FORMATION DE L'AUTRICHE-HONGRIE

lia Constitution d'octobre 1860. — Le régime absolutiste restauré en 1849 s'efTondra dans le désastre de la guerre d'Italie de 1859, et ce fut le gouvernement lui-même qui dut reconnaître la nécessité d'y renoncer. Depuis longtemps il vivait avec un déficit chronique qu'il comblait par des emprunts. Après sa défaite, quand il voulut réorganiser l'armée, il trouva son crédit épuisé (en 1860, sur une émission d'emprunt de 200 millions de florins, 75 seulement furent souscrits). Évidemment les sujets s'étaient désintéressés des affaires de l'Ëtat, dont on les avait tenus entièrement écartés. Pour ranimer la vie publique, il fallait leur y faire prendre part.

L'empereur, dès la fin de la guerre, reconnaissait dans un manifeste (août 1859) les « abus héréditaires » qui avaient causé la

défaite, et avant d'émettre Temprunt de 1860 il se décidait à s'adresser directement à ses sujets pour leur demander leur aide en échange de réformes libérales. Il annonça qu'il allait donner des représentations aux diverses provinces de la monarchie. En attendant il convoqua un « Conseil d'Ëtat renforcé » {verstârkier Reichsrath), formé des membres ordinaires du Conseil d'Etat, de quelques dignitaires et de 38 notables (dont plusieurs grands seigneurs) pris dans les différents pays de façon à les représenter tous.

Ce Conseil, où les fonctionnaires et l'aristocratie dominaient, devait donner son avis surtout sur les affaires financières et les lois les plus importantes, mais il n'avait aucun droit d'initiative. On ne le regarda en Autriche que comme un acompte sur les réformes promises. Les notables convoqués s'y rendirent, même les seigneurs hongrois, mais seulement pour marquer leur bonne volonté; encore avait-il fallu, pour les décider à venir,* rétablir un gouverneur unique, et promettre le rétablissement des « congrégations » (assemblées) de comitais comme avant la réaction de 1849.

Dans le « Conseil renforcé », les Hongrois déclarèrent « qu'ils ne se regardaient pas comme représentants des Hongrois, qu'ils réservaient les droits historiques de la Hongrie et comptaient sur l'empereur pour trouver un moyen de sortir du régime d'exception v. Puis on nomma une commission pour examiner le budget. Elle fut unanime à condamner le « système d'organisation intérieure de la monarchie » et à demander que « les différents pays eussent part à l'administration de leurs affaires », comme le seul moyen de réaliser des économies et surtout de combattre « cet engourdissement de l'esprit public qui paralyse la force morale de l'Ëtat ».

Mais sur la façon d'organiser cette administration par les pays la commission se divisa, et dès cette première assemblée, si restreinte et si peu représentative pourtant, apparut le groupement en deux partis, unitaire et fédéraliste, dont la lutte va désormais dominer toute la vie politique de la monarchie autrichienne.

Le parti unitaire avait sa principale force dans la bourgeoisie des provinces allemandes, car « le maintien de l'unité de la monarchie» signifiait le gouvernement par l'administration allemande établie à Vienne ; c'était le parti des villes et des régions industrielles, qui avait besoin d'un gouvernement central fort pour faire des réformes libérales malgré l'aristocratie et pour rétablir un régime laïque malgré le clergé. Il avait pour alliés les représentants des petites nations, qui avaient besoin du gouvernement central pour les protéger contre les grandes nations voisines; en 18C0 il n'y avait de petites

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nations représentées que celles de Hongrie : les Serbes, les Saxons de Transylvanie; mais les autres, à mesure qu'elles allaient entrer dans les assemblées, devaient suivre la môme politique.

L.e parti fédéraliste se composait surtout des nations assez fortes pour espérer obtenir un gouvernement national indépendant du cenlre : Magyars, Croates, Tchèques, Polonais et Slovènes (en 1860 les Italiens de Vénétie). Il réclamait les droits historiques^ c'est-àdire Tindépendance ancienne de la nation avant sa réunion à la monarchie, il voulait affaiblir ou même supprimer Tadministralion commune et réduire la monarchie à une fédération de nations. Gomme la société dans tous ces pays était restée aristocratique, la nation n'était guère représentée que par ses nobles et son haut clergé. Aussi le parti fédéraliste était-il un parti d*ancien régime, il invoquait le droit historique pour revenir à Tancien gouvernement aristocratique de la nation, il voulait maintenir la domination de la noblesse et du clergé. Il avait pour alliés dans les provinces allemandes les partisans de Tancien régime, les seigneurs adversaires de la bourgeoisie, le clergé ennemi du régime laïque.

La commission se scinda en une majorité et une minorité; chacune présenta son rapport, où déjà, elle employa les formules^ qui allaient devenir classiques en Autriche. — La majorité fédéraliste (25 voix dont 13 de seigneurs, 3 d*évôques), demanda « la reconnaissance des individualiiés histoHco-politiques des pays particuliers»,» Végaliléde tous les pays de la monarchie », et pour chacun, « Vautonomie dans Vadministration et la législation intérieures » ; elle conseilla de rattacher le plus possible la réforme aux « institutions antérieures ». — La minorité unitaire (13 voix) demanda de ne pas faire l'autonomie « aux dépens de Vunité de l'Empire et d'un fort pouvoir unitaire (einheitlich) d'Empire », et en l'accordant, de « réserver à l'État d'ensemble {Gesammstaat) et au gouvernement d'Empire les droits sans lesquels une unité réelle de l'Empire ne peut se concevoir » ; elle conseillait à l'empereur d'établir ces institutions « en vertu de sa pleine puissance propre », par conséquent de les présenter comme octroyées, en opposition à la théorie du droit historique qui les réclamait comme le rétablissement d'un ancien droit national. Elle laissait dans le vague les institutions à. créer, n'osant pas employer le mot « constitution », regardé alors comme révolutionnaire. L'empereur suivit d'abord l'avis de la majorité. Par le diplôme du

1. La plupart de ces formules, rédigées dans la langue de la philosophie da droit politique allemand, ne se laissent pas traduire en français correct.

20 octobre 1860 il accorda une « loi fondamentale d'Étal permanente et irrévocable ». Elle reconnaissait aux Landtags des divers pays le pouvoir de voter les lois, en opérant suivant les formes historiques, « dans les pays de la couronne de Hongrie dans le sens de leurs constitutions antérieures », dans les autres conformément à leurs ordonnances régionales. Pour les lois communes à tout TEmpire, et surtout pour les affaires de finances (impôts, emprunt, budget et comptes), on créait un Conseil d'Empire de 100 membres qui devaient être délégués par les Landtags, L'empereur abolissait les ministères communs de Tintérieur, de la justice, des cultes (instruction) et rétablissait les chancelleries de Hongrie et Transylvanie. H déclarait que les institutions devaient « répondre à la conscience du droit historique » de ses « royaumes et pays ». C'était la reconnaissance officielle de la théorie fédéraliste.

La Constitution de 1861. — Cette première constitution fédéraliste dura quatre mois. Les Hongrois, remis en possession de leur constitution, déclarèrent nuls tous les actes faits par le gouvernement sans le consentement de leur Diète, depuis 1848, c'est-à-dire depuis la rupture entre le gouvernement de Hongrie et la cour de Vienne (voir p. 397), y compris l'abdication de Ferdinand et Tavènement de François-Joseph. Ils ne reconnaissaient d'autre constitution que celle de 48, d'autres lois que celles de 48, les seules établies légalement par le concours de la Diète et du roi. Or le régime de 1848 faisait de la Hongrie un Ëtat entièrement indépendant, relié à l'Autriche par une simple union personnelle. L'empereur ne voulait pas aller si loin, puisqu'il créait une assemblée législative commune à tous ses Ëtats, y compris la Hongrie; mais en rendant aux Hongrois leur constitution il avait négligé de fixer les limites de ce qu'il leur rendait.

Les Hongrois se conduisirent aussitôt comme si la constitution de 48 était remise en vigueur. Les comitais s'organisèrent, opérèrent et réglèrent les élections suivant les lois de 1848, malgré les circulaires du gouvernement (chancellerie) qu'ils reçurent et mirent de côté « avec déférence ». On cessa de payer les impôts (parce qu'ils n'étaient pas votés par la Diète), et d'obéir aux tribunaux autrichiens. Contre ce mouvement général le gouvernement impérial et les gouverneurs de comitats n'avaient aucun moyen d'action. L'empereur se plaignit et menaça de ne plus convoquer la Diète. Les comitats répondirent par une adresse qui réclamait le rétablissement complet des lois de 48 et l'amnistie complète pour les faits de la Révolution (janv. 1861).

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Le nouveau ministre de Tintérieur Schmerling (déc. 1860) venait de promettre aux autres pays de la monarchie des Landtags élus par une élection directe, avec des séances publiques et le droit de présenter des lois, c'est-à-dire un gouvernement constitutionnel pour chaque pays. Mais la bourgeoisie libérale désirait un gouvernement analogue pour l'ensemble de la monarchie. Le ministre des finances ayant consulté les chambres de commerce sur la façon de relever le cours du papier-monnaie tombé très bas, elles répondirent toutes qu'une « véritable constitution » était le seul moyen de guérir les « abus héréditaires ».

L'empereur, ne voulant pas céder aux Hongrois et inquiet de Tétai des finances, se convertit à l'avis de la minorité unitaire et promulgua une nouvelle Constitution, la « patente » du 26 février 1861, qui, sous couleur de compléter le « diplôme » de 1860, le remplaçait par un régime tout différent. — Chaque pays gardait son Landtag^ organisé par une ordonnance spéciale; on réservait la Vénétie et les pays de la couronne de Hongrie. Dans les autres pays le Landtag serait élu, suivant une division en classes, par trois corps d'électeurs analogues à. ceux des Landtags prussiens avant 1848, grands propriétaires, villes, campagnes, de façon à donner une forte représentation à l'aristocratie foncière. Mais le Conseil d^Empire devenait un véritable Parlement annuel de la monarchie, formé de deux Chambres. La Chambre des seigneurs se composait de quelques dignitaires et des seigneurs héréditaires désignés par l'empereur. La Chambre des représentants devait avoir 343 membres élus par les Landtags (Hongrie 85, Transylvanie 20, Croatie 9, Bohême 54, Moravie 22, Galicie 38), en réservant au gouvernement le droit de les faire élire directement au besoin par les corps électoraux ; on prévoyait le cas où un Landtag refuserait d'élire.

L'empereur promulguait « tout cet ensemble de lois fondamentales comme la Constitution de son empire » et s'engageait, lui et ses successeurs, à « la maintenir inviolablement » et à. la jurer à chaque avènement par un manifeste spécial. Par cette constitution octroyée l'Autriche devenait une monarchie constitutionnelle suivant la conception tory : l'empereur choisissait ses ministres à son gré et restait maUre du gouvernement; le Conseil n'avait que le pouvoir de voter les lois et le budget, comme les Chambres de Louis XVIIL

Tentative de gouvernement unitaire (1861-65). — La Constitution de 1861 répondait au désir du parti unitaire, elle fut soutenue par les Allemands libéraux et les petites nations, Serbes et Rou-

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mains dans les pays de la couronne de Hongrie, Rulbènes de Galicie çt Croates de Dalmatie. Elle blessait le parti fédéraliste aristocrate, les nations fortement constituées, en les soumettant à une assemblée commune de tout TEmpire, les partisans de Tancien régime en établissant un régime constitutionnel libéral.

Mais la coalition qui avait formé la majorité de 1860 se rompit. — Les nations les plus indépendantes déclarèrent la Constitution contraire à leurs droits historiques; en conséquence elles refusèrent d*élire les délégués au Reichsraih; les Magyars, les Italiens de Vénétie, les Croates ne firent pas d'élections et ne furent pas représentés. — Mais les autres nations fédéralistes n'osèrent pas adopter d'abord une politique si radicale; les Polonais, les Tchèques, les Slovènes envoyèrent leurs députés en se bornant h réserver leurs droits historiques. (En Istrie et en Transylvanie, le Landtag avait commencé par refuser; le gouvernement, en dissolvant le Landtag et en changeant la loi électorale, obtint une majorité pour faire Télection). Le Tyrol, où dominait le parti du clergé, protesta contre Tégalité des confessions et demanda Tinterdiction du culte protestant, mais il envoya ses délégués. — Ce qui fut décisif, ce fut l'attitude des grands propriétaires, très fortement représentés dans les Landtags. Ils abandonnèrent leurs alliés fédéralistes pour obéir au gouvernement. Le Reichsrath ne fut pas complet; il lui manqua 140 députés, mais il fut assez nombreux pour opérer légalement d*abord comme « conseil étroit » pour la partie non hongroise de l'Empire. Puis, en 1863, le gouvernement ayant organisé la Diète de Transylvanie, les Saxons opposés aux Magyars envoyèrent leurs députés au Reichsrath et l'empereur le déclara constitué en « conseil large », compétent pour les affaires de toute la monarchie.

Le régime constitutionnel commença à s'organiser sous un minis* tère allemand dirigé par Schmerling, ancien ministre de l'Empire en 1848, vieux libéral et patriote allemand. Sa politique se marqua surtout par des déclarations libérales et allemandes. C'était le temps des négociations avec les États allemands (1863) (voir p. 441). La Chambre des députés du Reichsrath^ où la majorité était allemande, approuvait cette politique, elle vota une adresse pour prier l'empereur de resserrer les liens avec les Ëtats allemands.

Ce régime se heurta d'abord aux résistances fédéralistes des nations qui ne voulaient pas être gouvernées par des Allemands, puisàl'opposition des Allemands eux-mêmes, qui ne trouvèrent pas le gouvernement assez libéral.

La résistance nationale commença en Vénétie et en Hongrie. —

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La congrégation centrale (assemblée provinciale) de Vénétie refusa d'envoyer ses délégués (1861). La Diète de Hongrie, convoquée par le gouvernement à Ofen (en face de Pesth), consentit à se réunir. Mais aussitôt, sur la réponse k faire à l'empereur, elle se divisa en deux partis, presque égaux. L'un voulait répondre par une décision de la Diète pour indiquer que les Hongrois ne consentaient même pas à discuter et exigeaient le rétablissement de la constitution de 1848. L'autre, dirige par les anciens libéraux, Deak et ËOtvOs, proposait d'adopter la forme plus conciliante d'une adresse au roi pour réclamer contre la constitution nouvelle. Après trois semaines de discussions, le « parti de l'adresse » l'emporta sur le « parti de la décision » (155 voix contre 152). Mais l'adresse fut rédigée dans le sens de la décision; au lieu de s'adresser au roi (suivant l'usage de Hongrie), la Diète employa le terme « Très sérénissime seigneur^ » pour indiquer qu'elle ne reconnaissait pas légalement l'abdication de Ferdinand et l'avènement de François-Joseph. — L'empereur refusa de recevoir l'adresse. — La Diète consentit à prendre la forme de 1790, mais en déclarant que « le roi de Hongrie ne devient légalement roi que par le couronnement », et que le couronnement était lié à des conditions préalables : l**la réunion des pays de la couronne de Hongrie (Croatie et Transylvanie) dont les députés devaient siéger à la Diète de Hongrie; â® le « rétablissement complet des lois fondamentales », c'est-àdire de la constitution de 1848; 3** le « rétablissement du régime parlementaire et du ministère responsable ». — Quant à la Constitution d'ensemble, qui faisait de la Hongrie « une province autrichienne », en soumettant la nation à « un corps en majorité étranger », la Diète la repoussait comme contraire au « contrat conclu entre la nation et la dynastie régnante ». Elle déclarait qu'elle « ne sacrifierait l'indépendance constitutionnelle... du pays à aucune espèce de considérations ou d'intérêts » (juillet 1861) ; qu'elle « ne pouvait rendre le gouvernement de la Hongrie dépendant de personne autre que du roi de Hongrie » ; qu'elle ne voulait prendre part à aucune représentation d'ensemble de la monarchie, et consentait seulement k négocier pour chaque cas, avec les peuples des pays héréditaires, comme une nation indépendante avec d'autres nations indépendantes.

Chacun des deux partis ne voulait négocier qu après avoir obtenu de l'autre la reconnaissance formelle de son droit, les Hongrois leur constitution historique, l'empereur sa constitution octroyée; les deux droits étant contradictoires, les négociations aboutirent à une rupture officielle. Le gouvernement revint à la politique de compression comme régime provisoire^ pour lasser la patience des Hongrois.

Mais les Hongrois ne cédèrent pas et le régime dura jusqu'en 1866. — Les Croates refusèrent aussi de déléguer au Reich$rath^ tant que le gouvernement leur refusait la réunion de la Dalmatie.

Les nations moins fortement organisées, Polonais et Tchèques, qui avaient commencé par prendre part au Reichsrath^ changèrent peu à peu de politique. Il leur parut plus avantageux d'imiter les Hongrois. Les Polonais se retirèrent du Reicksraih; les Tchèques, ayant conquis la majorité au Landtag de Bohème, refusèrent d'envoyer leurs délégués. Il ne resta plus que les Allemands et les députés des petites nations.

Pendant ce temps le ministère entrait en conflit même avec le parti allemand du Reichsrath^ surtout sur sa politique financière; le déficit continuait, la dette augmentait et le ministère était forcé d'avouer qu'il avait couvert le déficit par des virements irréguliers. Le parti libéral allemand reprochait au ministère d'avoir réduit le régime constitutionnel à un procédé fiscal, pour obtenir de l'argent. La Chambre demanda d'abord l'équilibre dans le budget (1864), puis elle exigea des suppressions de dépenses (1865) et finit par refuser un emprunt.

Suspension de la Constitution (1865-67). — L'empereur avait accepté la constitution de 1861 pour maintenir l'unité de ses Etats et pour aider son gouvernement à fonctionner. Or, elle restait restreinte à une partie de la monarchie; dans l'autre la population la repoussait et on n'y pouvait même plus convoquer l'assemblée des représentants du pays. Le Reicksrathy au lieu d'aider les ministres, les gênait en leur demandant des comptes. L'empereur, dégoûté de cette expérience manquée, revint à la tradition autrichienne, au dualisme. 11 y avait en Hongrie une nation distincte trop indépendante pour entrer dans une monarchie centralisée, l'empereur se résigna à la détacaer du reste de la monarchie pour s'en faire une alliée.

Alors commencèrent les négociations avec les Hongrois, pour concilier les droits historiques de la Hongrie avec Vunité de l'Empire. Pour n'être pas gêné pendant ces négociations, l'empereur se débarrassa du Reichsratk, du ministère allemand libéral (27 juillet) et enfin de la Constitution. Il déclara (âO septembre), qu'ayant c( décidé de s'entendre avec les représentants légaux de ses peuples des parties orientales » il se voyait « obligé de suspendre » {sistiren) la Constitution. La suspension était annoncée comme provisoire. Mais le nouveau ministère (Belcredi) se composait de seigneurs du parti aristocrate. Aussi la suspension fut-elle blâmée, comme un coup d'Ëtat par les Allemands libéraux et accueillie avec joie par