtemps devait peser sur le crédit et l'honneur de la France, et peut-être le nouveau pouvoir eût-il fait alors acte de bonne politique en prenant les mesures nécessaires pour réparer, au lieu de les consacrer, les dommages causés par le régime précédent. Il en fût résulté, il est vrai, une charge considérable pour le trésor et onéreuse au milieu des circonstances où l'on se trouvait. Mais l'adage vulgaire qu'on s'enrichit en payant ses dettes est peut-être plus applicable encore aux États qu'aux particuliers, et le sacrifice qu'aurait imposé une juste réparation eût été bientôt largement compensé parla confiance qu'elle eût ramenée. Malheureusement toutes les notions de crédit avaient été faussées par les désordres et les malversations auxquels on venait d'assister, et le gouvernement consulaire crut faire à la fois acte

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d'honDételé et de bonne administration en donnant aux porteurs de bons deux tiers des titres qui valaient cinq francs contre d'autres qui n'en valaient que deux. C'est sous l'empire du même sentiment que fut acquittée d'une façon non moins arbitraire une autre dette de date plus récente.

Le service des fournilures de l'armée avait été sans aucun doute celui dans lequel il s'était commis plus de malversations. Des fortunes scandaleuses y avaient été faites, et, pour empêcher par une organisation plus sévère et une surveillance plus rigoureuse le retour de ces abus, le premier consul avait jugé utile de créer un ministère spécial de l'administration de la guerre, à la tête duquel il avait placé le général Dejean. Mais il existait un arriéré considérable à liquider et à solder, et le règlement en était d'autant plus difticile à établir, que les éléments de comptabilité faisaient complètement défaut ou étaient fort incorrects. Néanmoins on tenait à en finir avec ce passé de désordre : un bureau de liquidation fut donc organisé pour rechercher ce qui pouvait être encore dû par l'Etat, et le chiffre des réclamations admises s'éleva à 90 millions. Dans la situation où se trouvaient les finances et le crédit, il était impossible d'acquitter cette somme en espèces. Aussi les créances, même liquidées, se négociaient à 70 et même à 75 p. 100 de perte et ne représentaient qu'une valeur de 23 ou 2^ millions. Le gouverne-

ment crut donc se montrer fort généreux envers leurs porteurs en créant à leur profit 2,700,000 livres de rente qui, au cours de la place, valaient environ 30 millions, En eflfel, si les créances étaient encore entre les mains de leurs titulaires primitifs, ces derniers se trouvaient en recevoir d'autres en échange d'une valeur actuelle plus considérable : si, au contraire, elles avaient été vendues, les acquéreurs devaient bénéficier ainsi de 16 à 18 p. 100. De plus, une paix prochaine avec l'Angleterre était probable. Il y aurait infailliblement alors une hausse dans le prix de la rente, et tous ses porteurs verraient augmenter le chiffre de leur capital. Mais, quel^que fussent pour les détenteurs des titres liquidés les avantages actuels de l'opération et les chances d'un profit plus grand encore, ces considérations ne pouvaient justifier un pareil mode de libération, et cette libération n'était en réalité qu'une nouvelle banqueroute.

De grands efforts avaient donc été faits pour rétablir l'ordre dans les finances, et en moins d'un an d'importants résultais avaient été obtenus. La part du passé avait élé déterminée, l'arriéré à peu près liquidé et une ligne de démarcation venait d'ôtreainsi établie entre le régime nouveau et ceux qui l'avaient précédé. Mais ce ne fut pas tout : dans le courant de celle même année (an ix) la comptabilité par exercice fut rétablie, les régies financières reçurent une organisation nouvelle plus favorable à la marche

(les services, tous les payements furent repris en numéraire, Facquittement régulier des arrérages de la dette publique fut assuré, un dégrèvement de 5 millions sur la contribution foncière fut accordé aux départements les plus chargés, et des études furent commencées pour arriver à en modiQer la répartition d'une façon plus égale. Aussi la confiance commença partout à renaître : la banque fut établie au capital de 30 millions avec une subvention de 5 millions donnée par le trésor, et le recouvrement de l'impôt s'effectua avec une exactitude et une facilité qui dépassèrent toutes les espérances. Le revenu de Tannée fut de /i50 millions ; mais la guerre durant encore, les dépenses s'élevèrent à 550 millions. Il fut pourvu au déficit d'abord avec le produit de la vente des biens nationaux aliénés à des prix doubles de ceux obtenus précédemment, puis au moyen d'une création de rentes.

En l'an xi, année de paix complète, nouveaux efforts et nouveaux succès; des améliorations se poursuivent dans toutes les branches de l'administration, le système monétaire est définitivement constitué, des encouragements sont donnés au commerce et à l'industrie, les travaux de routes sont entrepris et poussés avec activité, le taux d'escompte des obligations des receveurs généraux n'est plus que de 8 p. 100 par an, la rente s'élève à 60 francs, et par le fait seul du développement des affaires, les

recettes, dépassant de 30 millions celles de Tannée précédente, s'élèvent à 490 millions» tandis que les dépenses n'excèdent pas 500 millions. Après quinze années de discorde, de déchirements et de guerres acharnées, la France n'aspirait qu'au repos et à mettre à profit les immenses ressources que malgré tant de ruines elle portait encore dans son sein.

Mais il n'y eut malheureusement là qu'une courte trêve; en l'an xi, le traité d'Amiens fut rompu et les hostilités recommencèrent. La fin de cette année et l'an xu furent entièrement consacrés à préparer les moyens de descente en Angleterre. Et cependant la confiance dans le génie, la vigueur, la fortune du premier consul était telle que les transactions n'éprouvèrent aucun ralentissement et que le produit des impôts ne cessa de s'accroître. Les dépenses de l'an xi furent de 619 millions, les revenus de 573, et les subsides donnés par l'Espagne et l'Italie suffirent à combler le découvert. De son côté, la caisse d'amortissement racheta 2 millions 400,000 livres de rente et contribua ainsi à empêcher la dépréciation des cours.

En l'an xii, les dépenses s'élevèrent à 762 millions, les recettes à 600, et la différence fut couverte jusqu'à concurrence de 140 millions par le prix de la Louisiane, les cautionnements exigés des comptables, qui n'avaient pas encore été astreints à en fournir et par les subsides de l'Espagne et de

l'Italie. 22 millions manquaient donc encore, et cependant sans attendre le résultat des études prescrites pour établir une meilleure répartition de l'impôt foncier, le gouvernement crut devoir satisfaire aux réclamations des contribuables en accordait un nouveau dégrèvement de 13 millions. Le déficit se trouva porté ainsi à 35 millions, et pour le couvrir, force fut enfin d'en venir aux taxes de* consommation depuis longtemps réclamées par M. Gaudin. Mais on ne rétablit alors que les droits d'inventaire et de débit sur les vins, bières et alcools; ceux de circulation ne furent repris qu'en 4809, et c'est à cette époque seulement que le régime et la régie des contributions indirectes ont reçu leur organisation définitive.

L'empire fut proclamé en l'an xni (4805), et Napoléon, ayant dû renoncer à son projet de descente en Angleterre, se transporta avec 480,000 hommes au cœur de l'Allemagne pour y attaquer la coalition que l'Autriche, la Suède et la Russie venaient de former contre lui. En moins de trois mois, il dispersa l'armée de Mack, réduisit ce général à signer la capitulation d'Ulm, s'empara de Vienne, vainquit à Austerlitz les deux empereurs d'Autriche et de Russie, et dicta les conditions de la paix de Presbourg. Mais, pendant que la gloire de la France était portée si haut, de graves événements financiers avaient lieu h Paris.

Avant de les dire, nous devons rappeler que la tâche de réorganiser les impôts et d'en opérer le recouvrement ayant paru au premier consul bien suffisante pour absorber tous les soins du minisire des finances, il avait détaché, en* 1801, de ses attributions, le service du trésor, et en avait lait un ministère spécial à la tête duquel il avait placé M. Barbé-Marbois. Cette division était une i'aute, parce que le recouvrement de l'impôt et la direction à donner à ses produits sont deux opérations tellement connexes, qu'un seul chef peut y présider utilement. En effet, les rentrées de fonds devant être combinées avec leurs sorties, de façon que les caisses soient toujours en état de satisfaire aux divers engagements du trésor, s'il y a deux chefs, et qu'ils ne s'entendent pas entre eux, celui des recouvrements se plaindra sans cesse des exigences de son collègue, et ce dernier des lenteurs du premier. Le service souffrira nécessairement de ce désaccord, et c'est ce qui arriva, en effet, entre Al. Barbé-Marbois et M. Gaudin.

C'était donc à M. Barbé-Marbois qu'il appartenait, en sa qualité de ministre du trésor, de négocier les obligations des receveurs généraux. D'abord, il s'était adressé à des banquiers, mais les receveurs généraux ayant offert de faire l'escompte eux-mêmes, on trouva qu'il y avait tout avantage à iraiter avec eux. En effet, ayant déjà la jouissance gratuite

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pendant plusieurs mois, du produit de l'impôt, ils pouvaient se contenter d'une commission moindre, et, agents du gouvernement, il était possible aussi de leur imposer des conditions meilleures pour le trésor. En conséquence, ces comptables organisèrent entre eux un syndicat opérant au nom de tous et chargé de veiller à l'exécution rigoureuse des contrats. Mais leur personnel n'était pas alors ce qu'il est devenu depuis. Plusieurs, pris parmi les anciens traitants et fournisseurs, en avaient conservé les habitudes peu scrupuleuses : des déficits nombreux avaient été constatés dans leurs caisses, el des fraudes dans leur comptabilité. D'autres, dénués de tout crédit, n'avaient pu faire les avances qui leur étaient demandées, et, au commencement de 1805, M. Barbé-Marbois, ne trouvant pas qu'il y eut pour le trésor avantage suffisant à leur laisser le service de l'escompte, avait traité avec une compagnie qui s'était engagée à le faire à 3 p. iOO de moins en comprenant dans le marché et aux mêmes conditions les traites dédouanes etcelles des coupes de bois. Cette compagnie, dite des négociants réunis, avait à sa tète le célèbre Ouvrard : déjà elle était chargée de l'entreprise d'une partie des fournitures et approvisionnements de l'armée, et cependant ces diverses opérations, quelque importantes qu'elles fussent, ne suffisaient pas à l'activité de son chef.

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Par le traité de Saint-Ildefonse, TEspagne s'était engagée envers la France à lui founîir* sur sa réquisition, 2&,000 hommes, quinze vaisseaux de' ligne, six frégates et quatre corvettes. Lors de la rupture du traité d* Amiens, le premier consul ayant trouvé plus avantageux de laisser à TEspagne les apparences de la neutralité, lui avait proposé de convertir en un subside annuel de 75 millions ce secours en nature; et la cour de Madrid y avait consenti, à la condition toutefois que si T Angleterre lui déclarait la guerre, le payement de ce subside cesserait immédiatement. Cette hypothèse s'était réalisée au bout de quelques mois, et la portion échue du subside s'élevait à &8 millions. M. Ouvrard avait pris cette dette au compte de sa société et en avait versé immédiatement le montant dans le trésor français. Au mois de septembre 180ft, il s'était rendu a Madrid pour régler sa situation avec le gouvernement espagnol : 8 millions lui avaient été remboursé^ en espèces; pour l'acquit des autres liO millions, il avait accepté des traites sur la caisse royale de consolidation, dite des Valés, chargée du service de la dette espagnole, et avait, en outre, conclu avec le cabinet espagnol divers marchés dont il espérait retirer autant de profit pour lui-même que d'avantages pour la France.

Depuis plusieurs années. l'Espagne était désolée par la disette. Il avait fallu y faire venir à chers

deniers les grains étrangers nécessaires à sa consommation, et, faute d'un médiateur intelligent, la France n'avait eu aucune part à ce commerce. M. Ouvrard convint avec le cabinet espagnol de lui fournir deux millions de quintaux métriques de blé français, moyennant un prix inférieur à celui de tous les précédents achats, et, si la spéculation était bonne pour les négociants réunis, incontestablement elle l'était aussi pour la France, qui allait trouver ainsi un écoulement pour des produits abondants chez elle, et recevoir eu payement ftO millions d'espèces.

D'un autre côté, depuis douze ans, tout commerce avait c^ssé entre elle et les colonies espagnoles d'Amérique. Les négociants anglais et ceux des États-Unis exportaient seuls de ces dernières les piastres que l'Espagne n'en retirait pas directement, et les importations des marchandises qu'elle n'y envoyait pas se faisaient par les mêmes intermédiaires. La rupture qui venait d'éclater entre l'Espagne et l'Angleterre fournissait donc une occasion favorable de rendre à la France ce commerce, et M. Ouvrard en stipula le privilège exclusif à son profit. En conséquence, la maison dont il était le représentant dut seule avoir le droit, aussi longtemps que durerait la guerre, d'introduire sous pavillon neutre, dans les ports de la Vera-Cruz, de la Havane, de Caracas et de Montevideo, les marchandises de toute nature,

ainsi que le vif-argent nécessaire pour l'exploitation des mines, et d'en exporter, outre les matières d'or et d'argent, toutes les denrées indigènes.

La caisse de consolidation des Valés était de moitié dans cette entreprise. Elle devait en partager tous les profits, et son directeur, membi-e du gouvernement espagnol, en était, à ce titre, le commanditaire. La société se chargeait également d'effectuer, moyennant une commission, tous les transports faits pour le compte de ce gouvernement entre la métropole et ces mêmes colonies, et notamment d'extraire de ces dernières les piastres qu'il avait à y recevoir. Mais l'exécution de ces conventions était suix)rdonnée à l'assentiment du gouvernement français, et, en arrivant à Paris, M. Ouvrard avait eu hâte de les soumettre au premier consul. Dans un mémoire parfaitement développé, il lui avait exposé les avantages pour la France, alors que son commerce maritime était languissant et qu'elle manquait de numéraire, d'ouvrir un débouché assuré à ses produits, et au retour des expéditions entreprises pour les porter dans ces régions éloignées d'y introduire en piastres effectives, directement et avec exemption de droit, les matières d'or et d'argent dont elle avait besoin. L'Espagne pouvait seule Uii fournir ces métaux par voie d'échange avec ses colonies, et il fallait se hâter de profiter de l'offre que lui faisait cette puissance de lui donner sur ce marché un pri-

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vilége exclusif aux lieu et place de celui dont avaient joui l'Angleterre et les États-Unis. Sans doute l'Espagne retirerait de grands profits des conventions projetées, mais il importait à la France que cette nation voisine et alliée cessât d'être tributaire du commerce anglais, et qu'elle fût heureuse et prospère pour en obtenir ainsi des services plus certains et plus durables que les contributions auxquelles on pourrait la soumettre.

Le premier consul avait accordé l'adhésion demandée. Mais, aussi longtemps que durerait la guerre, il était impossible que les expéditions et retours entre la France et l'Amérique eussent lieu autrement que sur des bâtiments neutres, et, d'un autre côté la société des négociants réunis n'était pas assez puissante pour tenter seule l'aventure. Force avait donc été de recourir à une maison étrangère qui put fournir à la fois et le pavillon et les capitaux nécessaires. M. Ouvrard s'était adressé, à cet effet, à la maison Hope, d'Amsterdam, une des plus riches d'Europe et qui jouissait dans toutes les parties du monde commercial d'un crédit justement mérité. Ses relations avec les États-Unis et avec l'Angleterre devaient lui faciliter les moyens d'emprunter le pavillon de ces deux nations, et, en effet, elle s'engagea à fournir les trois quarts des avances et à ne comprendre dans les expéditions aucune marchandise anglaise. Elle espéra môme obtenir dessauf-con-

duits du gouvernement britannique, qui, ayant besoin de numéraire, surtout pour son commerce avec les Indes orientales, était intéressé à favoriser l'arrivée des piastres en Europe.

Tout était bien jusqu'alors : des débouchés importants devaient être ouverts aux produits agricoles et industriels de la France; en échange elle allait recevoir d'abondantes espèces métalliques, un riche monopole commercial lui était assuré, la coopération à ces entreprises d'une des maisons les plus considérables de l'Europe ne pouvait que relever son crédit, et enfin les obligations des receveurs généraux allaient être escomptées à des conditions plus avantageuses pour le trésor. Sans doute, en faisant tous ces marchés, M. Ouvrard avait en vue son plus grand bénéfice et celui de ses associés, ce qui était légitime ; mais la France y trouvait aussi son profit, ce qui était encore mieux, et l'intérêt privé concordait ainsi avec l'intérêt public.

Tout cela, cependant^ devait aboutir à la destruction et à la ruine. La pénurie était extrême en Espagne, et au lieu d'en recevoir les fonds attendus, M. Ouvrard avait dû en avancer d'autres pour satisfaire à des besoins urgents : ni ce nouveau prêt, ni l'ancien, ni le prix des blés, cuivres et chanvres qu'il avait fournis, ne lui avaient été remboursés aux échéances convenues, et la caisse de consolidation, qui devait tout acquitter, avait suspendu ses

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payements. A la vérité, le gouvernement espagnol lui avait délivré des lettres de change sur Mexico, payables en piastres pour une somme bien supérieure au montant de la dette ; mais le recouvrement de ces piastres était plus que douteux, parce que TAngieterre, contrairement aux espérances dont on s'était bercé, avait envoyé des croisières pour les saisir au passage et empêcher les expéditions commerciales projetées. Faute des rentrées sur lesquelles elle comptait, la compagnie des négociants réunis avait dû alors, pour exécuter les divers services auxquels elle était tenue envers l'État, se faire escompter à 12 p. 100 par divers capitalistes, tandis qu'elle les avait escomptées elle-même à 6, une partie des obligations des receveurs généraux; le surplus lui avait été pris par la banque, qui ayant eu, en outre, l'imprudence d'accepter pour une ^omme considérable d'effets de cette même compagnie, se trouvait avoir émis ainsi une quantité de billets hors de proportion avec sa réserve métallique.

En venant ainsi en aide à la compagnie des négociants réunis,* la banque avait eu surtout en vue d'être utile au gouvernement, et d'ailleurs, nantie des obligations des receveurs généraux, elle pouvait être fondée à croire sa créance parfaitement garantie : le mécompte devait être complet. En effet, entièrement absorbé dans les détails de son ministère et négligeant d'exercer une surveillance suffisante sur les

opérations des correspondants du trésor, M. Barbë- Marbois avait ignoré les avances faites par la Banque à Ouvrard et à ses associés. Dans le seul but de rendre plus commode pour eux l'acquittement des services de tous genres qu'ils exécutaient dans les diverses parties du territoire, le ministre avait donc cru pouvoir aiitoriser les receveurs généraux h leur donner en à-compte sur les obligations h échoir tous les fonds qu'ils auraient en caisse. Les négociants réunis pressés par le besoin, avaient mésusé de cette facilité et pris chez ces comptables le montant d'effets dont la banque leur avait déjà fait l'avance par l'escompte, de telle sorte que lorsque cette dernière, à leur échéance, avait présenté ces effets aux receveurs qui les avaient souscrits, au lieu de fonds, elle n'avait trouvé que les récépissés des agents de la compagnie. Aussi, privée également à son tour des rentrées essentielles sur lesquelles elle comptait, ses embarras furent extrêmes, et il y eut un moment où elle n'avait plus en caisse quel million 500,000 francs d'espèces en présence de 92 millions d'engagements immédiatement exigibles. Cette situation fut bientôt connue, et alors les porteurs de billets affluèrent pouren demander le remboursement. I^ trésor dut avancer 2 millions; on fit venir à grands frais du numéraire de Hollande, les payements s'effectuèrent avec plus de lenteur, mais avec régularité, et l'on parvint ainsi à arrêter la panique. Quant à la compagnie des négociants

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réunis, elle élait aux abois; traquée par ses créanciers, elle menaça, si on ne lui ouvrait pas de nouveaux crédits, de déposer son bilan ; mais ce n'était pas au moment où nos armées combattaient au centre de T Allemagne qu'il était possible de lui laisser suspendre le service des approvisionnements et fournitures. Et d'ailleurs, la banqueroute de la compagnie eût entrainé une crise financière dont les membres du gouvernement ne voulurent pas, en Tabsence du chefde TÉlat, assumer la responsabilité. Ils décidèrent donc que le trésor lui ferait une avance de 20 millions et qu'ordre serait donné à la banque de lui venir encore en aide. La banque dut se résigner, mais elle réduisit ses escomptes au commerce, se vit obligée de refuser son concours à des maisons honorables et des faillites nombreuses s'ensuivirent. C'est au milieu de cette crise que l'empereur, vainqueur à Austerlitz, arriva à Paris.

Il se fit immédiatement rendre compte des faits et de l'état des choses. Ouvrard et ses associés auraient pu être poursuivis criminellement comme coupables d'abus de confiance, mais les torts n'étaient pas seulement de leur côté. Le chef de l'État se sentait bien un peu coupable lui-même de les avoir encouragés dans leur aventureuse entreprise ;♦ un ministre du trésor plus prévoyant et plus habile eût pu les arrêter dans la voie frauduleuse où ils s'étaient engagés, et il était à craindre d'ailleurs que le seau-

date d'un procès n'aggravât encore le fâcheux état des finances. L'empereur pensa donc qu'il était préférable d'exiger d'eux Tabandoû de tout ce qu'ils possédaient, et leut* débet fut fixé à la somme de 141 millions. Quant à M. Barbé-Marbois , il fut remplacé par M. Mollien, et les dépenses des deux précédentes années ayant excédé les recettes de 70 millions, M. Mollien, lorsqu'il prit possession du ministère du trésor , au commencement de 1806, se trouva ainsi en présence d'un découvert de 220 millions.

Il eût été trop onéreux de demander au crédit les 70 millions nécessaires pour solder les déficits de iSOli et 1805. Malgré la brillante conclusion de la dernière campagne, le cours de la rente ne s'était pas élevé au-dessus de 60. Un emprunt l'eût fait tombera 50, et, contracté à ce taux, il eût imposé à l'État une charge perpétuelle de 10 p. 100. Il parut donc préférable de recourir à une vente de biens nationaux ; le prix ne pouvait pas en être. intégralement touché avant plusieurs années, et l'on avait besoin de ressources immédiates. M. Mollien imagina alors de charger la caisse d'amortissement de procéder aux aliénations et de faire émettre par cet établissement des bons portant intérêt à 6 ou 7 p. 100, suivant l'éloignement des échéances et remboursables avec le produit des ventes. La combinaison était excellente : grâce à l'habile et loyale

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direction que lui avait imprimée M. Mollien, la caisse d'amortissement jouissait du meilleur crédit : les bons émis par elle avec circonspection et a propos ne subirent aucune perte et le succès de l'opération fut complet.

Restait le débet de llil millions, mais Tactif de la compagnie était considérable et sufTit pour le couvrir. Ainsi il lui était dû par TÉtat liO millions d'approvisionnements en fournitures, ses immeubles, créances, marchandises en magasin produisirent pareille somme, et le trésor se chargea de recouvrer les 60 millions dus par l'Espagne. Le cabinet de Madrid reconnut la créance, donna immédiatement ii millions, promit d'en verser prochainement douze autres, et délivra pour 36 millions de traites payables en piastres au Mexique. Mais comment faire venir ces valeurs avec sûreté au milieu de mers infestées de corsaires ennemis et couvertes de croisières anglaises. Malgré le récent insuccès de MM. Ouvrard et Hope, la meilleure chance de réussir parut être encore celle que pourrait offrir l'intermédiaire d'une maison hoUandaLse. En conséquence , un des administrateurs du trésor, M. Louis, fut envoyé à Amsterdam avec mission de s'entendre à ce sujet avec l'une d'elles. La Hollande était encore alors le plus grand marché de l'Europe : non-seulement les vaisseaux et marchandises de tous pays affluaient dans ses ports et magasins, mais elle était aussi la dépositaire

M LKS FINANCHS

d'une grande partie des capitaux du continent et Fournissait aux emprunts de la plupart des États de l'Europe. Maîtresse d'en dicter les conditions, elle recherchait moins dans cette nature de placement les grands proBts qui supposent toujours de grands risques que la sagesse, la fidélité et l'exactitude dans les gouvernements emprunteurs. Récemment l'Autriche s'était inutilement adressée k elle parce que le cabinet de Vienne ayant, par un décret arbitraire, modifié les conditions d'un précédent emprunt, le commerce hollandais avait de suite résolu à l'unanimité non-seulement de ne rien lui prêter, mais même de ne participer à aucune opération pouvant l'intéresser jusqu'à ce que l'injustice commise eût été réparée.

Dans ce commerce si sage et si justement honoré, la maison Hope occupait incontestablement la première place. Ainsi que nous l'avons dit, elle avait avec l'Angleterre des relations étroites qui pouvaient lui rendre plus facile qu'à toute autre une transaction avec son gouvernement, et malgré son précédent échec, ce fut à elle que M. Louis s'adressa; mais elle voulut s'assurer d'abord le concours d'une puissante maison anglaise, et M. Baring ayant consenti à participer à l'opération, elle s'engagea, après de longs pourparlers, à remettre les piastres en France au prix de 3 fr. 75 c. chaque, prix auquel les piastres avaient été c^idées par l'Espagne. Plus heu-

reux celte fois, MM. Hope et Baring obtinrent du gouvernement anglais qu'un bâtiment de la marine royale s'approchât de la côte mexicaine pour y recevoir ces espèces, et ce fut ainsi qu'en pleine guerre la France fut mise, par l'intermédiaire de son ennemie la plus acharnée en possession des sommes que lui devait l'Espagne.

Il y avait alors dans l'administration des diverses branches du trésor une superfétation de rouages qui se contrecarraient entre eux, rendaient tout contrôle sérieux impossible et entretenaient une confusion et Une obscurité dont le débet des négociants réunis, ignoré du ministre et du caissier central, était un témoignage irrécusable. En arrivant au ministère, M. Mollien avait donc résolu de substituer à ce mécanisme vicieux un système clair et précis qui lui permît de connaître toujours au juste la situation du trésor, celle de ses correspondants, et de donner aux deniers publics une direction judicieuse et économique. Nous avons vu que la jouissance du produit des contributions indirectes, recouvrable par douzièmes, à partir du 1" janvier, était abandonnée pendant quatre mois, à titre d'émoluments et d'encouragement, aux receveurs généraux, et que ces fonctionnaires souscrivaient des obligations, également payables par douzièmes, dont la première était à l'échéance du 31 mai de l'année courante, et la dernière à celle du 31 mai de l'année suivante. Le

Irésor subissait donc un retard de quatre noois dans ses rentrées, et le revenu de l'impôt direct étant de 360 millions environ, ce retard se trouvait être ainsi annuellement de i20 millions. Mais comme il était impossible de mettre le même délai dans Tacquittement des dépenses, on était obligé, pour les solder régulièrement de faire escompter chaque année cette dernière somme, et les frais de négociation s'élevant parfois à 10 et 12 p. 100, il y avait moyennement préjudice annuel pour l'État de 12 à 13 millions. Mais là n'était pas le seul inconvénient; il arrivait souvent que le Trésor ayant à faire, dans un département, des payements dont l'échéance ne concordait pas avec celle des obligations à y toucher, il fallait y envoyer des fonds à grands frais ou bien emprunter chèrement ceux que le receveur général avait dans ses caisses. En outre, pour retirer de ces derniers un profit plus élevé, nombre de ces comptables s'étaient lancés dans des entreprises aventureuses, et il en était résulté des pertes et débets considérables. Enfin , chargés de centraliser dans leur caisse le montant des autres revenus publics, avec l'obligation de donner avis de leur encaissement au trésor tous les dix jours et de lui envoyer des bons à vue pour des sommes égales à celles reçues, ils dépassaient habituellement ce délai , et par ces retards se procuraient des bénéfices illicites.

Ce système, nous l'avons vu , n'avait eu qu'un

avantage, celui de procurer au trésor, à l'époque de pénurie où il fut adopté, les ressources dont il avait besoin en mettant par avance à sa disposition le revenu total de Tannée. Mais ce premier moment passé, les inconvénients onéreux dont nous venons de parler n'avaient pas tardé à paraître. M. Mollien pensa donc qu'au lieu de se priver ainsi pendant quatre mois de l'emploi de son revenu, le trésor devait s'en saisir au fur et à mesure des recouvrements, de façon à pouvoir en disposer immédiatement, soit sur les lieux mêmes, soit ailleurs, suivant les nécessités du service. En conséquence, il institua une caisse centrale, dite caisse de service, à laquelle les receveurs généraux durent transmettre trois fois par mois une copie littérale de leurs opérations journalières en entrées et en sorties, et ce fut pour le compte de cette caisse seulement qu'ils purent désormais détenir et employer les fonds qu'ils percevaient. Pour plus de garantie ils continuèrent cependant à rester soumissionnaires du produit des contributions directes et à souscrire des obligations qui leur étaient restituées dès que le montant en avait été encaissé par le trésor. L'intérêt de quatre mois sur l'impôt perçu leur fut également conservé, et il fut ouvert à chacun d'eux à la caisse de service un compte particulier dans lequel était porté à leur crédit l'intérêt des sommes versées avant le délai stipulé et à leur débit celui des sommes versées en

:\e LES FINANCES

retard. Ils avaient de cette façon tout avantage à se tenir au courant avec le trésor, et plus ils étaient en avance, plus élevé était à leur profit le compte d'intérêts. Quant aux produits, autres que ceux des impôts directs, versés dans leurs caisses par les agents chargés de les recouvrer, ils durent, suivant les ordres et indications qui leur seraient donnés par le ministre, soit les transmettre directement au trésor ou ailleurs en numéraire et bons à vue, soit en disposer sur les lieux. La marche des services put être ainsi assurée partout à moins de frais et avec plus de commodité, et les obligations des receveurs généraux cessant d'être escomptées, ne furent plus exposées à subir une dépréciation fâcheuse pour le crédit de rÉtat.

Mais là ne se bornaient pas pour le trésor les avantages de la nouvelle organisation. Ayant dans les receveurs généraux, soumis à une surveillance sévère et à des devoirs rigoureux, des correspondants parfaitement sûrs, il put faire roffice de maison de banque , c'est-à-dire recevoir à Paris à la caisse de service contre mandats payables en province les fonds que les particuliers voulaient y envoyer, et réciproquement acquitter à Paris les billets que tireraient sur lui les receveurs généraux. Plusieurs établissements publics, des capitalistes mêmes trouvèrent profit et commodité à lui confier leurs fonds, et au bout de huit mois d'exercice la caisse

de service avait à sa dispositioû une somme de 80 millions. Telle fut l'origine des bons du trésor et de la dette flottante.

La comptabilité en partie double, généralement pratiquée depuis longtemps dans le commerce, n'avait encore été mise en usage dans aucune administralion publique, excepté à la caisse d'amortissement, oîi M. Mollien l'avait introduite malgré de nombreuses résistances. Il voulut aussi l'appliquer à la caisse de service, et en conséquence il y fut ouvert à chacun de ses correspondants un compte spécial, dans lequel étaient consignés tous les faits de leur gestion. Delà sorte le ministre put chaque jour connaître leur situation vis-à-vis d'elle, avoir un état précis des ressources disponibles et prendre ses résolutions en toute sûreté. Bientôt après, des vérifications sévères ayant amené la découverte chez plusieurs receveurs généraux d'irrégularités, de dissimulations et de détournements de fonds favorisés par les formalités compliquées de Tancienne méthode, M. Mollien n'hésita plus à prescrire l'emploi delà partie double dans les divers services dépendants de son ministère. Tous les comptables, ceux des payements comme ceux de la recelte, durent y conformer leurs écritures^ tenir un journal quotidien de leurs opérations et l'adresser tous les dix jours à un bureau central de comptabilité créé au ministère du trésor. Les comptes lurent ainsi

établis d*une façon nette et uniforme, œnstamment maintenus à jour, soumis à un contrôle facile et rigoureux, et grâce à cette salutaire innovation la gestion de chaque service put être définitivement réglée dans le courant de l'année suivante. Enfin une magistrature spéciale fut chargée d'assurer tous les comptes, d'en constater et déclarer la régularité par des arrêts solennels, et la France doit à M. MoUien, comme l'a dit l'illustre M. Thiers, la comptabilité la plus exacte, la plus sûre et la plus claire de l'Europe.

Restait un service important à régler, celui de la dette publique.

La banque venait d'être reconstituée sur de plus larges bases et en même temps placée sous raction plus immédiate du gouvernement. Son capital avait été porté de 45 à 90 millions, et, au lieu d'avoir à sa tête un président élu par les actionnaires, elle était dirigée par un gouverneur et deux sous-gouverneurs nommés par le souverain et assistés d'un conseil d'actionnaires. Le nouveau gouverneur, M. Grétet, jaloux d'augmenter sa propre importance en faisant de tet établissement une des grandes branches de l'administration publique, proposa de le charger du service des rentes et pensions en lui attribuant directement la portion du revenu public nécessaire pour les acquitter. Cette proposition, longuement examinée en présence de l'empereur, fut vivement attaquée par M. Mollien. Ce ministre exposa qu'en principe

UD État ne doit jamais aliéner aucune portion de son revenu et que les faits passés prouvaient conobien il est essentiel pour lui d'en conserver toujours la disposition; que d'ailleurs la totalité des arrérages n'étant jamais exactement touchée à l'époque des échéances, l'aliénation projetée procurerait ainsi à la banque des jouissances de fonds dont il valait mieux faire profiter le trésor ; qu'en cas de crise, le moindre retard apporté par cet établissement dans le service de la dette pouvant compromettre le crédit de l'Etat, il y aurait grave imprudence à l'abandonner ainsi à la merci d'un conseil d'actionnaires, et qu'en conséquence aucun intermédiaire ne devait être placé entre le trésor et ses créanciers.

A côté de graves inconvénients, la proposition de M. Crétet n'offrait aucun avantage réel pour le trésor, et elle fut rejetée. En effet, ainsi que l'avait dit M. Mollien , un État doit toujours rester le maître de ses impôts, soit pour les modifier quand il le croit utile, soit pour en diriger les produits selon les besoins. Aussi le gouvernement anglais, en chargeant la banque d'Angleterre du service de la dette, s'est-il bien gardé de lui faire l'abandon delà moindre portion de son revenu. Il se borne à verser dans ses caisses, aux époques convenues, la somme due à ses créanciers, et il reste même à savoir si les 3,500,000 francs d'indemnité qu'il lui donne à cet effet, ajoutés a l'abandon qu'il lui fait de la jouis-

sance des arrérages non touchés aux échéances, ne constituent pas pour lui une dépense plus considérable que ne le serait celle de ce même service exécuté par ses propres agents. Le service de la dette publique fut donc purement et simplement maintenu dans les attributions du ministre du trésor. Une section spéciale dite du grand-livre fut chargée de tout ce qui concernait l'inscription ou le transfert des rentes, et ce fut d'après un état semestriel dressé par cette section que la caisse centrale dut acquitter les arrérages. Cette organisation si simple a été conservée depuis lors sans modification essentielle, et elle ne laisse rien à désirer pour les ayant droit ni pour l'État sous le rapport de l'exactitude, delà régularité et de l'économie du service.

Grâce, il faut le reconnaître, d'abord à l'esprit d'ordre de l'empereur Napoléon, puis au concours aussi actif qu'éclairé de MM. Mollien et Gaudin, la situation des finances s'était bien améliorée. Les droits réunis avaient reçu une organisation définitive et rapportaient 75 millions. Le sel avait été soumis à une taxe qui ne rappelait en rien le régime des gabelles et en laissait le commerce parfaitement libre: les produilsde l'enregistrement et des douanes ne cessaient d'augmenter, et le revenu total de l'année 1807, déduction faite des 120 millions de frais de recouvrement, s'était élevé à 759 millions. Los dépenses du même exercice avaient atteint le chiffre

DE LA HESTAURATION. 41

de 778 millions; mais elles ne comprenaient an chapitre de la guerre que les frais ordinaires de solde et d'entretien de Tarmée, et ceux de la dernière campagne avaient été soldés au moyen de contributions imposées à TAutriche et à la Prusse. Ce tribut avait été fixé à 600 millions, la guerre en avait absorbé 300, une partie n'était pas encore payée, et le surplus, mis en réserve par l'empereur sous le litre de trésor de l'armée ou domaine extraordinaire, devait être employé, soit à constituer des dotations au profit de ses plus illustres compagnons d'armes, soit à donner aux autres des pensions et récompenses. Néanmoins, sur cette réserve, il avait pris 24 millions pour solder le déficit de 1807 et prêté au trésor 84 millions pour combler le vide momentané et gênant causé par le débet des faiseurs de services.

Nous venons de dire que l'empereur Napoléon apportait un grand esprit d'ordre dans l'administration des finances. En efiet, il n'y avait pas de dépenses qu'il ne contrôlât de la façon la plus sévère; pas de compte, si minime qu'il fût, qu'il ne s'astreignit à vérifier lui-même, ne permettant ja- Diais à un ministre d'outre-passer sans ordres réguliers les crédits alloués à son département, ou bien de les détourner de l'emploi auquel ils étaient destinés, et imposant les mênies prescriptions à tous les chefs de corps indistinctement. Il prétendait avec

4î LKS FINANCES

raison, qu'en matière d'argent les chefs d'État sont toujours mineurs; que si parfois dans les cas urgents ils peuvent eux-mêmes enfreindre les règles, ils ne transmettent pas, cependant, cette prérogative aux ministres, et que même ces derniers, en exécutant un ordre irrégulier, engagent sérieusement leur responsabilité. Il entrait, à cet égard, dans les détails les plus minutieux, même au milieu de ses préoccupations les plus graves, aussi bien (|uand il était au loin, à la tête de ses armées, combinant les plans de marche et de campagne qu'à Paris dans le silence de son cabinet. Les Mémoires de M. Mollien donnent à ce sujet les informations les plus curieuses, et nous nous bornerons à en rappeler comme témoignage ce fait concernant un payeur de l'armée de Dalmatie, qui, sans y être autorisé par un décrçt spécial, avait, sur la réquisition du général commandant ce corps, mis à sa disposition des fonds destinés à la solde des troupes. L'empereur était à Rayonne, négociant avec le roi d'Espagne l'abdication de ce prince k son profit, lorsqu'il fut informé de cette irrégularité. Aussitôt il fit adresser un blâme sévère au général qui avait donné l'ordre, et prétendant que le payeur aurait dû défendre sa caisse comme une place assiégée, en ne cédant qu'à la force des baïonnettes, non-seulement il ordonna sa révocation, mais lui fit prescrire de réintégrer dans sa caisse la somme qui en était

indûment sortie. D'ailleurs, il avait pour principe qu'après avoir conquis le sol il fallait travailler à gagner la soumission des habitants par une administration régulière et honnête ; et cette surveillance incessante, exercée sur toutes les branches du service public dans les divers pays assujettis à sa domination, ces mesures de sévérité, parfois rigoureuses, étaient indispensables pour maintenir dans l'observance des règles des commandants ou fonctionnaires qui, loin des yeux du chef, n'étaient que trop disposés à les enfreindre.

Mais si, en fait d'administration, l'empereur professait et pratiquait les plus sages doctrines, il avait sur le crédit les notions les moins exactes. Il traitait de novateurs ou idéologues ceux de ses conseillers qui se trouvaient dans le cas de lui en rappeler les vrais principes, et parfois il ne répugnait pas à user envers les créanciers de l'État de procédés aussi déloyaux que fâcheux pour la chose publique. Les marchés passés sous le régime républicain avaient donné lieu à de telles fraudes et prévarications, qu'il s'était habitué à considérer la plupart des fournisseurs et entrepreneurs comme des traitants malhonnêtes à l'égard desquels tout moyen était légitime pour réduire des profits illégitimement faits, et le débet des négociants réunis n'avait pu qiîe contribuer à maintenir ses préjugés à cet égard. Non-seulement les comptes étaient exa-

minés avec la dernière rigueur, mais lors même que le règlement en avait été fait et arrêté, il cherchait à en réduire le montant, soit en imposant un acquittement arbitraire, ainsi que cela avait eu ireu en 180J pour les 90 millions de l'arriéré, soldés avec 2,700,000 livres de rentes, soit en relardant le payement au delà des termes stipulés. Aussi les négociants sérieux et honnêtes, peu soucieux de s'exposer à de pareils procédés, ne voulaient faire aucun marché avec le gouvernement, et ce dernier était réduit à traiter avec des hommes non-seulement sans crédit, mais sans moralité, dont les fournitures étaient en général de mauvaise qualité et qui souvent même, faute de ressources, ne remplissaient pas leurs engagements ou ne le faisaient que d'une façon fort incomplète.

Ainsi, en 1809, les frais de la guerre d'Autriche furent en partie couverts par les nouvelles contributions imposées à celte puissance. Mais les dépenses faîtes en France pour l'habillement, le recrutement et la remonte restèrent à la charge du trésor qui se trouva en déficit de 10 millions pour acquitter toutes celles de l'exercice. Moins généreux qu'en 1807, l'empereur refusa de solder ce déficit avec les ressources de la caisse de l'armée, accrues cependant d'une partie des nouveaux tributs de l'Autriche. Il prétendit que ces fonds étaient le patrimoine de l'armée, constituaient d'ailleurs une

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réserve iuiportante qu'il l'allait inénager pour les mauvais jours et qu'on pouvait sans scrupule ajourner Tacquittement de ce qui restait dû, parce que les ayant droit avaient, indubitablement, déjà réalisé des gains bien supérieurs aux profits qu'ils devaient légitimement faire. La plupart de ces créanciers étaient gens peu solvables ou sans bonne foi: ce retard dans les payements fut pour plusieurs la cause réelle, pour d'autres le prétexte de faillites, et le scandale en retomba sur le gouvernement.

Il restait dû aussi, soit pour 1808, soit pour les exercices antérieurs, un arriéré de 30 millions, que l'empereur, cédant enfin à de longues insistances de M. Mollien, permit de solder, mais à la condition que leur acquiltemi^nt aurait lieu avec 1 million de l'entes, seulement, créées à cet effet et réparties au marc le franc entre les ayant droit. En vain M. Mollien lui fit observer. que le prix de la rente étant à 80 francs, et 1 million de rente ne représentant que IC millions de capital, l'État ne payerait ainsi que la moitié de ce qu'il devait; l'empereur répondit que les créances n'appartenaient plus aux propriétaires primitifs, qu'elles avaient été achetées à vil prix par les détenteurs actuels, et que le bénéfice pour ces derniers dépasserait encore toutes leurs espérances. Le calcul était inique, la raison déloyale, et il n'est pas sans intérêt de rappeler ce que pensait, sur de pareilles façons de procéder, le mi-

4«i LES KfNANCKS

nistre du trésor, juge aussi impartial qu'honnête et si parfaitement à même de connaître et apprécier les erreurs et les qualités de l'empereur Napoléon : « Il ne croyait pas faites pour lui, dit M. Mollien, ces maximes de la morale commune : que toute fraude pour laquelle un gouvernement se laisse surprendre accuse sa prévoyance ; que le gouvernement, pour être le centre de la puissance, doit être celui des lumières; que plus il aura de lumières, plus il aura dé bonne foi ; que quand un gouvernement, trompé dans ses calculs, veut faire des dupes parce qu'il l'a été, il arme contre lui toutes les ruses et que tout ce qu'il gagne à ne pas tenir les engagements qu'il a imprudemment pris ou les mauvais marchés qu'il a faits, c'est de se réduire à faire des marchés plus mauvais encore, parce que les gens probes auront la prudence d'éviter tout contact avec lui. » A ces raisonnements l'empereur répondait qu'un souverain a souvent d'autres règles à suivre que celle d'une morale formaliste ; que sa justice ne doit pas être celle d'un simple légiste, ni son tribunal un tribunal ordinaire; que lorsqu'il est forcé de prendre le caractère de juge sur les transactions, ce n'est pas seulement ta lettre du traité mais aussi le moral du contrat et du contractant qu'il doit apprécier; que si l'entrepreneur d'un service peut échapper par les formes aux peines de son infidélité, ce ne doit pas être, du

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moins, devant le chef de TÉtat, dont le premier devoir est de redresser tous les torts faits à l'intérêt public; qu'il faut, d'ailleurs, classer les créanciers suivant la validité morale de leur titre, et que ce n'est pas trajter trop rigoureusement plusieurs d'entre eux que de leur retenir pendant quelques mois ou quelques années une fraction de la partie frauduleuse de leurs bénéiices.

Et cependant il fut un contrat qui devait avoir pour lui toute cette validité morale et qu'il ne respecta pas plus que les autres, bien que ceux auxquels il l'avait imposé s'y fussent rigoureusement ('onformés : ce contrat était celui par lequel le roi d'Espagne Charles IV avait abdiqué en sa faveur au commencement de 1808, moyennant la promesse (l'une pension annuelle de 10 millions. Deux mois après l'avoir signé, l'empereur refusait de payer le second douzième échu, sous prétexte que ce prince avait plus d'argent qu'il ne lui en fallait : au bout de six mois il se décidait à faire donner un à-compte de 300,000 francs, et enfin la pension était réduite à 2,400,000 francs. Sans doute il n'avait pasàsefélicilerdes conséquences du trailéde Rayonne, et l'établissement de son frère sur le trône d'Espagne était pour 'ui la cause de lourdes charges et de graves difli- ^'ultés. Mais la famille royale déchue n'y pouvait ''en; elle vivait fort retirée en France, refusait toute communication avec ses anciens sujets et s'abstenait

48 LKS FINANCES

avec soin de susciter le moindre embarras. Il y avait donc dans la conduite de Tempereur à son égard une violation flagrante et inexcusable du plus sacré des engagements.

Bientôt il allait donner un témoignage plus éclatant encore du peu de valeur qu'avaient souvent pour lui les droits les plus certains et les plus respectables.

En montant sur le trône de Hollande, le roi Louis avait trouvé les finances de ce pays dans un fâcheux état. Obligée depuis quatorze ans par ses rapports avec la France de se maintenir sur le pied de guerre, la Hollande avait considérablement augmenté sa dette et ses charges annuelles dépassaient de beaucoup ses revenus. Prince économe et rangé, le roi Louis avait fait les plus louables efforts pour améliorer celte situation. Mais de graves différends n'avaient pas tardé à s'élever entre lui et son frère. La Hollande avait été soumise à toutes les rigueurs du blocus continental, et les denrées coloniales, objet principal de son commerce, n'y étaient plus introduites que par contrebande ou au moyen de bâtiments, portant pavillon américain, qui allaient en chercher la majeure partie dans les ports britanniques. Le gouvernement des Étals-Unis, voulant garder la neutralité et éviter avec la France et l'Angleterre les conflits qu'aurait infailliblement amenés la visite ou la saisie des bâtiments de sa nation, avait fait défense à ces derniers de venir en Europe. Par suite

(le cette mesure, tous les vaisseaux marchands prétendus américains, qui circulaient dans la mer du Nord, avec la tolérance de l'Angleterre, pouvaientêtre pour la plupart considérés comme des fraudeurs ayant renoncé à la protection de leur gouvernement ou portant un pavillon qui ne leur appartenait pas.

Aussi l'empereur avait-il prescrit au roi Louis de ne pas les admettre dans ses ports : le roi n'avait pas obtempéré à cet ordre, et, pour le punir, les provinces méridionales de son royaume en avaient été détachées et réunies à la France. Quant aux autres, elles lui avaient été laissées, à la condition toutefois que le service des douanes y serait fait par desagents français, que le jugement des prises aurait lieu à Paris, que l'armée hollandaise serait commandée par un général au choix de l'empereur, et qu'enfin toutes les cargaisons, précédemment introduites sous pavillon des États-Unis et encore en niagasin, seraient livrées à la France. Ces obligations si dures humilièrent profondément le roi, il chercha à s'y soustraire, et une armée française reçut ordre de marcher sur Anisterdam. Il résolut alors (l'abdiquer, et toute la Hollande fut réunie à la France.

Cette annexion était à la fois inique, impolitique et inutile. Inique, parce qu'en lui enlevant son autonomie, elle absorbait dans une nationalitéà laquelle il était complètement étranger un peuple ancien et in-

dépendant, ayant son origine, ses mœurs, ses institutions, sa langue, son histoire propre et de plus allié fidèle, sans autre raison plausible que celle de fermer Taccèsdeses côtes au commerce britannique, et sans autre raison réelle au fond que celle de satisfaire une ambition insatiable : impolitique, parce qu'en témoignantaprès tantdeconquêlesque tout projet de nouvel agrandissement n'était pas abandonné, elle excitait les défiances et les alarmes de l'Europe : inutile enfin, parce que, loin d'ajouter aux ressources de la France elle ne pouvait qu'aggraver ses charges. En eflet, la situation de la Hollande était déplorable ; bien que le roi Louis en eût réduit les dépenses de 170 millions ' à 150 millions de francs, soit 80 millions pour intérêts de la dette, et 70 millions pour les divers services militaires, cependant les douanes ne donnant plus aucun produit depuis que ce pays était soumis au blocus continental, la somme des revenus était loin d'atteindre celle des besoins. Aussi avait-il fallu récemment contracter un emprunt, une partie des rentes échues n'avait pas encore été acquittée, et il restait en outre un arriéré considérable à solder. Mais l'empereur tenait à ce que sa nouvelle possession coûtât aussi peu que possible à la France, et comme il n'y avait pas moyen d'en tirer plus de 60 millions d'impôts, de nombreuses économies étaient indispensables. Les états-majors gouvernemenlaux et administratifs, ainsi que nombre d'em-

plois civils et militaires devenant inutiles furent supprimés, et une somme de 32 millions fut jugée suffisante pour l'entretien des canaux, des chantiers et pour assurer la marche des services conservés. Restaient donc 28 millions seulement pour 80 millions d'intérêts de la dette. Or cette dette était des plus sacrées : elle avait été contractée à diverses époques par des gouvernements parfaitement réguliers pour subvenir à des dépenses d'intérêt public : aucune en Europe n'inspirait plus de confiance, et dans les jours de crise son cours s'était constamment maintenu au-dessus du pair; d'ailleurs il est juste et rationnel que lorsqu'un État trouve avantageux de s'en annexer un autre, il en accepte tous les engagements. Mais imbu comme il l'était des tristes principes dont nous venons de parler, on ne pouvait espérer que Tempereur eût plus d'égards pour les droits de propriété que pour celui des nations, et, à l'instar de ce qui avait eu lieu en France sous le gouvernement révolutionnaire, il réduisit des 2/3 le capital et les intérêts de la d.^tte publique hollandaise. Néanmoins, pour adoucir l'effet de cette désastreuse mesure, il ordonna de payer immédiatement les arrérages échus, autorisa l'entrée en France, moyennant un droit de 50 p. 100, de toutes les denrées coloniales alors en magasin, mesure qui, en assurant au trésor français une abondante recette, devait procurer au commerce hollandais un bénéfice

inespéré, et enfin chargea une commission de liquidation de reviser et arrêter toutes les réclamations concernant les services exécutes et non encore soldés.

M. Louis fut nommé président de cette commission : il était naturellement désigné pour ce posle par le succès de sa précédente mission en Hollande et la connaissance qu'il avait acquise des hommes et des affaires de ce pays. 11 se rendit donc de nouveau à Amsterdam. Au bout de six mois d'un examen consciencieux, la commission avait terminé son travail, et le chiffre des réclamations admises étah fixé à 13 millions. Là ne se borna pas la tâche de M. Louis, et il eut aussi à surveiller la constitution du nouveau grand-livre de la dette par suite de sa réduction au tiers. Singulière situation dans laquelle se trouva placé l'homme qui seul peut-être en France, avec le ministre du trésor , professait alors les vraies doctrines du crédit public et devait plus tard en faire une des bases fondamentales du gouvernement, d'avoir à coopérer à l'application d'une mesure qui en était le déni le plus formel! Mais telle est la fâcheuse condition des pays soumis au régime du pouvoir absolu, que le souverain y agissant sans contrôle, n'ayant à y rendre un compte sérieux de ses actes à qui que ce soit, ses conseillers n'ont que des observations à lui présenter sur les mesures qu'il veut prendre, qu'à obéir quand il a ordonné.

et leur devoir, leur honneur, leur indépendance, ne consistent plus alors qu*à apporter dans rexécution les adoucissements, les égards et les ménagements compatibles avec la fidélité due au chef de l'État. Ministre dans un gouvernement libre, M. Louis eût refusé de contre-signer la réduction de la dette hollandaise. Mais serviteur d'un maître qui seul av^it le droit de commander, M. Louis n'eut qu'à se conformer aux ordres qu'il avait reçus et à en atténuer la rigueur par le mode d'opérer. Ajoutons que l'acquisition de la Hollande ne larda pas à être pour l'empereur le sujet de graves mécomptes. En effet, une réduction aussi considérable que. celle de 50 millions^ dans le revenu le plus net des habitants de cette contrée, devait nécessairement amener un ralentissement dans leur consommation; et non-seulement les impôts avaient moins produit, mais ils n'avaient pas été payés non plus avec la même exactitude. D'un autre côté, de grands travaux ayant été faits dans les chantiers, les ports et les places de guerre, les dépenses avaient de beaucoup excédé les recettes, et c'est à la charge de la France que dut retomber le découvert.

Quelle que fût la déception de l'empereur à cet égard, tout cela, cependant, était d'un intérêt secondaire pour lui à côté des préoccupations bien autrement importantes que lui donnait alors son expédition projetée contre la Russie;

Rappelons quelle était la situation financière de la France au moment où, sans cause légitime, mais entraîné pan la fatalité qui le menait à sa perte, l'empereur entreprit cette funeste campagne. Les années 1810 et 1811 avaient été, comparativement aux précédentes, des années de repos, puisque la France, en paix avec toutes les puissances du continent, n'avait eu d'autre guerre à soutenir que celle d'Espagne. Aussi le budget de 1810 avait été soldé en équilibre au chiffre de 860 millions, mais celui de 1811 eut à subir dans ses recettes comme dans ses dépenses des modifications dont nous devons rendre compte. Ainsi le blocus continental avait engendré une contrebande active qui percevait des profils élevés sur les marchandises frauduleusement introduites : l'empereur pensa que le meilleur moyen de la combatli^e était de lui enlever ses bénéfices pour les donner au trésor public en permettant l'entrée des denrées prohibées moyennant un droit égal à la prime dont elle profitait. Ce droit fut fixé à 50 p. 100 et calculé également de façon à maintenir au dehors un abaissement de prix préjudiciable au commerce anglais et à conserver à la production française la protection dont elle avait besoin. Par suite de cette mesure, les douanes rapportèrent, en 1811, 148 millions, soit 48 millions de plus qu'en 1810.

D'un autre côté, les États romains, l'Illyrie, la

Hollande, les provinces hanséatiques ayant été réunis à la France, le montant de leurs revenus, soit 80 millions, vint se confondre avec celui de l'empire. De plus, toutes les marchandises prohibées, qui se trouvaient en magasin dans ces provinces, furent confisquées, et le produit de leur vente fut également versé au trésor public, dont les ressources ainsi portées à 1,050,000,000, dépassèrent celles de l'exercice précédent de 180 millions.

L'accroissement des dépenses fut encore plus considérable.

D'abord, bien que les troupes françaises en Espagne y fussent entretenues au moyen de réquisitions faites dans les provinces occupées, cependant chaque année le budget avait à pourvoir aux frais de solde, d'équipement, d'habillement, et 71 millions avaient été ainsi dépensés en 1811. Ajoutons que déjà, en moins de trois ans, cette déplorable guerre avait coûté à la France 240 millions, et pareille somme à l'Espagne en réquisitions de toute nature.

D'autre part, le blocus continental avait donné lieu en France à toutes sortes de spéculations et d'entreprises. De nombreuses industries s'y étaient créées à grands frais, la plupart sans chance aucune d'avenir, et les autres comptant sur le monopole du marché, avaient donné un libre cours à leurs productions. La contrebande avait commencé par leur

faire une concurrence à laquelle plusieurs n'avaient pas tardé à succonaber; puis lorsque les prohibitions avaient été remplacées par un droit de 50 p. 100, quelque onéreux que fût ce droit, le commerce étranger avait trouvé plus avantageux de le subir que de garder ses approvisionnements en magasin. La porte ouverte avait donc été acceptée et le marché s'était trouvé encombré de marchandises de toute nature. De là des ruines pour les uns et des embarras pour les autres dans lesquels avaient été entraînées des maisons anciennes et respectables. L'empereur crut pouvoir remédier à ces pertes par des secours d'argent, mais ce qui n'était pas né viable ne pouvait être sauvé; 18 raillions furent employés à celte tentative, la majeure partie sans résultat utile, et il eut fallu des sommes bien autrement considérables pour réparer les maux causés par le système auquel il avait prétendu assujettir l'Europe. La Hollande coûtait 30 millions de plus qu'elle ne produisait : on avait dû aussi récompenser le dévouement du roi de Saxe en lui prêtant 6 millions. Enfin près de 120 millions avaient été employés en approvisionnements et munitions destinés à la campagne de Russie, et les dépenses de l'année 1811, s'élevant à 1,103,000,000, dépassèrent les ressources de 47 millions : nous dirons plus tard comment fut soldé ce découvert.

Mais une portion essentielle des frais de la nou-

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velle expédition était acquittée d'avance ; tous les arriérés, sauf celui de 1811, se trouvaient soldés, et il y avait lieu d'espérer que les revenus de l'année 4812 suffiraient à ses charges. De plus, l'empereur avait près de 200 millions dans la caisse du domaine extraordinaire, il pouvait exiger de l'Autriche et de la Prusse 120 millions restant à payer sur le tribut qu'il leur avait imposé: il lui était dû plusieurs millions par l'Italie, et ce n'était donc pas faute de ressources pour la mener à bonne On que devait échouer son aventureuse entreprise,

A la fin de 1812, vaincu par les éléments. Napoléon rentrait à la hâte en France pour y organiser une nouvelle armée, tandis que les débris de celle qui avait succombé en Russie étaient poursuivis par Kutuzoff juscju'en deçà des frontières de cet empire, et, à l'appel de l'empereur Alexandre s'annonçant comme le libérateur de l'Europe, l'Allemagne se mettait partout en armes [)Our expulser de son sol l'étranger qui, depuis vingt ans, l'avait si souvent parcouru en vainqueur. Déjà le général prussien d'York s'était rallié avec les troupes placées sous ses ordres à l'armée russe, et, après l'avoir désavoué, le roi de Prusse lui-même, poussé par l'opinion de ses sujets, et cédant à l'entraînement général, s'unissait bientôt à la Russie contre la France. Le concours de la Suède était assuré, et l'Anglçterre promettait 240 millions de subsides à

o8 LES FINANCES

la nouvelle coalition. Quant à IWulriche, peu désireuse d'entrer en lutte avec un adversaire dont elle redoutait encore la puissance et avec lequel d'ailleui-s elle avait contracté récemment une alliance de Famille, elle se réservait le rôle de médiatrice, espérant ainsi obtenir pour elle-même, lors de la pacification qui serait son œuvre, des conditions plus avantageuses. Une armée de 250,000 hommes se préparait donc à marcher contre la France, les forces dispersées que nous avions en Allemagne étaient insuffisantes pour l'arrêter, et il fallait sans retard pourvoir aux moyens d'empêcher l'invasion du territoire.

Les pertes que nous avions éprouvées en Russie en hommes et en matériel étaient immenses. Par les défections, la captivité, la désertion et la mort, la grande armée se trouvait réduite de 600,000 à 70,000 hommes, la plupart dans le dénûment le plus complet. Tous les chevaux avaient péri, 10 millions d'espèces nous avaient été enlevés dans les prises de convois et il ne restait presque plus rien de l'artillerie et des équipages. Des levées d'hommes furent immédiatement prescrites, des agents envoyés de tous côtés pour acheter des chevaux, des troupes rappelées des lieux où leur présence était moins utile, et dirigées rapidement vers ceux où ta lutte paraissait imminente, des marchés passés avec des entrepreneurs pour les fournitures

d'approvisionnements, et des travaux, entrepris dans les arsenaux pour remplacer le matériel perdu. Partout Tactivité de Tempereur et de son gouvernement fut puissamment secondée \)'ar le patriotisme du pays mécontent et désaffectionné sans doute à la suite de tant de fautes, mais résolu à ne reculer devant aucun sacrifice pour défendre Tindépendance nationale. Grâce à ce concours d'efforts, 200,000 hommes purent, au printemps de 1813, être opposés à la coalition.

Pour subvenir aux frais de pareils préparatifs, le revenu ordinaire ne pouvait évidemment suffire. Nous avons vu, en effet, que le déficit du budget de 1811 s'était élevé à 47 millions : malgré le droit de 50 p. 100 établi sur les denrées coloniales et le produit extraordinaire des saisies de naarchandises opérées en Belgique et en Hollande, l'insuffisance pour 1812 devait être de 37,500,000 francs, et il restait ainsi à solder un arriéré de8/i, 500, 000 francs. De plus, on prévoyait pour 1813 une autre insuffisance de 150 millions, et dès lors il fallait trouver prfe de 250 millions de ressources. Sans aucun doute, le mieux eijt été de les demander au crédit qui les eût fournies chèrement, il est vrai, mais d'une façon aussi prompte que sûre. Or l'empereur n'avait jamais voulu et ne voulait pas d'emprunt, parce qu'il redoutait de constater par une pareille épreuve le peu de confiance qu'inspirait son gouver-

nement. Il ne voulait pas davantage aggraver les impôts, de peur d'ajouter au mécontentement du pays ; d'un autre côté, la défection de la Prusse faisant perdre au domaine extraordinaire les 110 millions que devait encore cette puissance, il tenait plus que jamais a réserver ce qui restait pour avoir les moyens de récompenser le dévouement de ses compagnons d'armes ou de venir en aide aux familles de ceux qui avaient succombé sur les champs de bataille ; de plus, parmi les domaines nationaux, tous ceux venant du clergé, à l'exception des bois, avaient été vendus; une grande partie des biens d'émigrés avaient été rendus aux anciens propriétaires, et depuis longtemps, pour éviter toute apparence de confiscation, on avait renoncé à aliéner le surplus. Ce fut le duc de Bassano qui imagina et indiqua la combinaison à laquelle on eut recours. Les communes étaient propriétaires d'immeubles considérables, les uns affectés k un usage public, une partie abandonnée à la jouissance commune des habitants et les autres affermés pouvant rapporter 9 ou 10 millions et en valant 350. On pensa qu'en vendant ces derniers au profit de l'État et en assurant aux communes un revenu en rentes é^al au produit (ju'elles en retiraient, on ferait une opération équitable pour elles, avantageuse pour le trésor et profitable à l'agriculture. Il fut doncdécidé par la loi du 20 mars 1813 que la régie de l'enregis-

Dli LA HliSTAUHATlON. 61

Irement prend rail possession des biens ruraux, maisons et usines autres que ceux aiïectés à un service public ou dont les habitants avaient la jouissance ; que les communes expropriées recevraient en échange une inscription de rentes 5 p. 100 proportionnelle au revenu net des biens dont elles seraient dépossédées ; que ces biens seraient immédiatement vendus; que le prix des adjudications serait payable, un tiers dans le courant de 1813, le second tiers en 1814, le troisième en 1815, et que sur le produit de la vente 84 millions seraient affectés à solder les budgets de 1811 et 1812 et 149 millions au service de 1813.

Sans doute cette mesure pouvait trouver sa justification dans les besoins impérieux en vue desquels elle était prise, et l'intérêt public devait gagner à ce que des immeubles généralement mal administrés devinssent la propriété de particuliers qui en tireraient un meilleur parti. Mais au moins aurait-il fallu, en expropriant les communes, leur assurer une indemnité dont le capital représentât la valeur des immeubles qu'on leur prenait. Or ces immeubles valaient 350 millions, et les 8 ou 9 millions de rentes qu'on allait leur donner en échange représentaient à peine un capital de 150 millions. De plus, il y avait tout lieu de présumer que par le progrès seul de la richesse publique le revenu de ces biens, même laissé en leur possession, irait en s'améliorant,

rit LKwS FINANCES

et celui qu'on leur attribuait devait toujours rester le mêiïie. A ce double point de vue l'opération n'était donc pas honnête, et vainement on prétendit la justifier en alléguant que les communes tenaient leurs biens des anciens seigneurs, que ces derniers les leur avaient concédés en se réservant la faculté de reprendre successivement les parties qu'ils voudraient faire cultiver eux-mêmes, et que dès lors, n'ayant qu'un droit de propriété limité, elles ne pouvaient prétendre qu'à une indemnité restreinte. Mais fin pareil argument était sans valeur, et même en admettant l'origine de la possession, telle qu'elle était expliquée, il est évident qu'après une longue jouissance cette possession était devenue un titre de propriété incontestable.

Mais quels que fussent l'utilité et le mérite de la mesure, il fallait de suite des ressources, et la vente, aussi rapidement et aussi avantageusement qu'elle se fit, ne pouvait les donner immédiatement. La caisse d'amortissement, nous avons eu l'occasion de le dire, jouissait d'un crédit justement mérité, dû à la sagesse de son administration, et l'empereur crut pouvoir, dans cette circonstance, le mettre a profit. En conséquence, il décida qu'elle serait cessionnaire des biens expropriés, que la vente en serait faite à son nom, qu'elle remettrait au trésor en payement, à titre d'avances, pour 232,500,000 fr. de bons remboursables au fur et à mesure de l'acquittement

I)i: LA RESTAURATION. H3

du prix des immeubles, el que les bons seraient employés à solder l'arriéré, ainsi que les dépenses courantes les plus urgentes. Sans doute, une opération à peu près analogue avait complètement réussi en 1807 ; mais les bons émis à cette époque ne l'avaient été que peu à peu pour une somme bien inférieure à celle qu'il s'agissait actuellement d'obtenir : ils portaient intérêt, n'avaient pas eu le caractère obligatoire qu'on prétendait imposer aux nouveaux, et d'ailleurs les circonstances avaient bien changé : on n'était plus au tempsd' Auslerlitz, etaux jours de confiance avaient succédé ceux d'incertitude. M. Mollien crut donc devoir représenter à l'empereur que de pareils elîets n'étant, en réalité, que des promesses de payement, les porteurs d'anciennes créances auxquels ils seraient remis, obligés de les négocier pour rentrer dans leurs fonds, éprouveraient ainsi une perte égale au taux de l'escompte qu'il leur faudrait subir ; que pour se parer contre une [)erte semblable, tous les fournisseurs et entrepreneurs ne consentiraient à soumissionner qu'à des prix plus élevés ; que d'ailleurs la présence sur le marché de 20 millions seulement de ces valeurs devant suffire pour épuiser tous les capitaux affectés à ce genre d'escompte, la dépréciation des autres n'aurait plus dès lors de limites. Ces raisons, sans doute, étaient excellentes ; mais il fallait des ressources, et, au lieu de se borner à démontrer à l'em-

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pereur que pour se les procurer il violait toutes les lois du crédit 9 M. MoUieo eût mieux t'ait de rengager à recourir franchement à un emprunt. Mais il connaissait les répugnances contre lesquelles il aurait àjutter, il désespéra probablement de les vaincre et, sans rien indiquer h la place, il se borna à faire des remontrances. Aussi l'empereur fut-il amené à lui répondre qu'avant de critiquer, il aurait dû commencer par proposer un plan meilleur.

Du reste, si la vente des biens des communes elTectuée principalement dans les années 18J/t et 1815, et suspendue en 1816, produisit plus tard une partie des ressources qu'on avait espérées, le résultat, en 1813, fut à peu près nul. Par suite de toutes les formalités à remplir, le chiffre des aliénations dans le courant de cette année ne dépassa pas 10 millions, et comme M. MoUien, en vue d'éviter les inconvénients qu'il avait signalés, n'émit les bons de la caisse d'amortissement qu'au fur et à mesure de la vente des biens qui leur servaient de gage, il s'ensuivit qu'à la fin de l'année il n'en avait guère été livré au public que pour 20 millions. Mais la banque en avait accepté pour 10 millions : de plus, en échange des fonds qu'il avait dans les caisses de la liste civile ou du domaine extraordinaire, l'empereur en avait pris 26 millions pour la première, 52 millions pour la seconde, et ces effets procurèrent ainsi au trésor, en 1813, 120 millions, somme

qui devait être bien inférieure au déficit de Texercice.

Parti de Paris, le 13 avril 1813, pour aller se mettre à la tête de son armée, l'empereur avait, le 1" mai, battu les Prussiens et les Russes à Lutzen, et vaincus encore par lui les 20 et 21 mai à Bautzen et à Wurschen, l'empereur de Russie et le roi de Prusse lui avaient demandé un armistice qu'il avait commis la faute de leur accorder. Cette trêve, en effet, avait permis à ces deux souverains de réparer leurs forces, de concerter le plan d'une nouvelle campagne, de s'assurer le concours de l'Autriche en lui donnant une part dans les subsides de l'Angleterre, et au bout de deux mois, les hostilités avaient été reprises. Après une série de combats dans lesquels nous avions été tour à tour victorieux et vaincus, la. grande bataille de Dresde avait été livrée, et l'armée confédérée y avait perdu plus de 40,000 hommes. Alors, sur la proposition de l'Autriche, des négociations avaient été ouvertes à Prague pour y traiter de la paix, et on avait laissé à Napoléon le choix ou de conserver la ligne de l'Elbe, la protection de la confédération du Rhin, le Piémont, Gênes, et de donner un roi à la Hollande, ou de conserver l'Itahe et prendre la ligne du Rhin jusqu'à son embouchure en Hollande. Ces conditions assuraient i* la France une puissance aussi grande et un territoire aussi étendu que sa légitime ambition

et son véritable intérêt lui permettaient raisonnablement de le souhaiter. Mais au lieu de les recevoir, l'empereur aurait voulu les imposer, et cédant à un coupable sentiment d'amqur-propre, il les avait re-. poussées, sacrifiant ainsi à son orgueil, le repos, l'avenir et la grandeur de son pays. Depuis lors, sa marche rétrograde n'avait été qu'une suite de désastres, et au commencement de novembre il arrivait à Paris amenant à^ suite l'invasion étrangère. Au nord et à Test, 300,000 hommes s'approchaient de nos frontières, au sud, 170,000 s'apprêtaient à franchir les Pyrénées sous les ordres du général Wellington, et l'Angleterre promettait aux puissances coalisées 215 millions de nouveaux subsides. Aces forces, enhardies par le succès, nous avions à peine 120,000 hommes à opposer exténués par la fatigue, la misère et les revers. Tout le matériel avait'été perdu ou détruit, les arsenaux étaient complètement vides et les caisses publiques épuisées. Au lieu de 250 millions /espérés, les bons de la caisse d'amortissement n'avaient procuré, ainsi que nous venons de le voir, que 120 millions, et les besoins pour lesquels ils avaient été créés avaient dépassé les prévisions de 100 millions. De plus, les événements ayant ralenti toutes les transactions, le revenu de l'impôt se trouvait inférieur de 70 millions aux produits présumés, et les recettes de 1813 devaient être seulement de 1 milliard en présence del milliard

Dis LA RESTAURATION. 67

270 millions de dépenses. Pour repousser du sol national l'invasion étrangère et défendre son indépendance^ il était donc urgent de recourir à des moyens extrêmes, mais au lieu de les demander au corps législatif, dont on redoutait le blâme, on s'adressa au sénat, dont le silence était assuré. Il vota la levée delà conscription de 1815 par anticipation et celles de toutes les classes libérées depuis 1803. Trente centimes additionnels furent ajoutés au principal de la contribution foncière, des portes et fenêtres, et des patentes de 1813, la contribution personnelle et mobilière fut doublée pour cette même année, et ce supplément d'impôt, évalué à 110 millions, dut être perçu dans le délai de trois mois. De plus, la taxe du sel fut augmentée d'un cinquième, les droits réunis d'un dixième, et on espéra ainsi se procurer immédiatement 120 millions dont un autre gouvernement devait profiter. Mais ni ces sacrifices, ni l'héroïsme de l'armée, ni le génie du chef luimême ne purent empêcher une catastrophe à laquelle depuis trois ans, marchait fatalement une volonté aveugle et sans contrôle. A la fin de mars 181&, les troupes alliées étaient aux portes de Paris, et l'impératrice Marie-Louise fuyant devant elles avec son fils, était obligée de partir pour Blois. En sa qualité de ministre, M. MoUien dut l'y accompagner. Mais avant de quitter Paris, il remit la direction du trésor à M. Louis : « C'était dit-il, dan^ ses Mémoires,

celui de mes collaborateurs, qui pouvait le mieux maintenir Tordre dans les finances, et j'avais toute confiance dans les services qu'il pouvait rendre à la France. »

M. Louis ne devait pas tarder à justifier avec éclat ce témoignage. Peu de jours après, la ^Jéchéance de Tempire était proclamée, la restauration des Bourbons proposée et acceptée comme un gage de paix et de sécurité pour la France et pour l'Europe, et en attendant l'arrivée du nouveau souverain un gouvernement provisoire était établi à Paris. M. Louis fut par lui chargé du ministère des finances, et Louis XVIII en constituant son premier cabinet, le maintint dans ce poste.

L'empire n'avait été renversé ni par une intrigue, ni par une surprise, ni par une conjuration depuis longtemps concertée de ses adversaires : il était tombé sous le poids de ses propres excès et faute d'avoir été contenu dans ses desseins ambitieux par un pouvoir modérateur. Aussi, après le trouble et l'effroi qu'il avait jetés en Europe et tous les sacrifices qu'il avait imposés à la France, l'établissement d'institutions libres et constitutionnelles fut-il généralement considéré comme une garantie d'ordre et de conservation. I^ dynastie qui remontait sur le trône apportait ces institutions avec elle : mieux que toute autre elle semblait également devoir donner au pays le repos qui lui était néces-

saire pour réparer ses revers et cicatriser ses plaies, et dans le cours de notre récit nous n'aurons que trop souvent à constater, d'une part, les préjugés, les défiances , de l'autre , les malentendus et les fautes qui ont empêché que ce but si désirable n'ait été atteint.