AVERTISSEMENT

L'Académie des Sciences morales el politiques nous a fait Thonneur de récompenser le ménioiic que nous avions présenté au concours ouvert sur « l'étude critique de la législation électorale des diverses nations de l'Europe» (Prix Odilon Barrol).

Mais peut-on isoler la législation électorale d'un pays de sa constitution politique ? Peut-on même se faire une idée exacte de sa constitution politique, si Ton ne connaît pas ses institutions locales et si Ton ignore comment est rendue la justice, sans laquelle, suivant la parole de Rossl, il n'y a « ni constitution ni société » ?

Ainsi est née dans notre esprit la pensée d'agrandir considérablement le cadre de ce qui n'était qu'une première ébauche»

L'ouvrage que nous offrons aujourd'hui au public sur le régime constitutionnel de l'Angleterre et de la Belgique est le premier volume d'une série d'études qui seront consacrées aux Institutions po^ liliques de l'Europe contemporaine.

Pour chaque nation, nous nous efTorcerons de résumer révolution accomplie au cours du dernier siècle et nous en marquerons les étapes en exposant successivement les principes de la Constitution, Torganisation du Gouvernement, le fonctionnement d« régime représentatif, élections et procédure parlementaire, le développement des libertés locales et les règles qui président à la distribution de la justice.

C'est par Texamen de nos propres institutions que nous clôturerons ces études, en recherchant comment la France, après avoir été la grande initiatrice de celte démocratie parlementaire qui entraîne toute l'Europe dans le rythme de son mouvement, devrait s'inspirer de Texemple de nations voisines pour introduire dans sa législation les améliorations et les progrès devenus nécessaires.

DE

TAngleterre

DE

VANGLETERRE *

Constitution traditionnelle de 1* Angleterre. — L'équilibre des trois pouYoîfs, Royauté, Chambre des Lords, Chambre des Communes. -^ Comment cet équilibre, au xix° siècle, est devenu plus apparent que réel. — Pri^ponduranco de la Chambre des Communes. — L'évolution démocratique dans le Rojaume-Uni.

L* Angleterre a é te le berceau du régime représentatif, mais on chercherait vainement le texte précis qui formule les principes suivant lesquels est gouverné le Royaume-Unî de Grande-Bretagne et d'Irlande. Le droit public anglais^ c'est un ensemble de traditions,

(l) Nous nô pouvons présenter qu'un tableau résumé des inititutions politiques des diiïérentos nations européennes. Le lecteur désireux de se livrer à une élude plus approfondie trouvera, à la fin de Texposé concernant chaque pays, une bibliographio devant lui permettre de compléter notre étude m se reportant aux sources.

a AN6LBTBRRB

de statuts, de chartes royales, d'actes politiques ; on dirait un terrain forme d'alluvions superposées. L'origine de la constitution de TAngleterre se perd dans la nuit de son histoire, àTepoque de l'hcptarchie saxonne, où le pouvoir royal était contenu par le Wilenagemot, « la Grande Assemblée ». Après la conquête normande, les Anglais se sont attachés, avec une invincible opiniâtreté, à reconquérir les libertés perdues. La Grande Charte, en 1210, a été le premier pas dans la voie de leurs revendications. Au Grand Conseil, composé exclusivement, au début, du haut clergé et des principaux feudalaircs, ont été adjoints par Henri III, vers 1263, des bourgeois représentant les Comtés et les Communes. Un statut d'Edouard 1°^ a consacré la règle que nulle taxe ne pouvait être levée sans l'assentiment des Lords et des Communes ; un statut d'Edouard III a déclaré que le consentement des « gens des Communes » était nécessaire pour décréter les lois. Le célèbre Bill des Droits, après l'avènement de Guillaume d'Orange, l'Acte de Vllabcas Corpus et l'Acte d'f]tablissement ont complété la constitution sut generis h laquelle l'Angleterre doit plusieurs siècles de liberté.

Les théoriciens du droit constitutionnel anglais la font reposer sur cette double conception: 1° délégation de la puissance suprême à plusieurs corps distincts et indépendants ; 2° nécessité du consentement de chacun de ces corps pour la validité de tout acte législatif.

Trois pouvoirs concourent au Gouvernement de la Grande-Bretagne : la Royauté, la Chambre des Lords, la Chambre des Communes ; mais, malgré l'équilibre apparent de ces trois organismes, l'importance réci-

LA GONSTITUTIOIf O

proque et les rapports des trois pouvoirs se sont considérablement modifiés au cours du dernier siècle.

En théorie, la Royauté a toutes les prérogatives ; en fait, elle n'exerce qu'une action fort restreinte sur la direction des affaires publiques. Son rôle est tout d'apparat. Elle est destinée à frapper l'imagination populaire ; elle personniûe, sous une forme extérieure, la majesté du peuple anglais. Le souverain est le chef de l'Etat, la source de tous les offices, honneurs et dignités^ ainsi que de toutejuridiction. Il représente la nation à l'extérieur, déclare la guerre, conclut les traites, reçoit les ambassadeurs. Suivant la formule des jurisconsultes, il est « la tête, le principe et la fin du Parlement, copu^, principium, et finis parllamenti (i) ». Il participe à la constitution du Parlement par le droit qu'il a de créer des pairs, avec une liberté de choix absolue quant à la qualité des élus et au nombre des nominations ; il convoque, proroge, dissout les Chambres ; enfin, la loi n'est obligatoire que si elle a reçu la sanction royale ; mais, toutes ces importantes prérogatives, le souverain ne peut les exercer que par l'intermédiaire de ses ministres et ces derniers, s'ils s'intitulent, suivant la terminologie officielle, «les serviteurs de Sa Majesté )), ne peuvent rien sans l'assentiment du Parlement devant lequel ils sont responsables.

La Chambre des Lords se compose de pairs spirituels archevêques et évoques anglicans, et de pairs temporels, les uns siégeant en vertu d'un droit hércdilaire, les

(i) Ë. Coke.

b APïGI.ETBRRB

autres nommés soit à vie, soit pour la durée seulement d'une législature, par la noblesse d'Irlande ou d'Ecosse. En principe, la Chambre des Lorda a les mêmes droits que la Chambre des Communes ; mais, dans la pratique, elle a presque entièrement perdu l'initiative des lois et, sauf peut-être en ce qui concerne le contrôle des relations extérieures, elle ne prend qu'une part très secondaire à la direction des aHaîrea politiques. Sa principale prérogative est d'être, dans les conditions spéciales que nous aurons à déterminer, la Cour suprême de justice du Royaume- Uni.

Le troisième pouvoir, la Chambre des Communes, est, incontestablement, le pouvoir prépondérant. Cette prépondérance, de jour en jour plus marquée, la Chambre des Communes la doit :

1° A l'incomparable habileté avec laquelle elle a 3u, logiquement, faire dériver toutes ces prérogatives de son droit exclusif de consentir à l'impôt ;

2° Aux réformes électorales successives qui, en étendant progressivement le droit de suffrage, devaient d'autant plus eiïicacement fortifier l'autorité do la Chambre élective que la vie politique devenait eu Angleterre plus active et plus intense.

Suivant la fiction qui domine le droit constitutionnel anglais, (i le roi est parfait, il ne peut faire mal ». S'il laisse faire le mal, c'est qu'il a reçu de mauvais conseils et le Parlement doit pouvoir appeler du roi mal avisé au roi mieux informé. Cette fiction conduit à la conclusion que les ministres, en leur qualité do conseillers du roi, sont responsables devant le Parlement. Dès lors, les ministres, ne peuvent se maintenir

LA GOlfSTITPTION 7

qu'à la condition d'avoir et de conserver la confiance de la majorité de la Chambre des Communes. Réduite à voter le budget et à collaborer avec lea lords à l'œuvre législative, la Chambre des Communes serait restée un pouvoir subalterne, comme la sont, par exemple, les assemblées électives des monarchies cons« titutionnelles de Prusse ou d'Autriche ; mais, en réus* sissant k faire prévaloir le principe qu'un ministère ne peut gouverner qu'avec Passontiment de la majorité do la Chambre élue, les Commune» sont arrivées à con « traindre indirectement la Couronne \ prendre pour ministres les chefs de la majorité parlementaire. La Couronne a peu à peu cédé le gouvernement au minis» tère et. le ministère devenant une délégation de la majorité, c'est, en fait, la Chambre qui gouverne sous le nom du souverain et par l'intermédiaire de ses ministres.

Plus devenaient importantes les prérogatives de la Chambre des Communes, plus il était naturel que l'opinion publique réclamât pour l'assemblée élective une base électorale plus large. Extension du droit de suffrage pour l'élection de la Chambre des Communes et prépondérance de cette assemblée, fondée sur ce qu'elle devenait la représentation fidèle de l'ensemble de la nation, ]es deux idées étaient corrélatives.

Jusqu'au commencement du xix*' siècle, les membres de la Chambre des Communes étaient élus par trois catégories de pouvoirs locaux, les assemblées des comtés qui nommaient i86 députés, les corporations des bourgs, qui en désignaient 467, et les Universités, qui avaient drpit à 5 représentants. Ce n'étaient pas dos

circonscriptions électorales qui élisaient les députés, c'étaient des corps privilégiés, très inégaux, sans rapport ni avec le cliiiïre de la population, ni avec retendue du territoire. Tandis que des villes d'une importance commerciale considérable, telles que Birmingham, Liverpool, Manchester, etc., n'avaient pas de députés, de petites localités sans la moindre importance, possédant à peine 20 ou 3o électeurs, parfois moins encore, nommaient un ou deux membres du Parlement. C'étaient les a bourgs pourris», ou ci bourgs de poche » . Ceux qui les possédaient ou entretenaient étaient désignés sous le nom de a marchands de bourgs )). Le « marchand de bourg » indiquait à ses tenanciers ou locataires les députés à élire et traitait les sièges au Parlement comme une dépendance de son domaine. « N'ai-je pas le droit de faire ce que je veux de mon bien ? » déclarait cyniquement, en 1829, le duc de Newcastle. Seules, les assemblées des comtés et les corporations de quelques gros bourgs se composaient d'un nombre d'électeurs suffisant pour former un collège électoral, mais le droit de vote, subordonné à un cens variable-suivant les localités, lié à la possession d'immeubles relativement importants, était réservé à un nombre très restreint de privilégiés. D'autre part, les conditions dans lesquelles il était procédé au scrutin enlevaient à l'électeur toute garantie d'indépendance. Devant la foule, assemblée en plein air, le sheriff présentait les candidats et la foule votait sur chacun d'eux, au milieu du tumulte. Le candidat évincé avait, à la vérité, le droit de réclamer le poil ou scrutin nominatif, mais le vote était public et consigné sur un re-

gistrc. Les candidats avaient toute latitude pour intimider ou acheter les électeurs. Des bandes de boxeurs étaient payées par les concurrents rivaux pour soutenir leur cause, tandis que l'ivresse et toutes les débauches régnaient en permanence. Le vote avait lieu de 9 heures du matin à 4 heures du soir et se continuait aussi longtemps qu'il se présentait un électeur par heure, jusqu'à ce que la liste fût épuisée. Il se prolongeait souvent pendant des semaines. C'était une fructueuse opération pour les électeurs que de faire traîner en longueur le scrutin, car, pour les élections disputées, le prix des votes était l'objet de perpétuelles surenchères. L'achat des suffrages se faisait ouvertement et l'on vit des bourgs mettre publiquement en vente leurs sièges de députés.

Il est manifeste que la Chambre des Communes, composée de grands seigneurs ou de millionnaires indépendants de la masse de la nation, était la représen- ^tion non du pays, mais d'une oligarchie financière. La réforme du système électoral de l'Angleterre, qui n'avait subi aucune modification depuis le Moyen Age, s'imposait. Elle s'est réalisée, par étapes successives, en 1882, avec lord John Russell, en 1867 et en 1884 8vec Gladstone. Elle a consisté en une double opération, une redistribution des sièges, (de façon à transférer le droit de représentation au Parlement de certains bourgs pourris aux comtés ou aux grandes villes dont le développement industriel était de date récente), et une extension de plus en plus marquée de la capacité électorale (franchise).

En même temps, des garanties inconnues sous l'an-

lO AlfG{.BTBER6

clen régime assuraient la liberté et la sincérité du vote.

A la suite do la réforme de i83:2, le corps éleotoral s*est élevé, dans les comtés, de 347.000 électeurs h 870.000 ; dans les bourgs de {88,000 à 986.000. L'accroissement du nombre des électeurs se produisait par la petite bourgeoisie, par les fermiers et tenanciers» recevant le droit de vote au comté, et surtout par les régions industrielles du Nord ou de l'Ouest, où les villes qui n'avaient pas encore de représentants au Parlement devenaient des « bourgs à suffrage 0,

A la suite de la réforme de 1867, '^ corps électoral a augmenté de 5o 7o ^^^^ 1^^ comtés anglais, do aoo ^/q dans les bourgs anglais, de 3oo Vo ^^^^ ^oa bourgs écossais. Elle a proAté surtout aux villes et 8^ conféré le droit de suffrage à un grand nombre d*ou« vricrs,

EnQn, avec la réforme de i884> le nombre des électeurs a été porté de 3 millions à 5 millions environ (i.Soo.ooo électeurs en plus pour rAnglelorre, a 00. 000 pour TEcosse, 4oo.ooo pour l'Irlande (i). Apres les ouvriers des villes, c'étaient les cultivateurs des campagnes qui accédaient en grand nombre h l'exercice des droits politiques, a Tout homme, décla" rait Gladstone, que son inaptitude personnelle ou un danger politique ne rend point incapable, a le droit do prendre part au gouvernement du pays. » Nous exposerons, lorsque nous nous occuperons des élections à la Chambre des Communes, les conditions que la Ié-> gislalion électorale anglaise impose à rexercice du

(i) Ssir.Nonos, Histoire polili(juc de V Europe contemporaine.

droit de suffrage, Bornon$-nous actuellement à cons« tater que la réforme de i884 a eu pour conséquence dç soumettre le vote aux mêmes règles dans les comtés et dans les bourgs» d'attribuer, d'une façon à peu prcs uniforme, un député ji tout groupement de So.ooo âmes, et, en élargissant considérablement la capacité électorale, d'aboutir presque au suffrage universel qui paraît devoir être le but final vers lequel s'achemine graduellement la démocratie anglaise.

C'est à dessein que nous employons cette exprès* sion : la démocratie anglaise. Qu'on ne s'étonne pas de nous la voir appliquer à une nation considérée pendant des siècles comme la terre classique du gouvernement de l'aristocratie libérale, car la transformation du corps électoral a profondément modifié les condi*' tiens de la vie politique dans le Royaume-iUni. Aux électeurs privilégiés de l'ancien régime ont succédé les masses populaires. Dans les villes et dans les bourgs, si respectées que restent les traditions et si formidable que soit la puissance du capital, les ouvriers de-^ viennent maîtres de la majorité. Or, il n'est pas do pays au monde où les associations ouvrières soient aussi fortement constituées qu'en Angleterre depuis le jour où le mouvement en faveur des sociétés de coopération* dont Owen avait été l'initiateur en 1824» a abouti à la grande Union nationale de l'industrie, Trades-Union,

Le peuple exerçant désormais sa souveraineté par son bulletin de vote, il fallait l'éclairer et l'instruire. L'instruction élémentaire obligatoire a été décrétée et renseignement largement répandu a fait de la presse

la grande puissance directrice de Topinion. Sous un régime d'entière liberté, son influence a atteint le maximum de développement avec ces immenses feuilles qui, dans des conditions de bon marché tenant du miracle, présentent en bloc toute la vie politique et économique du monde entier. Encyclopédique pour les hommes de loisir, la presse anglaise a su trouver, en môme temps, pour les masses, les formules brèves et saisissantes devant servir de cri de guerre aux partis, tandis que ceux-ci, pour discipliner leur action, constituaient leur organisation permanente, avec leurs comités centraux et locaux. L'Angleterre a passé ainsi du simple régime constitutionnel au véritable régime parlementaire et, tout en conservant l'étiquette monarchique et en gardant intacte en apparence la constitution traditionnelle, son gouvernement aboutit, en fait, à la souveraineté d'une assemblée élue par le peuple.

Il est à constater, toutefois, que les premières applications du sufl*rage quasi-universel eurent pour résultat Tavènement au pouvoir du parti conservateur. Le même phénomène qui s'est produit en France, au lendemain des eflervesccnccs de i848,et en Belgique, à une date récente, s'est produit aussi en Angleterre.

Depuis des siècles, exactement depuis 1679, au dire de l'historien Hallam, deux grands partis s'étaient disputé le pouvoir dans la monarchie britannique, le parti libéral ou parti ivhig et le parti conservateur ou parti tory. Les réformes électorales de 1882 et de 1867 avaient profité au parti whiy^ dont la prépondérance s'était aflirmée sous la direction de leaders illustres, au premier rang desquels il convient de citer le nom

de Gladstone. Au contraire, de 1 884 à 1906, les élections furent presque toujours favorables aux conservateurs.

Hâtons-nous d'ajouter que ce résultat s'est expliqué par des causes spéciales et que l'évolution démocratique du Royaume-Uni a continué à se poursuivre même sous les ministères conservateurs.

Emu de la douloureuse situation de Tlrlandc et inquiet de l'impuissance dont les députés Irlandais avaient réussi à frapper le Parlement britannique grâce à l'obstruction savamment organisée par ParncU, Gladstone avait voulu donner satisfaction aux Irlandais et avait demandé avec eux, comme une mesure de justice et de réparation et eommc le plus sûr moyen de rétablir la paix dans « Tlle sœur », le Ilome-Rule, c'est-à-dire le Parlement local, formé de deux Chambres élues, avec un conseil exécutif responsable, analogue au ministère anglais. Le Gouvernement de l'Angleterre devait conserver la décision souveraine sur (( les affaires communes d .

L'opinion en Angleterre fut violemment hostile à ce projet. Une scission se produisit parmi les libéraux qui, jusque-lb, avaient reconnu Gladstone pour leur chef incontesté et un parti nouveau se forma, le parti des Unionistes. Il se composait, d'une part, de grands seigneurs, imbus des traditions des anciens whigs, tels que le marquis de Ilartington, et, d'autre part, de quelques « radicaux » dissidents, formant l'avantgarde du parti libéral, sous la direction du député de Birmingham, Joseph Chamberlain. Aux deux grands partis historiques des conservateurs et des libéraux alternant au pouvoir, succédaient deux coalitions hété-

l4 ÂNGLËTBftRB

î-ogèiies : la coalition du fiome-J?ul!e, formée des libéraux restés fidèles à Gladstone et des nationalistes Irlandais ; la coalition anioniste, foriiiée des conservateurs et des deux tronçons du parti libéral, le groupe luhig de Hàrtingtort, le groupé radical de Chamberlain (i).

La victoire resta aux Unionistes.

Ils se donnaient pôUr programme de maintenir in tact (( l'empire d'Angleterre » él d*clever la condition du peuplé.

Tandis queûladstOné laissait entrevoir qucl'autonotnîé accordée h l'Irlande pourrait devenir applicable aux diverses parties du royaume, appelé à se transformer eii une fédération du entreraient, au besoin, lés colonies, lés Unionistes prétendaient /affermir Tunîté de Tempire britannique et resserrer les liens entre les colonies et la mère-patrie. Ils excitaient aux ardeurs belliqueuses le sentiment national ; ils préconisaient Textension du domaine colonial au moyen de la conquête et faisaient briller aux yeux des masses éblouies l'Angleterre immensément agrandie, « la Bretagne plus grande, Greater Briiain^ sur laquelle le soleil ne se couche pas » . Ce fut la politique que Ton a désignée sous le nom (V impérialisme. Commencée par le couronnement de la reine Victoria comme impératrice des Indes, elle se poursuivit par la triste guerre du Transvaal et sembla à àon apogée avec « Téleclion khaki » et l'explosion de militarisme qui inspirait à M. John Morley de si amèrcs réflexions sur l*avcnir de son pays.

(i) Seignobos, liistoirc politique de lEarope conleinporaine .

LA COfISTITUTlON l5

Mais la sureïcitatîûn du jingoîsme national et d'une mégalomanie chèrement payée n'aurait pas sulli à assurct le fa:iomphe de l'impérialisme sur Tancien parti libéral, si les radicaux, devenus les alliés des conservateurs, n'avaient su imposer à ceux-ci la préoccupation dés améliorations h Introduire dans la condition matérielle des ouvriers et des paysans. C'est ainsi que le retour au pouvoir du parti iory n'a point arrêté le mouvement qui entraîne l'Angleterre dans les voies de la démocratie.

Après l6s réformes électorales qui, en admettant progressivement les masses populaires à Texercice du droit de suffrage, ont bouleversé lés conditions de la vie politique en Angleterre, une évolution non moins marquée a transformé les institutions locales. Jusqu'au commencement du xtx* siècle, le self govenunent des Anglais n'était, enréalilé, que le gouvernement du pays par Tarlstôcratie. Certaines villes, certains bourgs privilégiés s'administraient par leurs corporations municipales, qu'élisaient des bourgeois héréditaires, mais tout le reste du pays, tous les villages, toutes les villes n'ayant pas derrière elles un long passé étaient privés de toute participation à la gestion de leurs intérêts. C'étaient, avec les Lords Lieatenanis investis du droit honorilique de commander les milices, les juges de paix, jagtices ofthêpeace, nommés par le Gouvernement parmi les grands propriétaires, qui administraient gratuitement le pays, rendaient la justice, votaient, d'après la common law, les dépenses et les impôts locaux, sans avoir reçu à cet égard aucun mandai direct des contribuables. Nous verrons comment le Local

l6 ANGLETERRE

Government act de 1888, complété par des lois récentes, a laissé slux justices of the peace leurs attributions judiciaires, mais leur a retiré leurs pouvoirs administratifs et financiers pour les remettre à des assemblées locales électives, ressortissant aux conseils de comté, qui sont devenus la clé de voûte de Tadministration provinciale.

Aussi bien, l'évolution du parti conservateur unioniste vers les idées démocratiques préparait le retour des libéraux au pouvoir.

Les théories protectionnistes du ministre des Colonies, M. Joseph Chamberlain, devaient précipiter le succès de ses adversaires.

Coïncidence curieuse, la même personnalité politique qui avait amené la crise du parti libéral allait déterminer la crise du parti unioniste.

La politique, qu'il préconisait pour fonder son « Union de TEmpire » sur des tarifs préférentiels en faveur des Colonies et sur la fermeture du marché national aux produits étrangers, était la négation des principes chers aux Anglais depuis Robert Peel et qui s'étaient traduits par soixante ans de richesse pour la Grande-Bretagne, devenue Fentrepôt du monde. Le citoyen se sentait conduit à de dangereuses aventures, menacé dans ses habitudes, effrayé de voir la lourde main du fisc s'abattre sur lui, troubler la vie économique du pays, ne plus laisser le « déjeuner libre ».

Tandis que M. Chamberlain se retirait du cabinet pour donner cours à l'intransigeance de son protectionnisme et que le premier ministre Balfour essayait en vain de trouver dans son système de reta-

liation ou droits compensateurs une atténuation acceptable aux projets de son ancien Secrétaire d'Etat des Colonies, les libéraux prenaient vigoureusement Toflensive et, sur le double terrain du free-trade et de Védacation-bill, du libre échange et de Tccole laïque, retrouvaient la laveur populaire que leur avait fait perdre le Ilome-Rule, Le 4 décembre 1906, le ministère conservateur que présidait M. Ballour cédait la place à un ministère ayant pour chef le leader du parti libéral, M. Campbell Banncrman. Le 8 janvier 190G, le Parlement était dissous et les élections se traduisaient par îa disparition du parti unioniste et Pécrasement du parti conservateur. La Chambre actuelle compte 157 conservateurs seulement contre 383 libéraux , 84 Irlandais nationalistes et 46 membres du parti du travail ou Labour 'Par ly. Il est à remarquer que, parmi les membres siégeant aujourd'hui au Palais de Westminster, 3oo, dont aGo libéraux, n'avaient pas encore appar-. tenu au Parlement.

L'entrée en scène du Labour-pariy est la grande nouveauté des élections dernières. Jusque-là c'était une opinion universellement accréditée que les classes ouvrières anglaises se pliaient à la discipline traditionnelle d'un régime parlementaire où les représentants de l'aristocratie ou des classes moyennes occupaient tous les sièges législatifs. Mais, voici que, de 5 en i885, de 10 en 1900, ils passent soudainement à l\6, La poussée est assez forte pour que le gouvernement considère comme un acte de prévoyante politique de faire sa part à la fraction libérale du Labour-parly , Son chef, M. John Burns, dans lequel on ne voulait voir, il y

l8 ANQLBTEBBE

a quelques années, qu'un orateur de carrefour, stump^ orator, et que Ton désignait sous le nom de ce l'homme au drapeau rouge » reçoit la direction de Timmenso service du travail, de l'assistance et de l'hygiène, tandis que les socialistes intransigeants forment avec son rival, M. Keir Hardie, V Indépendant labour-pariy.

Lorsqu'on étudie superficiellement la Constitution traditionnelle de PAngleterre, que l'on constate le maintien d'usages dont beaucoup peuvent paraître surannés, il semble que les anciennes institutions du Royaume-Uni soient toutes restées debout, immuables à travers les âges, mais, si l'on veut aller au fond des choses et ne point rester dupe des apparences chez une nation poussant presque jusqu'à la superstition le respect des formes du passe, on constate qu'une véritable révolution s'est opérée, pacifiquement et sans secousse, grâce à la fois au libéralisme éclairé de l'aristocratie et au bon sens pratique, aux habitudes réfléchies des masses populaires. La royauté subsiste et; certes, jamais sujets n'ont manifesté loyalisme plus enthousiaste pour leur Souverain, mais la Royauté ne joue plus qu'un rôle fictif dans la confection des lois et ne gouverne plus. La Chambre des Lords conserve ses antiques privilèges, mais comme un souvenir glorieux du passé, à la condition d'enregistrer les décisions de la Chambre des Communes. La véritable, la seule maîtresse, c'est la Chambre des Communes devenue, à la suite de la réforme électorale, la représentation non plus d'électeurs privilégiés, mais de Tensemble de la nation. Depuis des siècles, l'Angleterre était un pays de liberté.

« La tempête et la pluie, disait Lord Chatham, peuvent pénétrer dans la chaumière de l'ouvrier anglais; le roi n*y pénètre pas » ; mais Touvrier, en revanche, ne pénétrait pas dans le Gouvernement. Le xix* siècle a renouvelé la constitution sociale en consacrant, après Végalilé civile, Tégalité politique, en faisant disparaître les infériorités, les incapacités légales qui frappaient les dissidents, les catholiques, les juifs, en assurant au peuple anglais le dernier mot dans les résolutions nationales. Il faudrait fermer les yeux à l'évidence pour se refuser à reconnaître qu'à l'ancienne omnipotence d'une aristocratie, maîtresse du Gouvernement, succède la puissance nouvelle de notre temps, la démocratie. C'est là une constatation qu'il était nécessaire de dégager et de mettre en lumière avant d'aborder l'étude des institutions britanniques et d'examiner successivement les règles qui président au fonctionnement régulier du Gouvernement, du Parlement, de l'Administration locale et de la Justice.

LE GOUVERNEMENT

LE GOUVERNEMENT

^ Royauté. — Le Conseil privé. — Le Cabinet. — Les grandes administrations du Royaume-Uni.

Le pouvoir exécutif dans le Royaume-Uni de ^^ande-Bretagne et d'Irlande appartient au souverain ï^i l'exerce par Tintermédiaire de ses ministres. La ^oxironne est héréditaire par ordre de primogéniture, *^s héritiers màles ayant la préférence sur les femmes, ^ciis seulement au même degré de parenté.

Le souverain du Royaume-Uni doit, nécessairement, appartenir à la religion anglicane. Aux termes du Bill des Droits de 1689, qui est resté loifondamen- ^le de TElat, « toutes personnes unies h l'Eglise de *Vome ou qui se marieraient à un papiste seraient exclues de la Couronne et à jamais incapables d'en héri- ^r ou d'en jouir, ainsi que du gouvernement du îVoyaume et, en tous cas, le peuple serait délié de sa fidélité et la Couronne réversible au plus proche héritier».

En montant sur le trône, le souverain prête entre

^4 ÂNGLBTBRRE

les mains de Tarchevêque de Gantorbéry le serment suivant :

(c — Promettez- vous et jurez- vous solennellement de gouverner le peuple de ce Royaume d'Angleterre et de ses dépendances suivant les statuts du Parlement, les Lois et les Coutumes ?

« — Je le jure solennellement.

(( — Voulez-vous user de votre pouvoir suivant la loi et la justice ? Voulez-vous conformer à la loi et à Téquilé tous vos jugements ?

«^ — Je le veux.

(( — Voulez- vous user de votre pouvoir pour maintenir les lois de Dieu, la vraie profession de l'Evangile et la religion protestante réformée établie par la loi ? Voulez-vous également protéger les évêques et le clergé de ce royaume et les églises confiées à leurs soins, ainsi que les droits et privilèges qui leur sont accordés par la loi ?

« — Je promets tout cela. J'accomplirai ce que je viens de promettre. Que Dieu vienne à mon aide.! o

Le souverain d'Angleterre est qualifié : <r Roi par la grâce de Dieu du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d'Irlande et de ses colonies et possessions en Europe, Asie, Afrique, Amérique et Australie, défenseur de la foi ».

A ces qualifications a été jointe celle d'Empereur des Indes en vertu du Royal tille act de 187G.

Le pouvoir religieux et le pouvoir politique se trouvent réunis entre les mains du souverain. Gladstone s'est complu un jour à énumérer toutes les prérogatives qui lui appartiennent; il Ta montré ce le

LE GOUVBRIfEMBIfT 25

symbole de Tunite nationale, l'auteur des lois, sauf l'avis du Parlement, le chef suprême de l'Eglise, le dispensateur de la justice, la source des honneurs, l'unique propriétaire du sol anglais, toutes les terres étant considérées comme relevant de sa mouvance ». lia rappelé îue (( la Couronne peut créer mille pairs aujourd'hui et autant demain, dissoudre tout Parlement avant même qii'il soit assemblé, faire remise des crimes les plus o^îeux, déclarer la guerre à l'univers, conclure des traités entraînant les dépenses les plus exagérées et les responsabilités les plus effrayantes et jouir d'une immunité absolue (i) ».

Mais nous avons indiqué déjà comment à toutes ces redoutables prérogatives il existe un correctif qui réd^it à peu près à néant la toute-puissance théorique de la royauté. Le souverain ne doit agir que d'après l'avis de ses ministres et ceux-ci sont responsables devant le Parlement. Le souverain n'a d'autre attribution effective que de toucher une liste civile élevée(9.625.ooofr.), de faire souche de familles princières richement apanagées et d'entretenir le luxe d'une Cour.

11 n'est même pas exact de dire qu'il désigne ses ministres, puisqu'il doit confier le pouvoir au leader de la majorité parlementaire et que celui-ci choisit ses colla- Wateurs. Les ministres sont, en fait, les agents de la naajorité parlementaire, non ceux de la royauté. Le souverain n'en est pas moins considéré comme un rouage essentiel de la Constitution. « La nation se serre autour du Roi comme l'armée autour de son

(i) Gladstone^ Gleanings.

a 6 ÂNGLETBBRB

drapeau, disait Burke, et ce sentiment si noble et si anglais, la loyalty, acquiert la force d'une passion et la chaleur d*un attachement personnel. »

D'après le droit constitutionnel de la Grande-Bretagne, tous les actes engageant la prérogative de h Couronne doivent être décidés en Conseil privé. C'esl en Conseil privé que le souverain arrête la publicatior des proclamations à ses sujets, qu'il convoque, proroge ou dissout le Parlement, prescrit Télection des pain d'Ecosse, déclare la guerre ou conclut les traités édicté les mesures s'appliquant aux colonies qui n'on pas de législation spéciale, ratifie ou désapprouve le; résolutions des Parlements coloniaux, etc.

Le Conseil privé (Her Majesiy's most honourable priv^ Council), dont l'origine est fort ancienne, se composi des princes du sang, des hauts dignitaires ecclésias* tiques, tels que les deux archevêques anglicans d( Cantorbéry et d'York et l'évoque de Londres, d« 89 pairs temporels, de tous les membres du Cabinet e de tous les anciens ministres, auxquels s'adjoignent L président ou speaker de la Chambre des Communes e les hauts fonctionnaires investis des plus grande charges de la magistrature et do l'armée. Les délibéra tions sont dirigées par le lord président du Consei privé, qui est toujours un des membres du minis tère.

En théorie, le conseil privé est le seul Conseil léga et responsable de la Couronne. Dans la pratique l'usage s'est peu à peu établi, sauf dans les circons

LB 60UVBRNBHENT 2'J

tances d'une gravité exceptionnelle, de substituer au Conseil privé le Cabinet ou Conseil des ministres, entre fes mains duquel est concentré le pouvoir exécutif dans Je Royaume-Uni.

Le Cabinet ne comprend pas un nombre de minisires limité à l'avance et invariablement déterminé. Nous devons ajouter que les hommes politiques qui, d'une ^ûÇon effective, remplissent en Angleterre les fonctions niinistérielles ne sont pas, uniformément, désignés sous la qualification de ministres ou de secrétaires d'Etat. Ils portent des titres divers et les emplois ont *ou\ent des origines fort différentes, « Le Cabinet, écrit Todd-Walpole (i), est composé de la portion la plus éminente de l'administration, mais le nombre de ses membres est indéfini. Il appartient à l'homme d'Etat qui est chargé de la formation d'un ministère de déterminer, avec le consentement du souverain, le nombre des ministres qui auront des sièges dans le Cabinet. » Il y a simplement des usages, des traditions.

D'après ces traditions, on s'accorde à considérer

comme devant nécessairement faire partie du Cabinet :

Le premier lord de la Trésorerie (Jîrst lord of the

'^l'easury), qui, le plus souvent, est le premier ministre ;

Le chancelier de l'Echiquier (Chancellor of the Exche-

9^r), qui est le ministre des Finances ;

Le lord Haut Chancelier (Lord high Chancellor), qui e«l président de la Chambre des lords, chef de la ma- ^slrature et ministre de la Justice ;

(i) Parliamentcry Government, t. II.

a8 ÂNGLBTERRB

Le premier lord de TAmirauté (first lord of the admiralty)j ministre de la marine ;

Le lord président du Conseil prive (lord président of the Councit) ;

Les cinq secrétaires d'Etat de l'Intérieur, des Affaires Etrangères, de la Guerre, des Colonies et de rinde (Secretaries of state home department ou home office, foreign department ou foreign office, war department ou war office, colonial department ou colonial office, Indian department ou Indian office).

A ces dix personnages politiques, le premier ministre adjoint, la plupart du temps, pour prendre part aux délibérations du Cabinet, soit à titre permanent, soit en ce qui concerne les affaires ressortissant à leur service, un certain nombre de grands officiers de l'Etat (Her Majestys Chief Officiers of state), qui doivent tous être recrutés parmi les membres de la majorité parlementaire et se retirer avec le ministère.

Nous citerons notamment :

Les trois lords de la Trésorerie (Lords of lier Majestys treasury) ;

Le lord du sceau privé (Lord privy seal) ;

Les cinq lords de l'Amirauté {Lords of the Admiralty) ;

Le chancelier du Duché de Lancaster (Chancellor of the Duchy of Lancaster) ;

Le président du bureau de l'Agriculture (Président of the board of Agriculture) qui remplit roflice de ministre de l'Agriculture et surveille l'important service des pêcheries ;

LB GOUVBRNBMBNT SQ

Le président du bureau du Commerce (Président of the board of Irade) ;

Le président du bureau d'Administration locale {Président of the local government board) ;

Le président du bureau d'Education {Président of the board of Education) qui remplit les fonctions de ministre de r Instruction publique ;

Le premier Commissaire des Travaux et des bâtiments publics (First Commissionner of public luorks and buildings) ; Le maître général des postes {Post Master gênerai) ; UAitorney gênerai ; Le Solicitor gênerai;

Les cinq sous -secrétaires d'Etat parlementaires (Parl^amentary under-secretaries of state) de Tlntcrieur, des Affaires Etrangères, de la Guerre, des Colonies et de rinde ;

Les deux secrétaires de la Trésorerie (Joint secretar^^softhe treasury);

Le secrétaire de TAmiraulc (Secretnry to the admiralty) ;

Le secrétaire pour l'Ecosse [Secretary for Scotland) ; .

Le lord Advocate et le Solicitor ^e/iera/ pour l'Ecosse ;

Le lord lieutenant pour l'Irlande ;

Le secrétaire en chef pour l'Irlande (Chief secretary P^ Ireland) et le sous-secrétaire pour Tlrlande {under- ^^cretaryfor Ireland) ;

^Attorney gênerai d'Irlande ;

Le Solicitor gênerai pour l'Irlande.

Tel est le personnel gouvernemental qui, sous la direction du premier ministre, détient le pouvoir

3o ANGLBTBRRE

exécutif dans le Royaume-Uni. Le premier ministre convoque et préside le Cabinet ; il représente le Gouvernement devant les Chambres, surveille la marche générale des affaires publiques, centralise et coordonne Faction ministérielle. « Il se trouve dans cette situation unique, dit M. de Franqueville (i), d'être à la fois, comme chef de parti, le délégué du pays représenté par la majorité des électeurs ; comme leader du Parlement, le délégué du pouvoir législatif; comme premier Conseiller de la Couronne, le délégué du souverain, le chef de l'administra tion et le détenteur du pouvoir exécutif. »

Sans entrer, ce qui nous entraînerait trop loin, dans Tétude du fonctionnement des grandes administrations de l'Etat, nous devons cependant donner quelques indications succinctes sur l'organisation des principaux services entre lesquels sont réparties les attributions gouvernementales.

De toutes les administrations publiques, la plus importante est celle des Finances ou de la Trésorerie. Elle avait autrefois à sa tôte un grand dignitaire, le Haut Trésorier. Depuis le règne de Georges I", les fonctions du Lord Haut Trésorier sont dévolues au Conseil ou board de la Trésorerie, qui se compose de cinq membres portant officiellement le titre de « lords commissaires chargés d'exécuter les fonctions de Lord Haut Trésorier ». Ce sont : le premier lord de la Tré. soreric, le Chancelier de FEchiquier et trois autres

(i) Le Gouvernement et le Parlement britanniques.

LB GOUVBRNBMBNT vSl

membres que l'on désigne sous la qualification do junior lords.

En général, le premier lord de la Trésorerie est le premier ministre, mais cette tradition n*est pas toujours suivie. C'est ainsi que, pendant le ministère de Salisbury, les fonctions de premier lord de la Trésorerie étaient remplies par M. Arthur Balfour, le premier ministre détenant le portefeuille des affaires étrangères. Le premier lord de la Trésorerie est presque invariablement le leader du parti auquel il appartient, soit à la Chambre Haute, soit, le plus souvent, à la Chambre des Communes.

Si le premier ministre se borne au titre de premier lord de la Trésorerie, s'il ne cumule pas ses fonctions avec celles de Chancelier de l'Echiquier, comme l'ont fait, au cours du xix." siècle, plusieurs grands hommes d*Etat, tels que Canning, Robert Peel, Gladstone, il s'occupe fort peu des finances. Il se contente de la rude mission de diriger le Gouvernement et le Parlement.

Le véritable ministre des Finances, c'est le second lord

delà Trésorerie, le Chnncelier de V Echiquier, C'est lui

qui est personnellement responsable devant les Chambres

de toute l'administration de la Trésorerie. Il prépare le

budget, dirige et contrôle l'ensemble de l'administra-

lion fuiancière du Royaume. Il doit toujours être clioisi

parmi les membres de la Chambre des Communes.

Quant aux junior lords, Canning disait d'eux que yi leur rôle consiste à faire une Chambre, à garder une Chambre et à applaudir les ministres ». Ce sont des

34 ÂNGLBTBRRB

Quatre d'entre eux, les naval lords, appartiennent à la marine; le cinquième, civil lord^ est choisi parmi les membres du Parlement.

Le premier lord de l'Amirauté fait toujours partie du Cabinet, et est investi, en réalité, de la plénitude de rautorité sur ses collègues. Il n'est jamais choisi parmi les marins, mais parmi les membres de Tune des deux Chambres. Tout le personnel de la marine est placé sous ses ordres ; en revanohe, il se trouve légalement subordonné au secrétaire d'Etat de la Guerre.

Deux secrétaires, Tun permanent, l'autre parlementaire, assistent le premier lord de l'amirauté dans Texercioe de ses fonctions de ministre de la Marine.

Les cinq départements de l'Intérieur^, des AlTaires étrangères, de la Guerre, des Colonies et de Tlnde sont dirigés par des secrétaires d^Etat.

Le secrétaire d'Etat de l'Intérieur (secretary of state for the home depariment) est loin d'avoir des attributions aussi étendues que celles de notre ministre de l'Intérieur. D'une part, en effet, en raison de la large décentralisation administrative qui existe en Angleterre, les autorités locales ont une très grande indépendance ; d'autre part, les questions qui ressortiraient, par exemple, en France, à la direction de l'administration départementale et communale , sont do la compétence d'un département spécial, le Local government hoard. Le Home-Office est particulièrement chargé de veiller au maintien de l'Ordre public et de la tranquillité du pays. Le secrétaire d'Etat de l'Intérieur a

LE GOUVBRNBMENT 35

un droit spécial de contrôle sur la police de Londres.

L'organisation du Foreign office diffère peu de celle de notre ministère des Affaires étrangères. Ce département est chargé des relations internatiotnales, de la négociation des traités et de la direction du personnel diplomatique et consulaire, personnel proportionnellement moins nombreux que notre personnel français, mais rémunéré par des traitements d'activité et des pensions de retraite d'un chiffre beaucoup plus élevé qu'en France. Le Foreign office a, en outre, dans ses attributions, le gouvernement de Chypre et de Zanzibar.

Il est de tradition en Angleterre de confier le ministère des Affaires étrangères à un pair, qui est le leader de la Chambre des Lords.

Le secrétaire d'Etat pour le département de la Guerre ( War department ou War office) est chargé de régler toutes les questions politiques et financières qui intéressent l'armée.

Il est à remarquer que l'effectif de l'armée active n'est jamais voté que pour un an. Les lois conservatrices de la discipline militaire {Muiiny Act) doivent, pour garder leur force légale, ôtre, chaque année, l'objet d'un vote nouveau du Parlement.

La législation anglaise pose le principe que tout sujet britannique est tenu de prendre les armes pour la défense du pays lorsqu'il en est requis. En cas d'invasion étrangère, le souverain peut ordonner la levée en masse de tous les hommes valides, de i6 h 60 ans«

36 ÂNGLBTBRRB

En temps normal, le recrutement de l'armée repose sur l'enrôlement volontaire. Les engagés reçoivent une somme d'ar|[ent dite « munificence )> (boanty), et sont équipés au%. frais de l'Etat. Ils doivent être âgés de 17 ans au moins, de 26 ans au plus. L'engagement est de 10 ans pour l'infanterie, de £2 ans pour les autres corps. En dehors de l'armée régulière, la Grande- Bretagne a des forces auxiliaires importantes, notamment la milice f force purement locale levée dans chaque comté et qui ne doit pas, à moins d'invasion étrangère, servir en dehors du comté, ainsi que la yeomanry, ou milice à cheval, et les corps francs dont la devise est : Défense et non défi.

La guerre du Transvaal a révélé les défectuosités des institutions militaires anglaises. Lord Roberts s'est fai I l'apôtre d'une réforme qui tendrait à orienter l'Angleterre vers le service militaire obligatoire, mais l'opinion s'est montrée peu favorable aux sacrifices que réclament les impérialistes pour fortifier la défense nationale.

Les alîaires coloniales sont confiées à deux secrétaires d'Etat, le secrétaire d'Etat des colonies et celui de l'Inde.

Les fonctions du secrétaire d'Etat des colonies (Se^ creiary of stale for the Colonial de par iment) consistent principalement en une mission de contrôle général sur l'ensemble des possessions britanniques, la nomination des gouverneurs, l'approbation ou le rejet des lois votées par les parlements coloniaux, l'examen des mesures qui afleclent la constitution des colonies ou leur dé-

LE GOUVERNEMENT 87

feiîse, tant au point de vue militaire ou maritime qu'à celui des intérêts commerciaux et internationaux (i).

Hâtons-nous d'ajouter que la caractéristique de la politique coloniale de la Grande-Bretagne est d'adapter à la situation de chaque colonie des méthodes spéciales d'administration. Chacune de ses colonies apparaît à la mère-patrie comme un organisme vivant qu'il faut placer dans les conditions les plus favorables à son développement.

Un auteur anglais, M. Galdecott (3), n'a pas relevé moins de 4o régimes politiques différents pour Timmense empire colonial du Royaume-Uni. Il convient au moins de répartir les colonies anglaises en trois grandes catégories :

1° Les colonies de la Couronne, (crown colonies) ^ qui sont gouvernées et administrées par les agents directs du gouvernement métropolitain et qui ne possèdent pas d'institutions électives ;

2'' Les colonies à gouvernement mi-responsable, {colonies of semi-responsible governnieni), qui élisent des assemblées politiques, mais où le pouvoir exécutif est exclusivement entre les mains du représentant de la métropole et où la validité des décisions adoptées par les assemblées législatives est étroitement subordonnée à la sanction royale ;

(i) Franqueville, Le Gouvernement et le Parlement br'Uanniques.

(3) English colonisation and Empire. V. dans VAvenir colonial de la France, de M. E. Fallot, le très intéressant chapitre relatif aux colonies anglaises.

38 ÂNGLBTBRRB

3° Les colonies indépendantes, {colonies of responsible government ou self gouerning colonies), ayant des institutions représentatives complètes avec ministère responsable devant les Chambres et pour lesquelles le lien de subordination à la métropole ne consiste que dans la nomination du Gouverneur et dans son droit de veto, rarement exercé sur la législation.

Certaines de ces colonies ont été autorisées à se fédérer entre elles et à organiser un gouvernement commun. Telles sont, notamment, la « Puissance du Canada », Dominion of Canada, dotée d'un parlement fédéral et d'un gouvernement fédéral siégeant à Ottawa sous le haut contrôle d*un gouverneur général nommé par le Roi. et la Confédération d'Australie, Commonioealth of Aastralia, consacrant sur une base encore plus large l'autonomie toute républicaine des colonies australiennes (i).

(i) Nous rangerons :

Parmi les colonies de la Couronne, Ceyian, Maurice, et ses dépendances, les établissements des détroits, Straiis scltlemcnts, c'est-à-dire, les îles Singapore, Pinang et Ding-ding dans le détroit de Malacca, Hong-Kong et ses dépendances, Labouan, les Fidji, la Jamaïque et les îles Turques, la Trinité et Tobago, Sierra-Leonc, la Gambie, la Cote-d'Or, Lagos,les Falkland, le Honduras britannique, Gibraltar, Sainte- Hélène, PAscension, le Bassoutoland, le Zoulouland, le Bcchuanaland.

Parmi les colonies à gouvernement mi- responsable ^les fiahamas, la Barbade, la Guyane anglaise, les îles sous le Vent (Lrei/;«r(/),les îles du Vont ( Windward), les Bermude8,]Natal et Malte.

Parmi les colonies indépendantes, le Canada, Terre-Neuve, la Nouvelle Galles du Sud, Victoria, l'Australie du Sud, la

LE GOUVâftNBMBNT Sq

Le secrétaire d'Etat de rinde {Secretary ofslatefor the Indian department) est spécialement chargé des aiïaires concernant Pimmense empire asiatique de l'Angleterre. L'administration locale est confiée à un gouverneur général ou vice-roî, assisté d'un conseil de cinq membres, dont deux sont nommés par le Souvoverain et trois directement par le secrétaire d'Etat de l'Inde. Un gouverneur est à la tôte de chacune des cinq présidences : Bengale, Madras, Bombay, Pendjab et les provinces du Nord-Ouest. Tous ces fonctionnaires sont nommés par la Couronne, sur la proposition du secrétaire d'Etat.

Il n'existe pas dans l'Inde de parlement local. L'Empire britannique n'admet les institutions représentatives que dans les pays où il n*y a pas de compétitions de races et de civilisation. 11 a considéré qu'il serait dangereux de conférer des droits politiques à des indigènes que tout sépare des traditions européennes ; il a voulu que l'administration recrutée avec un soin particulier, merveilleusement préparée à sa mission par des études approfondies, restât toute-puissante pour gouverner l'Inde au mieux de ses intérêts et de la plus grande prospérité de l'Empire, car, suivant la parole de John Bright, u TAngleterre ne tirera profit de sa colonie qu'en cherchant d'abord l'intérêt de l'Inde, the good of England mast corne ihrough the Channelof the good oflndia ».

Tasmanie, le Queônsland, la Nouvelle Zélande, l'Australie, le Gap de Bonne^Espéranoe*

Des constitutions devant assurer leur indépendance viennent d*être accordées aux nouvelles colonies de l'Afrique du Sud, Orange et Transvaal.

Les services de TAgriculture, du Commerce, de rinstruction publique sont confiés à des comités du Conseil privé ou boards, dont les présidents exercent, en fait, les attributions de ministres.

Il y a, actuellement, un titulaire spécialement chargé du ministère de l'Agriculture et des pêcheries [Board of agriculture and Jîsheries). Pendant de longues années il avait été de tradition de faire présider le board ou comité de l'Agriculture par le Chancelier du duché de Lancaster, qui consacrait à l'étude des questions agricoles les loisirs d'une situation purement honorifique.

Le comité du Commerce [Board of trade) est composé d'un président, du lord Haut Chancelier, du premier lord de la Trésorerie, des cinq secrétaires d'Etat, du Speaker de la Chambre des Communes. En fait, tous ces membres ne se réunissent jamais et l'administration est dirigée par le président qui, sous la qualification de président of the board of trade est le ministre du Commerce de l'Angleterre.

Les attributions du comité d'Education d'abord très modestes, se sont singulièrement accrues au cours de ces dernières années.

Depuis le i'^ avril 1900, il centralise la direction de tout l'enseignement secondaire et primaire.

L'enseignement secondaire est donné dans les grandes écoles publiques (great public schools), comme Eton, Harrow, Rugby, dans les écoles locales dotées ou écoles de grammaire {grammar schools), entretenues avec les revenus de fondations, et dans les écoles privées (pni'a/e schools).

L6 GOUYBRNBMENT 4l

Jusqu'en 1870, TEtat avait abandonné à l'initiative privée renseignement primaire. Le Forster-Actàc 1870 a institué, à côté des anciennes écoles libres dites volontaires (yolunlary schools), presque toutes à caractère confessionnel anglican, des écoles officielles [boards schools), administrées par des conseils scolaiixîs {school-hoards), sous le contrôle du Comité d'éducation.

Tous les enfants de 5 à i3 ans sont tenus de. fréquenter Técole et, aux termes de la clause Cowper Temple ou clause de conscience ^ renseignement doit être dégagé de toute préoccupation confessionnelle.

En 1904, le ministère conservateur supprima toute distinction entre les deux groupes d'écoles, volontaires ou oificielles, accordant une égale subvention aux anciennes écoles de Fadministration et à toutes les écoles libres anglicanes. Les non-conformistes élevèrent des protestations très vives à l'idée que les milliers d'écoles de TEglise anglicane allaient bénéficier de taxes locales prélevées sur les sujets anglais de toutes les confessions.

Une des premières mesures de la majorité libérale de la Chambre des Communes a été de substituer à VEducation-act de 190a, ÏEducation-bill, volé sur la motion du président *du comité d'Education, M. Birrell. Les principales dispositions de cet acte législatif pouvaient se résumer ainsi : plus de subventions publiques aux écoles confessionnelles, l'enseignement laïque seul obligatoire, la tutelle de plus en plus étroite du Board of éducation sur renseignement de TEtat. VEdu-

4 3 ANGLBTAIlRE

cation-bill s'est heurté à Topposition de la Chambre des lords et a été provisoirement retiré.

(( Je regrette, a déclaré le Roi dans son discours aux Chambres, que, malgré Tattention soutenue que vous avez accordée à Tamélioration de renseignement primaire et secondaire, vous n*ayez pas réglé des diflRcultés qui rendent ce problème compliqué. ))

Le comité d'Education a, dans ses attributions, avec les écoles d*arts et de sciences, Técole des mines et les musées.

L'enseignement supérieur est donné dans les Universités, qui jouissent d'une autonomie complète (i).

La surveillance et le contrôle des assemblées locales, conseils de comtés et de districts et assemblées des paroisses, sont confiés au Président of the local government board, qui a dans son ressort les services de Thygiène, de la salubrité, de la voirie et Pimmensc service de

(i) Au chapitre suivant, nous donnerons quelques indications sommaires sur l'organisation des Universités en spécifiant les conditions dans lesquelles elles élisent leurs représentants au Parlement. Elles confèrent, après examens passés sur leurs programmes respectifs, le baccalauréat, la maîtrise (licence), et le doctorat ès-arts (lettres), ès-sciences, en droit, en médecine et en divinité (théologie). Ces grades, relativement faciles à conquérir, n'ont qu'une utilité pratique assez restreinte. D'une part, en effet, ils ne sont pas exigés pour les fonctions publiques ; d'autre part, ils no sufGsent pas pour l'exercice des professions libérales. Des examens d'aptitude spéciale ouvrent les différentes carrières.

LE GOUYBRNfiMBNT 43

l'assistance publique, alimenté par « la taxe des pauvres )) .

Le Post master général dirige les postes et télégraphes.

Les travaux et bâtiments publics (public works and buildings) relèvent d'un Conseil composé d'un premier commissaire, de tous les secrétaires d'Etat et du président du Comité du commerce {hoard ofirade). En fait, ce Conseil ne s'assemble jamais et c'est le premier commissaire (Jîrst Commissionner of public works and buildings), qui est le seul maître de cette administration.

Les deux services des postes et des travaux publics sont sons Tautorité nominale de la Trésorerie.

Bien que le souverain soit en Angleterre le chef religieux de l'Eglise nationale anglicane, il n'existe pas dans la monarchie britannique de ministère des Cultes. Les seuls fonctionnaires civils qui aient qualité pour s'ingérer dans les affaires ecclésiastiques sont les commissaires des propriétés ecclésiastiques {Church estâtes commissionners). Ils ont pour mission de présenter au souverain en conseil les projets de réformes à introduire dans l'Eglise ; leurs propositions, lorsqu'elles sont ratifiées par le Conseil privé, ont force de loi. Ils s'occupent des changements de circonscriptions, des créations d'évêchés, des réunions ou divisions de paroisses, des suppressions de canonicats, doyennes et sinécures, de la fixation du traitement des évêques ; ils administrent les fonds communs des paroisses.

L'Eglise officielle anglicane constitue, du reste, un

véritable Etat dans l'Etat. Richement apanagée, elle a, pour subvenir à ses dépenses, en dehors de revenus opulents, deux sortes d'impôts, les dîmes [ilihes), qui servent de rémunération aux ministres du culte, et les taxes d'Eglise (church rates) ^ destinées à l'entretien et à la construction des édifices religieux. A la tctc du corps de l'Eglise nationale est un Parlement ecclésiastique appelé Convocation ou Synode. C'est une assemblée des Etats spirituels du Royaume dans les deux provinces ecclésiastiques de Gantorbéry et d'York. Elle est divisée en deux Chambres, la première composée des évoques, la seconde composée des délégués des chapitres. Le Synode ne peut se réunir sans l'assentiment du Souverain, dont l'approbation est nécessaire pour la validité de ses décisions.

L'Eglise nationale d'Ecosse est l'Eglise presbytérienne établie en 1689 et dont le gouvernement est, on le sait, essentiellement républicain. Tous les ministres du culte sont égaux et avec le concours d'anciens (elders), représentant les presbytères, les bourgs et les universités, pourvoient aux intérêts ecclésiastiques. La Couronne est représentée auprès de l'assemblée annuelle presbytérienne par un Lord Haut Commissaire qui assiste aux réunions et transmet les communications du Souverain.

Les cultes dissidents ne sont pas subventionnés. Ils sont extrêmement nombreux et prospèrent, pour la plupart, grâce à la générosité des fidèles.

Nous devons compléter celte élude sur l'organisation gouvernementale du Royaume-Uni en ajoutant que

LE GOUVERNEMENT 45

Jes affaires d'Ecosse et d'Irlande sont, en partie, dirigées par des départements spéciaux.

Depuis i885, il existe un secrétaire pour l'Ecosse {Secretary for Scotland), remplissant les fonctions de ministre « spécialement chargé des affaires relatives h l'assistance publique, à la police, à l'instruction publique, aux pêcheries, aux prisons, aux foires et marches, aux ponts et chaussées, à la navigation et aux taxes locales ». Il est assisté de deux légistes, le Lord Advocate et le Sollcitor gênerai ^our V Ecosse y tous deux choisis parmi les membres du barreau écossais faisant partie du Parlement.

L'Irlande est gouvernée par le lord lieutenant général ou vice-roi d'Irlande. Ce haut personnage, qui réside à Dublin, et reçoit un traitement de 5oo.ooo francs, est toujours désigné parmi les membres de la Chambre des pairs et doit appartenir à la religion protestante. Il est investi, en ce qui concerne l'Irlande, d'une partie des pouvoirs réservés à la Couronne pour les autres régions du Royaume. C'est ainsi qu'il a le droit do grâce et même la faculté, dans les circonstances exceptionnellement graves, de suspendre le cours de la loi.

Près du lord lieutenant général siège un Conseil privé, composé de 60 membres.

Le secrétaire en chef pour l'Irlande est le premier ministre du vice-roi et est investi d'attributions considérables. En réalité, c'est lui qui administre, le rôle du lord lieutenant étant surtout représentatif. Il est choisi parmi les membres de ,1a Chîvrabre des Communes. Un allorney ijeneral et un soîicilor gênerai sont

46 ANQLBTBRRB

les jurisconsultes de la Couronne en Irlande (i).

Les traitements alloués aux membres du Cabinet .sont fort inégaux. Le lord Haut Chancelier reçoit a5o.oop francs, savoir i5o.ooo francs comme président de la section de la Chancellerie de la Cour suprême de Londres et loo.ooo francs comme président de la Chambre des Lords. Le premier lord de la Trésorerie, le Chancelier do TËchiquier et les cinq secrétaires d'Etat reçoivent 126.000 francs ; le premier lord de l'Amirauté et le secrétaire en chef pour l'Irlande, i i3.5oo ; le Post master gênerai, 62.000 francs ; les autres ministres 5o.ooo francs. Après trois ans de services, les ministres ont droit à une retraite de Ôo.ooo francs. On leur donne le titre de très honorable, right honourable (2).

Mentionnons qu'à l'exception du premier lord de la Trésorerie, qui occupe à Doxuning-streei une habitation modeste, et du premier lord de l'Amirauté, dont le palais à Whitehall n'a rien de somptueux, les membres du Cabinet ne sont pas, en Angleterre, logés aux frais de l'Etat. Les départements dés Affaires étrangères, de l'Intérieur, des Colonies et de l'Inde sont installés dans un vaste bâtiment où ont été aménagés quelques salons communs pour les réceptions officielles.

Telle est, dans le Royaume-Uni, la constitution du pouvoir exécutif. Lorsqu'on cherche à se rendre compte du fonctionnement du Gouvernement anglais, on est

(i) Franqueville, Le Gouvernement et le Parlement britanniques.

(2) 11 ne faut pas confondre cette appellation avec cclio de Honourable, réservée aux fils des lords.

LE GOUVBIUVBMBNT 4 7

frappé de cette double constatation ; que chaque parti, en arrivant au pouvoir, y amène son personnel politique et que, cependant, cette extrême mobilité du personnel politique n'exerce qu'une action restreinte »ur la marche de l'administration .

Cela tient à ce que les ministres sont beaucoup moins des hommes d'affaires que des hommes d*Ëtat. C'est au Parlement que se dépense toute leur activité : elle a peu d'occasions de s'employer dans leur département ministériel.

Les ministres prennent une part très active, très laborieuse aux travaux des Chambres; ils s'occupent, d'une façon secondaire, de leur service* Ils s'en déchargent sur leurs collaborateurs, le sous-secrétaire d'Etat parlementaire et le sous-secrétaire d'£tat permanent. Chaque ministre a, à côté de lui, un sous-secrétaire d'Etat politique choisi dans la Chambre à laquelle il n'appartient pas lui-même afin que les questions intéressant le département puissent être traitées dans les deux assemblées, car les ministres et sous-secrétaires d'Etat n'ont entrée qu'à la Chambre dont ils font partie. Au sous-secrétaire d'Etat politique, choisi par lui et spécialement investi de sa confiance» le ministre délègue la signature et le soin de recevoir. Quant à l'administration proprement dite, elle appartient au .sous-secrétaire d'Etat permanent. Celui-là est un homme considérable et, dans la plus haute acception du mot, un professionnel, complètement indépendant des vicissitudes de la politique, « gardien vigilant de la tradition, répertoire vivant des précédents, connaissant également le personnel et les

affaires (i) ». Il est secondé par des clerks ou employés, fortement hiérarchisés, ayant fait toute leur carrière dans la môme administration dont ils ont gravi successivement tous les échelons et, eux aussi, absolument étrangers à la politique. Grâce à Texcellente institution du sous-secrétaire d'Etat permanent et à la puissante organisation de l'administration, le ministre n*a pas à entrer dans le détail des questions courantes. Il n'administre pas, il contrôle un grand service public, ne traitant personnellement que les questions de nature à engager sa responsabilité devant les Chambres. On s'explique ainsi que les Anglais se préoccupent si peu de confier la direction de leurs ministères à des spécialistes. Jamais on ne voit un militaire présider au ministère de la Guerre, un marin à celui de la Marine, un colonial à celui des Colonies : rarement même on choisit pour diriger le ministère des Affaires Etrangères un diplomate de carrière. En Angleterre, au moins autant qu'en France, on pourrait s'étonner de l'absence de connaissances techniques chez les gouvernants, de la multiplicité des changements de ministres dans chaque département et de la diversité des fonctions que le même homme d'Etat se trouve successivement appelé à remplir ; mais, pour remédier à l'instabilité gouvernementale, qui produit chez nous de si funestes effets, les Anglais ont un double correctif : d'une part, la large décentralisation qui existe dans le Royaume- Uni et qui réduit sensiblement l'action ministérielle ; d'autre part, Tinstitution du sous-secrétaire d'Etat pcr-

(i) Franqueville.

LE GOUVERNEMENT

manent, du sous-secrétaire d'Etat de carrière. C'est ainsi que la pratique du Gouvernement peut devenir, sans danger pour les administrés, la meilleure des écoles où les hommes d*Etat apprennent à assurer, au nom de la Couronne, l'exécution des volontés que la Nation exprime par la voix du Parlement.

- r.Wl ■ .

Nous diviserons, pour plus de clarté, notre étude du parlement britannique en deux parties.

Nous exposerons d'abord Forganisation du Parlement en traitant successivement de la composition de ^a Chambre des Lords et de la formation de la Chambre ^es Communes.

i\ous indiquerons ensuite ses attributions en résu- °^ant l'ensemble des lois, coutumes et usages qui ^^glent le travail parlementaire.