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exécutif fédéral (Bundesrath) et une Cour fédérale (Pun-

desgericht). . | IL nv à pas lieu de parler en détail des diverses particularités intéressantes et instructives qui donnent au fédéralisme suisse un caractère spécial. Toutelois, il rentre dans l'objet de ce chapitre de noter que la Constitution de la Confédération diflère de celle des Etats-Unis à deux points de vue des plus importants. En premier lieu, elle n’établit pas la division précise existant en Amérique et au Canada entre les départements exécutif et Judiciaire du gouvernement : l'exécutif exerce, sous le titre de &« droit administratif », beaucoup de fonctions (1) de nature Judiciaire. C’est ainsi, par exemple, que, jusqu'en 1893, il s'occupait des questions relatives aux droits des corps religieux (2). L'Assemblée fédérale est l'arbitre suprôme de toutes Îles questions concernant la compétence respective de l'Exécutif et du Tribunal fédéral. Les juges de ce Tribunal sont élus par l’Assemblée fédérale ; ils s'occupent beaucoup des questions de droit public (Sfaatsrecht) et un homme d'Etat aussi expérimenté que le D' Dubs se plaint que le Pribunal fédéral ait compétence en matière de droit privé (3). Si l'on ajoute que les jugements du Tribunal fédéral sont exécutés par le gouvernement, on voit tout de suite, en se plaçant au point de vue anglais, que les hommes d'Etat suisses ont échoué aussi manifestement que les Américains ont réussi à séparer le judiciaire de on D ” constitue un vice sérieux de la sse. En second lieu, cette Constitution ne

ne one art. 113; Loi du 27 juin 1874, art. 59 : IL. . (ee ss he Recht der Schweizerischen Lidgenossenschaft, Re rmpurss : : — sur ces questions appartenait à l’Asau Tribunal fédéral. Vo onseil fédéral ; elle appartient aujourd’hui

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and Parties, IL, p. 217. ne Duss, Il, p. 92-95, Loweu, Governments

(3) Constitution fédérale, art. 113, et Duss, Il p. 92, 95 (2e éd.) >» P° » VU (Se Ed).

place pas, en réalité, le Tribunal fédéral au môme niveau que

l’Assemblée. Ce tribunal ne peut discuter la constitutionna-

lité des Lois ou des décrets faits par le Parlement fédéral.

On pourrait dès lors supposer que l'Assemblée fédérale

est, au contraire du Congrès américain, un COrps souve-

rain. Il nen est rien. La raison pour laquelle toutes les

lois de l’Assemblée doivent être considérées comme consti-

tutionnelles par le Tribunal fédéral, c’est que la Constitution

elle-mème rend presque impossibles les empiètements du

corps législatif sur ses dispositions. Légalement, ilne peut in-

tervenir de revision sans le consentement de la majorité des

citoyens suisses et de la majorité des cantons ; une loi ordinaire dûment votée par l’Assemblée fédérale peut-être annulée légalement par un veto populaire. L'autorité de PAssemblée suisse excède nominalement l'autorité du Congrès américain parce que, en réalité, le corps législatif suisse est plus faible que le Congrès. Si, en ellet, dans les deux cas, 1l existe à l'arrière-plan un souverain législatif pouvant contrôler l’action de la législature ordinaire, le souveram pouvoir est beaucoup plus aisément mis en jeu en Suisse qu'en Amérique. Quand le souverain pouvoir peut aisément ramener sa volonté à effet, il peut garantir par luimême le maintien de ses droits; quand, comme en Amérique, Ce pouvoir n’agit que rarement et avec difficulté, les tribunaux deviennent naturellement les gardiens de la volonté du souverain, telle qu'elle est exprimée dans les arcles de la Constitution.

Notre étude, au point de vue juridique, des caractéristiques communes à tous les gouvernements fédéraux nous conduit forcément à des conclusions d’un intérêt qui n’est pas simplement juridique, par exemple aux mérites respectifs du gouvernement fédéral et du système de la souveraineté parlementaire.

Gouvernement fédéral est synonyme de gouvernement

faible (1).

(1) Cette faiblesse a deux causes différentes : 4° la division des

Comparaison entre le système fédéral et celui de la souveraineté

parlementaire.

Faiblesse du fédéralisme.

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La distribution de tous les pouvoirs de FEtat entre des autorités coordonnées amène nécessairement ce résultat, qu'aucune autorité ne peut détenir la méme somme de pouvoir que celle qui appartient au souverain dans une Constitution unitaire. En outre, le système de freins el de contrepoids destiné à permettre aux gouvernements d'Etat de battre en brèche, pour ainsi dire, la force du gouvernement commun, amène, par lui-môme, une certaine perte d'énergie. Par conséquent, une fédération sera toujours dans un état d'infériorité si elle entre en lutte avec des Etats unitaires de ressources égales. L'expérience de la confédération des Etats-Unis pas plus que celle de la Suisse ne vient à l’encontre de cette conclusion. L'Union nest point menacée par de puissants voisins, elle n'a pas besoin de politique extérieure. Des circonstances qui n'ont rien à faire avec les dispositions constitutionnelles permettent à la Suisse de garder une existence indépendante, bien qu'elle

pouvoirs entre le gouvernement central et les Etats particuliers ; 2° la distribution des pouvoirs entre les différents organes du gouvernement national (Président et Sénat par exemple). La première cause de laiblesse est inhérente au système fédéral : la seconde ne l’est pas, du moins logiquement. Sous une Constitution fédérale, on pourrait concevoir que toute l'autorité du gouvernement national fût concentrée dans les mains d'une seule personne ou d’un seul corps, mais

il est presque certain que, dans la pratique, la peur de voir le gou-

vernement central empiéter sur les droits des Etats préviendra cette concentration d'autorité.

La proposition que le gouvernement fédéral est synonyme de gouvernement faible pourrait être atténuée ou balancée par cette considération qu'un système fédéral rend quelquefois possible la réunion en un seul Etat de différentes communautés qui, sans cela, ne seraient pas unies du tout. Le lien de l’Union fédérale peut être faible et en ei. étre le plus solide lien que les circonstances permettent. qe liqueur ne

sement pour ceux qui veulent donner

a des Elats plus ou moins indépendants une unité politique plus grande que celle qu’ils sont disposés à accepter.

soit entourée par des nations puissantes et mêmes hostiles.

En outre, des rivalités mutuelles inhérentes au fédéralisme

contribuent visiblement à affaiblir la République suisse.

C'est ainsi, pour ne prendre qu'un exemple, que chaque

membre de l'exécutif doit appartenir à un canton diffé-

rent (1). Cette disposition peut exclure du gouvernement des hommes d'Etat de grand mérite ; elle diminue donc leg ressources äe l'Etat. La règle que chaque membre du Cabinet anglais devrait être né dans un comté différent, semblerait aux Anglais d'une absurdité évidente. Cependant, cette absurdité est admise par les Suisses ; c’est un exemple, entre beaucoup d’autres, de cas dans lesquels les nécessités du service public ont été sacriliées aux exigences du sentiment fédéral. De plus, la Suisse est gouvernée sous une forme de fédéralisme démocratique tendant à l’unitarianisme, Chaque revision augmente l'autorité de la nation aux dépens de l'indépendance des cantons. Cela est dû, en partie au désir de fortifier la nation contre les attaques de l'étranger, peut-être aussi à une autre circonstance. Le fédéralisme définit et par conséquent limite les pouvoirs de chaque département de l’administration ; il est donc défavorable à l’immixtion ou à l’activité du gouvernement. Dès lors, un gouvernement fédéral peut difficilement rendre des services à la nation en se chargeant, pour le bien public, de fonctions qui peuvent ètre remplies par des individus, Ceci peut être un mérite du système fédéral ; c'est toutefois un mérite qui ne se recommande pas par

lui-même aux démocrates modernes ; et l'exemple le plus

curieux des courants inconsistants d'opinion populaire qui peuvent, à la même époque, s'emparer d’une nation ou d'une génération est l'existence concomitante, en Angleterre, d’une vague admiration pour le fédéralisme, et d'un sentiment beaucoup plus marqué contre les doctrines du laissez-faire. Un système qui signifie le maintien du s{alu

(1) Constitution fédérale, art. 96.

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quo en politique est incompatible avec des plans de large innovation sociale.

Concervatisme Le fédéralisme tend à produire le conservatisme. MT Cette tendance est due à des causes diverses. La Constitution d’un Etat fédéral doit, comme nous L l’avons vu, être en général non seulement une Constitution écrile, mais aussi rigide, c'est-à-dire une Constitution ne pouvant pas être modifiée par un procédé ordinaire de législation. Cette rigidité essentielle des institutions fédérales imprime, presque d’une façon certaine, à l'esprit des ettoyens l'idée que toute disposition insérée dans la Constitution est immuable et pour ainsi dire sacrée. L'examen le plus superficiel de la politique américaine montre combien la notion que la Constitution est une chose placée en dehors de la portée des amendements a profondément impressionné l’imagination populaire. La difficulté de changer la Constitution produit le sentiment conservateur; et le conservatisme national double la difficulté de changer la Constitution. La Chambre des lords existe depuis des siècles ; Le

fl Sénat américain n'existe que depuis cent ans environ. = .

Et cependant, abolir ou changer la Chambre des lords serait une chose beaucoup plus aisée que modifier la consti-

tution du Sénat. Il faut ajouter qu'une Constitution fédé- ‘ ralé établit toujours des principes généraux qui, par le seul n fait qu'ils sont placés dans la Constitution, arrivent graduellement à jouir d’un respect superstitieux et sont ainsi, en lait, sinon en théorie, mis à l'abri du changement ou de la critique. Le principe que la législation ne pourrait di- É pales remets des contrats à dirigé out É | pinion américaine, Nous pouvons nous faire une idée de l'effet conservateur de cette maxime, qui forme

un article de la Constitution, par la réflexion suivante. Si un Sn 4 de ce genre avait été reconnu en Anglepi ere liant légalement les tribunaux, l’/rish Land dE An mn de | , auralt été, en grande

partie du moins, un document bien inutile, et il y aurait eu bien des difficultés pour le Parlement anglais de légiférer pour la réforme des Universités. Une seule des maximes de la Constitution des Etats-Unis aurait donc été suftisante, si elle avait existé en Angleterre, pour arrêter les efforts les plus vigoureux de la récente législation parlementaire.

Enlin, fédéralisme est synonyme de légalisme, dominance du Judiciaire dans la Constitution — esprit de légalité dominant chez ie peuple.

Il est clair que, dans une Confédération telle que les Etats-Unis, les Tribunaux deviennent le pivot sur lequel tournent les arrangements constitutionnels du pays. La souveraineté résiüe dans un Corps qui n’exerce que rarement son autorité et n a — pour ainsi dire — qu'une existence potentielle ; une législature quelconque du pays n’est pas autre chose qu'un corps législatif subordonné, qui ne peut faire, au sens Île plus strict, que des bye-laws ; les pouvoirs de l'exécutif sont aussi limités par là Constitution ; or, les interprètes de la Constitution sont les juges. Par conséquent, le pouvoir Judiciaire peut et doit déterminer les limites de l'autorité du gouvernement et de la législature ; sa décision est sans appel, il en résulte que les juges sont non seulement les gardiens mais aussi, à un moment donné, les maîtres de la Constitution (1). Rien ne met

(1) On à reproché à l'expression « maitres de la Constitution » d'être exagérée (Sipawick, Elements of Politics, p. 616). Cette expression est incontestablement énergique ; elle peut cependant être facilement justifiée, pourvu qu'elle soit convenablement comprise. Il est vrai, comme le remarque justement mon ami, M. Sidgwick, que l'action de la Cour suprème est restreinte : 1° par le fait que les juges sont

passibles d’une mise en accusation pour mauvaise conduite et 2° par la crainte de provoquer le désordre. Il faut ajouter à ces restrictions un troisième obstacle plusefficace. Le nombre des membres de la Cour peut être augmenté par le Congrès ; de plus, la décision de la Cour dans une affaire donnée, n’a pas, mème en théorie, celte force de précédent décisif qui appartient à une décision de la Chambre des lords ; Si donc

— PTE Esprit légal

du fédéralisme.

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mieux en lumière les rapports inévitables qui existent entre le fédéralisme et la position prééminente du corps judiciaire que l’histoire de la Suisse moderne.

Les hommes d'Etat de 1848 désiraient donner au PBrndesgericht une autorité beaucoup moins grande que celle que possède la Cour suprôème américaine. Et, en eflet, ils lirent de l'Assemblée fédérale, pour un grand nombre de cas dont quelques-uns subsistent encore, une Cour d'appel en dernier ressort. Mais les nécessités furent trop fortes pour

la Cour suprême s’obstinait à prononcer des jugements contraires à l'opinion du parti qui contrôle le gouvernement de l'Union, l’action de la Cour pourrait être changée par l’adjonction de juges partageant les opinions du parti dirigeant (Voyez Davis, American Constitulions, the relations of the three departments as adjusted by à Century, p. 52- 54). IL serait donc étrange de prétendre, ce qu'on ne peut évidemment soutenir avec vérité, que la Cour suprême est le souverain des Etats - Unis. Cependant, je crois que, à un moment donné, la Cour peut, dans une affaire qui lui est soumise, prononcer un jugement qui détermine le fonctionnement de la Constitution. Le jugement dans l'affaire Dred Scott, par exemple, et plus encore les opinions Judiciaires exprimées dans la décision, eurent une influence particulière sur l'interprétation donnée à la Constitution par les propriétaires d'esclaves et par les abolitionnistes. Mais, en donnant à la Cour suprême le titre de « maître de la Constitution », mon intention n'était pas de soutenir qu'elle pouvait exercer des pouvoirs irréguliers ou révolutionnaires, — Sans doute, encore, la Cour suprême peut être influencée dans ses jugements par la crainte de provoquer la violence. Cette appréhension est certainement, pour le despote le plus absolu, une limite au plein exer-

Cice de ses pouvoirs théoriques. Mais mon intention n’a jamais été de

prétendre que la Cour suprême, qui n’est certainement pas le souverain des Etats-Unis, fût, dans l'exercice de ses fonctions, affranchi des restrictions qui limitent même l'autorité d’un pouvoir Souverain. — On doit de plus noter, — lorsqu'on recherche jusqu'où la Cour su- Pt pourrait en fait exercer l'autorité dont elle est théoriquement 1 ne 9 . CE . . .

sp 1e, qu on peut difficilement concevoir que les opinions de la our sur les limi TT | ur n ren Mer que ConSltutionnelles de l'autorité du Congrès, dont vonS dejà parlé, ne soient C Me en PEAR " , pas partagées ete nombre ue à 8. Somme, Si elle différait d'opinion sur la vec S à Mme : e Président ou avec le Congrès, la Cour pourrait P ment compter, dans une large mesure, Sur l'appui populaire.

SOUVERAINETÉ PARLEMENTAIRE ET FÉDÉRALISME Joi

les hommes d'Etat suisses ; [a revision de 1874 auementa srandement les pouvoirs du Fribunal fédéral. | Un danger spécial nait de ce fait que le pouvoir judiciaire panger résut-

supporte, dans les institutions fédérales, tout le poids de la es die Constitution ; c'est la crainte que le Judiciaire ne soit infe- ipuss rieur à la tâche qui lui est imposée. Dans aucun pays, on n’a fait preuve dans l’organisation d'un tribunal national auguste et imposant d'un plus grand talent qu'aux Etats- Unis. De plus, comme on l'a déjà fait observer, en Amtrique la garde de la Constitution n est pas seulement confiée à la Cour suprôme, mais à tous les juges du pays. I est cependant manifeste que la Cour suprême elle-même ne peut que difficilement s'acquitter des devoirs qui lui sont imposés. Personne ne peut douter que les différents jugements donnés dans les questions sur la monnaie légale (/eqal tender cases) où dans la série des récents jugements tels que l'affaire Munn v. I[linois, montrent que les juges les plus honnètes ne sont, après tout, que d’honnètes gens ; quand ils ont à se prononcer sur des affaires de politique et de gouvernement, ils sont nécessairement influencés par leurs opinions politiques et par la raison d'Etat. Mais dès l'instant où cette tendance devient manifeste, un tribunal perd son autorité morale ; les jugements qui peuvent être justiliés par des raisons politiques éxcitent une indignation naturelle ; ils engendrent la suspicion quand il est impossible de les ex= pliquer complètement par des motifs Juridiques. Des critiques américains prétendent, il est vrai, que la Cour suprême non seulement prouve maintenant, mais a toujours prouvé qu'elle était inférieure à la tàche qu’elle est appelée à remplir et qu'elle à été impuissante toutes les fois qu’elle s’esttrouvée en conflit avec un Etat ou qu’elle ne pouvait pas compter sur l'appui de lexécutif fédéral. Sans doute, ce sont 1à des affirmations qui ne signalent qu'un faible défaut dans la constitution du grand tribunal. Les jugements contre un Etat sont sans force, du moins si le Président refuse les moyens de les mettre à exécution.

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«John Marshall », disait le Président Jackson, d'après un bruit qui court (1}, & a rendu son jugement ; maintenant qu'il le mette à exécution s'il le peut » ; et le jugement ne fut jamais exécuté. Mais on peut trouver exagérée la valeur de critiques (2) répétées depuis les premiers Jours de l'Union. Les ignorants prennent aisément le développement de la garantie judiciaire pour un signe de faiblesse judiciaire. De plus, les observateurs étrangers devraient remarquer que, dans une fédération, les causes qui amènent l'existence d’un corps tel que la Cour suprème, lui confèrent aussi une source de pouvoir suprême. La Cour suprême et les institutions analogues qui sont les gardiens de l'édifice fédéral et de la solidité de cet édifice, sont, dans ie cours des événements, les garants des droits des Etats séparés. C'est l'intérêt de quiconque souhaite Le respect de Ta Constitution fédérale, que les jugements des tribunaux fédéraux soient respectés. Par conséquent, 1l n’est pas téméraire d'affirmer qu'aussi longtemps que le peuple des Etats- Unis désirera conserver le système de contrepoids du fédéralisme, 1l contraindra en définitive le gouvernement central à appuyer l'autorité de la Cour fédérale. Ceux qui critiquent la Cour suprème sont presque amenés à soutenir que le peuple américain est indifférent aux droits des Etats. Cela peut être vrai ou faux; c’est un point sur lequel aucun publiciste anglais ne peut parler avec confiance, Mais les critiques dirigées contre la Cour fédérale prouvent peu contre cette institution, si elles ne disent rien de plus que ce qui est presque évident en soi-même, à savoir, qu'un tribunal fédéral sera inutile et superflu lorsque Les Etats-Unis

(1) Voyez W. G. Sumner, Andrew Jackson, American Statesmen perles, p. 182.

(2) Voyez Davis, American Constitutions ; the relations of the Three departments us adjusted by a Century. M. Davis est nettement de cet avis, que le pouvoir des ibunaux des Etats-Unis et des Etats

parüculiers à constamment augmenté depuis la fondation de l'Union Voyez pp. 99-57. |

auront cessé d'être une véritable fédération. Une Cour fédérale n’a, en elfet, pas de raison d’être dans une République unitaire.

De plus, les juges doivent être nommés par une autorité non judiciaire; or, quand les décisions d'une Courcontrolent l'action du gouvernement, il existe une tentation irrésistible de nommer des magistrats dont les vues concordent honnètement 1l se peut — avec celles de l'exécutif. Un argument solide invoqué contre l'élection de M. Blaine fut que ce dernier pourrait, comme Président, nommer quatre juges, el qu’élire un politicien allié aux Compagnies de chemins de fer équivalait à composer la Cour suprème d'hommes qui fausseraient certainement la loi en faveur de sociétés commerciales. L'accusation peut avoir été dénuée de fondement ; le fait que la chose aurait pu arriver, et que les € Républicains » eux-mêmes durent déclarer que le temps était venu où les « Démocrates » ne seraient pas plus longtemps exclus des fonctions judiciaires, en dit assez sur les dangers particuliers qui doivent l'emporter sur les avantages indiscutés du système qui fait des tribunaux, plutôt que de la législature, les arbitres de la Constitution.

En outre, qu’un système fédéral ne puisse prospérer que dans des pays imbus de l'esprit légal et habituës à la loi c'est là un fait aussi certain que peut l'être toute conclusion de spéculation politique. Le fédéralisme substitue l'esprit de chicane à la législation et personne, sauf un peupie respectueux de la loi, ne sera porté à considérer la décision renduc dans un procès comme équivalente au dispositif d'une loi. La raison principale pour laquelle Les Etats-Unis ont établile système fédéral avec un succès sans pareil, c'est que le peuple de l'Union est plus complètement animé d'idées légales que toute autre nation au monde. Les difficultés constitutionnelles qui s'élevent sur les Constitutions des Etats particuliers ou sur Îles articles de la Constitution fédérale, sont fréquentes et occupent constamment les tribunaux, Par suite, les citoyens deviennent un peuple de

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constitutionnalistes ; les questions qui passionnent le plus l'opinion populaire, comme par exemple le droit pour les Chinois de s'établir dans Île pays, sont tranchées par l’autorité judiciaire et la décision de celle-ci est acceptée par le peuple. Get acquiescement, cette soumission des Améri= cains vient des notions légales du common larw, c'est-àdire du «système de droit le plus légal » (si on permet l'expression) du monde. Il y a longtemps que Tocqueville remarquait que les Suisses différaient beaucoup des Américains en ce qui concerne le droit et la justice (1). Les événements des quarante dernières années suggèrent l’idée qu'il ne faisait peut-être pas assez de cas du respect des Suisses pour la loi. Mais le droit auquel la Suisse est habituée reconnait à l'exécutif un large pouvoir discrétionnaire ; il n'a Jamais complètement séparé les fonctions de juge de celles du gouvernement. Par suite, le fédéralisme suisse ne réussit pas précisément comme l’on s'y attendait, à maintenir cette autorité complète des Tribunaux nécessaire au système fédéral parfait. Mais les Suisses, s'ils n'égalent pas les Américains pour le respect des décisions judiciaires, sont une nation respectueuse du droit. Il est douteux qu'on puisse trouver beaucoup d'Etats où la masse du peuple laisse autant d’influence politique aux Tribunaux. Et pourtant, une nation qui ne peut acquiescer en dernier ressort à des jugements peut-être erronés n'est guère apte à faire partie d’un Etat fédéral (2).

(1) Voyez le passage cité, infra, p. 164 et s. (2) Voyez Appendice, note VIII, Fédéralisme suisse.