CHAPITRE IX

Il ne faudrait pas mesurer l'intérêt de l'histoire de la Suisse à la taille de son territoire. Ce petit pays lient une très grande place dans l'histoire des institutions contemporaines de l'Europe. Chaque canton a été un champ d'expériences politiques, et comme chacun combinait d'une façon particulière des conditions différentes de langue, de religion, d'étendue territoriale, de vie économique, les expériences ont été très variées. Il n'est pas possible de décrire ici les agitations, les révolutions, les guerres, les discussions et les revisions de tous les cantons; mais à quiconque veut comprendre l'évolution des sociétés démocratiques modernes, on doit recommander cette histoire comme le recueil le plus instructif d'exemples pratiques de l'application du principe de la souveraineté du peuple.

La Sxiisse de 1814. — La Suisse contemporaine, comme la Belgique, comme les Pays-Bas, est un produit de la Révolution française. C'est la France qui a détruit en Suisse l'ancien régime aristocratique et a préparé l'établissement du nouveau régime démocratique.

Au xviii^ siècle la Suisse n'était qu'une ligue permanente de petits Étals souverains, unis seulement par un serment perpétuel {Eidgenossen), celui de ne pas se faire la guerre et de se porter secours les uns aux autres. Ce n'était même pas une ligue unique, mais un assemblage de ligues formées à différentes époques, sous des conditions différentes. On y distinguait encore les anciens confédérés (13 cantons) et les simples allies^ sans compter les pays sujet s soumis

au pouvoir des cantons qui les avaient conquis autrefois '. Ces États ne reconnaissaient aucun pouvoir fédéral supérieur, la Diète n'était que la réunion de leurs ambassadeurs.

Ils se gouvernaient sans aucun principe commun, chacun suivant sa coutume fondée sur des privilèges historiques. Dans chacun de ces petits États le pouvoir absolu était réservé aux gens d'une ville ou d'une région, d'ordinaire même à quelques familles anciennes qui gouvernaient despotiquement tous les autres habitants. — Chaque gouvernement, ayant le pouvoir de régler ses rapports avec l'Église, imposait à tous ses sujets sa religion, ce qui partageait la population en petits groupes strictement confessionnels. — La ligue entre les États n'établissait aucun lien entre leurs habitants, les gens d'un autre canton étaient traités en étrangers, et les gouvernements devaient faire des conventions spéciales pour assurer à leurs sujets la permission de s'établir ou d'acquérir des biens dans les autres cantons. — Sous celte constitution traditionnelle, aristocratique, confessionnelle, sans unité nationale, sans liberté religieuse, sans égalité civile, le peuple suisse n'avait plus de vie politique; il ne lui restait donc aucun moyen de réformer lui-même son organisation. « Les Suisses, disait Gœthe, se sont délivrés d'un tyran et ont pu se croire libres, mais de la charogne de l'oppresseur le soleil leur a fait naître un essaim de petits tyrans. »

L'invasion française de 1798 détruisit ce régime. La République helvétique, fabriquée à l'image de la République française, établit l'égalité entre tous les habitants et un gouvernement central; ce fut la première expérience d'une nation suisse, ce fut aussi l'origine de guerres civiles qui durèrent cinq ans *. Le régime révolutionnaire de l'unité et de l'égalité ne fut guère défendu que par les Vaudois, sujets français de Berne; les Bernois et les montagnards des anciens cantons le combattirent avec passion.

Napoléon mit fin à la guerre en imposant aux Suisses un compromis. VActe de médiation de 1803 restaura la souveraineté des cantons en ne donnant à la Diète que les affaires diplomatiques et

1. A la ligue des 3 premiers cantons dits forestiers (Scliwylz, Uri, Unterwalden) s'étaient joints au xiv' siècle 3 villes, Lucarne, Zurich, Berne, et deux petits pays, Zug et Glaris, — à la fin du xv« et au début du xvi° siècle, Soleure, Bàle, Fribourg, Schaffouse et AppenzcU. C'étaient les 13 cantons. Les alliés étaient Genève, Bienne, Neuchàtel, Saint-Gall, les deux ligues des Grisons et du Valais. Les pays sujets étaient Vaud, l'Argovie, la Thurgovie et le pays italien du Tessin.

2. Ces luttes et les tentatives très intéressantes de constitutions faites dans celle période ont été très clairement exposées par Hilty.

militaires et en déclarant les députés liés aux instructions de leur canton. Mais il établit l'égalité, en donnant le titre de canton aux anciens alliés et même aux pays sujets ^ et en obligeant les cantons à s'organiser suivant les principes français, égalité civile, liberté religieuse, liberté de commerce et de domicile. Les anciens petits cantons des montagnes conservèrent leur vieux gouvernement, où l'assemblée des citoyens (Landsgemeinde) réunie en plein air une fois par an décidait les affaires. Les grands cantons organisèrent un gouvernement moderne avec des conseils élus par des électeurs censitaires. — Cette nouvelle Suisse n'eut guère de vie politique, elle dépendait de Napoléon qui lui demandait avant tout des soldats (il en périt près de 10 000 dans la campagne de Russie); mais du moins les Suisses commencèrent l'apprentissage de la liberté et de l'égalité privées et du sentiment national.

La période de la Restaiiration (1814-1830). — Quand les armées des Alliés entrèrent en Suisse, les partisans de l'ancien régime se soulevèrent pour rétablir les anciens gouvernements des cantons et l'ancienne ligue. Ils réussirent à saisir le pouvoir, d'abord dans les cantons patriciens de Berne et de Soleure, puis dans les cantons catholiques, Fribourg, Lucerne, les trois vieux cantons et Zug. A Berne le gouvernement qui était en fonctions en d798 fut restauré et déclara l'Acte de médiation annulé. La Diète fédérale en 1814 siégeait à Zurich (elle alternait chaque année entre les six principales villes). Les huit cantons partisans de la restauration retirèrent leurs délégués et formèrent leur Diète séparée à Lucerne. Là ils demandèrent le retour à la constitution traditionnelle. Berne et Uri réclamaient leurs anciens sujets. Schwytz et Unterwalden prétendaient faire recommencer l'histoire suisse : on aurait reformé les anciennes ligues d'abord entre les trois vieux cantons, puis avec Lucerne, puis avec les autres cantons, dans l'ordre où elles avaient été conclues.

La nouvelle constitution fut soutenue par les autres gouvernements, surtout ceux des nouveaux cantons menacés dans leur existence. La Suisse se trouva coupée en deux ligues hostiles, chacune représentée par une Diète, les huit cantons de restauration par la Diète séparative de Lucerne, les onze autres par la Diète constitutionnelle de Zurich, La guerre civile allait commencer. Ce furent les souverains alliés qui l'arrêtèrent et sauvèrent l'œuvre de Napoléon. Le tsar Alexandre avait eu pour amis deux Vaudois, Laharpe et Jomini,

1. Les 6 cantons nouveaux furent : Argovie. Thurgovie, Vaud, Tessin, Saint- Gall, Grisons.

il se prononça contre la restauration. Les gouvernements de l'ancien régime, trop faibles pour opérer seuls, se résignèrent à renoncer à leurs anciens sujets, moyennant une indemnité en argent; à Berne, les Alliés donnèrent en compensation le pays de Bienne et l'ancien évêché de Bâle, pays catholique qui avait formé le département français du Mont-Terrible et qui devint le Jura bernois.

Les huit cantons séparés revinrent à la Diète; il s'y joignit trois nouveaux cantons, repris sur l'empire français, Genève, Neuchâtel, Valais. Cette Diète des 22 cantons (surnommée la longue Diète) travailla 17 mois à faire une constitution. Ce fut le « Pacte fédéral » du 7 août 181o, conclu après des luîtes très vives au sujet des anciens territoires sujets. Les grandes puissances le ratifièrent, déclarèrent la Suisse pays neutre et s'engagèrent à garantir sa neutralité, ce qui devait leur fournir un moyen d'intervenir dans son gouvernement intérieur.

Le régime établi en 1815 diffère peu de l'Acte de médiation. Les cantons sont souverains, ils conservent tous les pouvoirs qui ne sont pas délégués expressément à la Confédération; ils ont les postes, la monnaie, le droit de bourgeoisie, le droit de conclure des traités de commerce avec les États étrangers. Le pouvoir fédéral n'a que les affaires diplomatiques et militaires et l'arbitrage entre les cantons. La Diète n'est pas une assemblée de représentants du peuple, elle n'est qu'une réunion de délégués des gouvernements des cantons *, siégeant alternativement dans l'un des trois cantons directeurs {Vorort)^ Berne, Zurich, Lucerne; c'est le Conseil exécutif du Vorort qui sert de gouvernement fédéral. — La Suisse n'est pas encore un État fédératif^ elle reste une fédération d'Etats; sa constitution n'est qu'un « Pacte fédéral » entre des Étals souverains. Les habitants d'un canton ne sont même pas admis de droit à résider dans un autre canton, il faut des concordats spéciaux entre les gouvernements des cantons; sur ce point le pacte de 1815 revient à l'ancien régime.

Chaque canton règle en souverain sa constitution intérieure; chacun a son gouvernement différent. En négligeant les différences secondaires, on a classé ces régimes en cinq groupes.

1° Les petits cantons de montagnes, Schwytz, Uri, Unterwalden, les deux demi-cantons d'Appenzell, Zug, Glaris, conservaient le vieux gouvernement par la Landsgemeinde; l'assemblée des hommes

1. Les délégués sont liés à leurs instructions, ils ne prennent que des décisions provisoires, ad référendum, ad instruendum ou ad ralificandum ; leurs séances sont secrètes.

HIST. POLITIQUE DE l'eUBOPE. 10

du canton réunis en plein air, une fois par an, décidait les affaires et nommait les chefs du pouvoir.

2° Les anciennes ligues, Grisons, Valais, restaient des confédérations. — Les Grisons avaient un Grand Conseil central de 65 délégués (27 de la Ligue grise, 25 de la Ligue Cadée (maison de Dieu), 13 de la Ligue des Dix-Juridictions); mais ces délégués devaient prendre les instructions des juridictions, qui avaient chacune son assemblée presque souveraine. — Le Valais était divisé en 13 dizains, chacun avait son Conseil élu par les Conseils des communes; le pouvoir fédéral était une Diète formée de quatre délégués par dizain et des quatre voix de Tévêque de Sion.

3° Les vieux cantons aristocratiques, Berne, Lucerne, Zurich, Fribourg, Soleure, Bâle, Schaffouse et Genève, avaient d'ordinaire un Grand Conseil chargé de décider les affaires souverainement, et un Petit Conseil exécutif, tous deux composés surtout de membres des anciennes familles.

4° Les nouveaux cantons, Saint-Gall, Argovie, Thurgovie, Vaud, Tessin, avaient des Conseils élus, mais élus suivant des systèmes censitaires.

5° Neuchâtel gardait son prince, le roi de Prusse, qui par la Charte conslitutionnelle établit deux Conseils, le Conseil d'état exécutif de 20 membres, et V Audience générale {10 conseillers d'État, 24 chefs de juridiction, 14 notables nommés par le roi, 30 membres élus à vie par un suffrage à deux degrés).

Sauf dans les cantons de montagnes, tous ces gouvernements établissaient systématiquement l'inégalité politique entre les habitants. Les gens du chef-lieu qui avaient fabriqué les constitutions, avaient, suivant une coutume très ancienne, réglé le recrutement des Conseils de façon à y conserver toujours la majorité contre le reste du canton. — A Berne, sur 299 membres du Grand Conseil, la ville en nommait 20Û, et sur ces 200 les deux tiers étaient des patriciens, pris dans 80 familles; encore était-ce une concession arrachée à Berne par la seconde ville du canton, Berthoud, et par les montagnards de rOberland; car la constitution primitive attribuait 256 membres à la ville et 43 au canton. — A Fribourg, le Grand Conseil se composait de 108 patriciens de la ville et 36 députés des campagnes, la noblesse des campagnes n'était pas représentée. — A Soleure, où le canton avait 28 fois plus d'habitants que la ville et supportait 9 fois plus d'impôts, les patriciens avaient pris le pouvoir par un coup de main avec l'aide des soldats autrichiens, écrasé le soulèvement de la seconde ville du canton, Olten, et fait une cons-

titution qui mettait dans le Grand Conseil 68 membres de la ville contre 33 du canton, dans le Petit Conseil 17 de la ville contre 4 du canton. — A Lucerne, le Grand Conseil composé de membres viagers, 50 pour la ville, 50 pour la campagne, élisait lui-même 40 des membres pour la ville et 28 des membres pour la campagne; le Petit Conseil se recrutait lui-même. — A Zurich, la grande majorité du Grand Conseil (130 membres sur 212) était choisie par le Conseil luimême, les métiers (corporations) n'en n'élisaient que 82. — A Bâle, sur 154 membres le Grand Conseil en nommait 60 pour la ville, 30 pour la campagne; il n'en restait que 30 pour les 15 métiers de la ville, 34 pour ceux de la campagne. — A Schafîouse, les 12 métiers de la ville élisaient 48 membres; les 12 delà campagne, 24seulement.

Les nouveaux cantons où les chefs-lieux n'avaient pas encore pris l'habitude de dominer établirent des Conseils élus, suivant une proportion à peu près égale entre les villes et les campagnes. Mais l'inégalité reposa sur la fortune; suivant la doctrine admise alors dans toute l'Europe, le droit d'élire fut réservé aux plus fort imposés. En outre, on chercha systématiquement à diminuer l'action des électeurs par plusieurs procédés : on donna aux pouvoirs des élus une très longue durée, de façon à rendre les élections très rares; on établit l'élection à deux degrés, en chargeant une commission électorale élue de désigner les membres du Grand Conseil; on compliqua à dessein les procédés de recrutement. Le Grand Conseil de Vaud se composait de 180 membres élus pour douze ans et renouvelables par tiers : 63 choisis par le Grand Conseil lui-même, sur une liste dressée par les cercles (districts), 36 par une commission électorale, 63 élus directement, 18 élus par les assemblées de cercles. La maxime des libéraux d'alors était : Tout pour le peuple, rien par le peuple.

Chaque canton réglait les questions d'Église et d'École souverainement. Plusieurs interdisaient l'exercice de tout culte autre que celui de l'Ktat; le Valais n'admettait pas de culte protestant, Vaud pas de culte catholique. Même dans les cantons de tolérance religieuse, c'était le clergé qui tenait l'état civil.

Sous ces constitutions aristocratiques et confessionnelles l'activité publique fut faible jusque vers 1829. Quelques créations — l'École militaire fédérale de Thoune (1818), la Société suisse des sciences naturelles, l'Association des étudiants de Zofingen (1819), et les tirs fédéraux (le premier fut en 1824) — marquent pourtant le commencement d'un rapprochement entre citoyens des différenls cantons. Mais la plus grosse affaire politique fut la surveillance des

réfugiés étrangers. La Suisse servait d'asile aux proscrits, il s'y imprimait des journaux hostiles aux gouvernements des États européens. Les grandes puissances réclamèrent, le gouvernement de Berne décida la Diète à voter le conclusum de 4823, qui ordonne aux cantons de « prohiber dans les journaux et écrits périodiques tout ce qui blesserait les égards dus à des puissances en relations amicales avec la Suisse » et d'empêcher que « des individus échappés d'un autre État, après y avoir commis des attentats contre la tranquillité publique, ne pénètrent et ne séjournent sur le territoire de la Confédération ». On devait exiger de tout étranger un certificat délivré par l'autorité de son lieu d'origine. Plusieurs cantons établirent même une censure. — Ce conclusum, voté pour un an, fut renouvelé chaque année jusqu'en 1829. Le seul acte fédéral important avait été une mesure de police absolutiste.

La régénération (1829-1837). — En 1829 commence une série d'agitations, de révolutions et de guerres civiles qui dure jusqu'à la guerre générale de 1847. Les Suisses l'ont surnommée la période de 7'égéncration.

Les Suisses, qui jusque-là avaient reçu leur mouvement politique de l'étranger, prennent l'initiative des réformes constitutionnelles. Dès 1829 apparaît un parti démocratique qui travaille à transformer les constitutions des cantons, puis la constitution de la Confédération. Il se recrute surtout dans les classes tenues à l'écart du gouvernement et prend bientôt le nom à& parti radie al y il demande la révision des constitutions cantonales.

Le mouvement, commencé dès 1829, fut activé par la révolution française de 1830. Dans presque tous les cantons, excepté ceux des montagnes, les habitants se rassemblèrent, rédigèrent des pétitions pour réclamer la revision de la constitution, et vinrent manifester auprès des gouvernements. Il n'y eut besoin ni de révolutions ni même d'émeutes, les gouvernements elï'rayés accordèrent la revision.

Le principal centre fut à Zurich; un professeur allemand réfugié, Snell, du Nassau, y fonda le journal le Républicain suisse, et rédigea le Mémorial de Kussnach, qui fut le programme du parti : souveraineté du peuple, suffrage universel, élection directe (1830).

Un à un, 11 cantons, les plus peuplés, firent la revision pacifiquement *. Le programme radical réclamait la souveraineté du peuple,

1. Tessin, juill. 1830. — Fribourg, Lucerne, Soleure, janv. 1831. ~ Zurich, St-Gall, mars 1831. — Thurgovie, Argovie, SchalTouse, VaucI, Berne, 1831. — A Neuchàlel et en Valais, le gouvernement résista par les armes à la revision et battit les radicaux.

le suffrage universel, l'égalité de droits, la séparation des pouvoirs judiciaires, la publicité des débats des Chambres, la liberté de presse, de pétition, de croyance, de domicile, d'industrie. Les conslilutions revisées admirent presque tous ces principes :

1° Le peuple est souverain, la constitution et toutes les revisions de constitution dans l'avenir ne seront valables qu'après avoir été votées par les électeurs.

2° Tous les citoyens sont égaux en droits, sans différence de domicile ou de richesse *.

3° Les Conseils sont élus au suffrage universel direct *, ils sont renouvelés à des intervalles courts, ils délibèrent publiquement.

4° Le pouvoir judiciaire est séparé des autres pouvoirs; les Conseils, exécutif et législatif, cessent de juger.

o° Le canton garantit la liberté de presse, de pétition et de religion.

La Diète, renonçant à sauver le régime aristocratique, avait décidé (27 décembre 1830) « qu'elle n'interviendrait aucunement dans les changements de constitutions qui pourraient se produire dans les cantons ». Elle fut pourtant forcée d'intervenir, pour rétablir l'ordre, dans les cantons où la population se divisa en deux camps. — A Schwytz, les districts extérieurs n'ayant pu obtenir l'égalité s'étaient séparés, avaient rédigé une constitution en 1833 et prétendaient former un canton nouveau; ils essayèrent de surprendre la garnison du gouvernement : la Diète prit parti contre eux comme ayant rompu la paix et envoya des troupes fédérales qui rétablirent l'unité du canton. — A Bâle, le gouvernement formé des gens de la ville ayant rédigé un projet de constitution qui donnait une représentation plus forte à la ville, 46 communes de la campagne avaient voté contre; le gouvernement de Bâle s'était vengé en leur retirant le droit de s'administrer. Les communes répondirent en se déclarant souveraines et en rédigeant une constitution (1832) qui fut acceptée par 54 communes; la ville envoya des troupes, la Diète prit parti pour les campagnards attaqués et Bâle resta coupé en deux demi-cantons souverains, Bâle-ville, Bâle-campagne (1833).

Les cantons régénérés voulurent régénère?' aussi la Confédération, c'est-à-dire reviser la constitution fédérale, pour fortifier le gouvernement fédéral et proclamer le principe de la souveraineté du peuple. Les cantons allemands, les plus actifs, formèrent en mars 1832 le

1. Lucerne, Zurich, SchafTouse gardent une représentation plus forte pour ie chef-lieu.