ADMINISTRATION

Mémoires de M. Necker, sur l'établissement des administ rations provinciales.

U ne multitude de plaintes se sont élevées de tous les temps contre la forme d'administration employée dans les provinces (0 : elles se renouvellent plus que jamais, et l'on ne pourrait continuer à s'y mon-1 trer indifférent, sans avoir peut-être de justes reproches à se faire. A peine, en effet, peut-on donner le nom d'administration à cette volonté arbitraire d'un seul homme qui, tantôt présent, tantôt absent, tantôt instruit, tantôt incapable, doit régir les parties les plus importantes de l'ordre public, et qui doit s'y trouver inhabile après ne s'être occupé toute sa vie que de requêtes en cassation 5 qui souvent, ne mesurant pas même la grandeur de la commission qui lui est confiée, ne considère sa place que comme un échelon à son ambition (a); et si,

(i) Dans tous les temps aussi il «'eu est élevé de bien fortes contre la forme d'administration des pays d'états. (Annotation delà main de Louis XVI.)

(a) Dans les pays d'états il est peit de membres des assemblées administratives» qui, me regardant leur place comme un é-cheîon. ( Rote de Louis XVI. )

comme il est raisonnable, on ne lui donne à gouverner en débutant qu'une généralité d'une médiocre étendue, il la voit comme un lieu de passage, et n'est point excité à préparer des établissemens dont le succès ne lui sera point attribué, et dont l'éclat ne paraîtra pas lui appartenir. Enfin, présumant toujours , et peut-être avec raison , qu'on avance encore plus par l'effet de l'intrigue ou des affections que par le travail erl'étude , ces commissaires sont impatiens de venir à Paris , et laissent à leurs secrétaires ou à leurs subdélégués le soin de les remplacer dans leur devoir public.

Ces subdélégués n'ont jamais de relation avec leur ministre, même en l'absence de l'intendant qui, dans quelque lieu qu'il soit, retient toujours à lui seul la correspondance ; ainsi ils ne peuvent acquérir aucun mérite direct auprès du gouvernement, ni aucune gloire qui leur soit propre. On doit naturellement se ressentir du défaut de ces deux grands mobiles, sans lesquels, à moins d'une grande vertu, un subalterne chargé d'une administration publique doit être soumis à toutes les passions particulières. De tels hommes, on le sent facilement, doivent être timides devant les puissans, et arrogans devant les faibles : ils doivent surtout se parer de l'autorité royale; et cette autorité en de pareilles mains doit souvent éloigner du Roi le cœur de ses peuples.

Tous ces inconvéniens , qui seraient sensibles dans le temps le plus heureux, deviennent plus aggravans quand les peuples gémissent sous le poids d'impôts accumulés, et quand il est alors si nécessaire d'adoucir, par une attention paternelle, la rigueur de leur sort : de là cette fermentation générale, et sur la répartition des impositions, et sur les corvées, et sur l'arbitraire absolu, et sur la difficulté d'obtenir justice, et sur le défaut d'encouragement : de là peut-être l'indifférence générale pour le bien de l'Etat, qui gagne tous les jours.

Le gouvernement, témoin de toutes ces plaintes, ne trouvera jamais que des moyens insufhsans pour y remédier, tant que la forme actuelle d'administrer les provinces n'éprouvera aucune modification. En effet, il est à remarquer qu'il n'y a, dans les pays d'élection, aucun contradicteur légitime du commissaire départi , et il ne peut même en exister dans l'ordre actuel, sans déranger la subordination et contrarier la marche des affaires. Ainsi, à moins qu'on ne soit averti par des injustices éclatantes ou par quelques scandales publics, on est obligé de voir par les yeux de l'homme même qu'on aurait besoin de juger. Votre Majesté peut aisément se faire une idée de l'abus et presque du ridicule de cette prétendue administration.

Il vient au ministre des plaintes d'un particulier ou d'une paroisse entière: que fait-on alors, et qu'a-t-on fait de tous les temps? On communique à l'intendant cette requête : celui-ci, en réponse, ou conteste les faits ou les explique, et toujours d'une manière à prouver que tout ce qui a été fait par ses ordres a été bien fait; alors on écrit au

plaignant qu'on a tardé à lui répondre jusqu'à ce qu'on ait eu pris connaissance exacte de son affaire, et alors on lui transmet, comme un jugement réfléchi du conseil, la simple réponse de l'intendant; quelquefois même, à sa réquisition, on réprimande le contribuable ou la paroisse de s'être plaint mal à propos. Et qui sait s'ils ne se ressentent pas encore d'une autre manière de leur hardiesse? car un intendant et ses subdélégués voyant toujours que les requêtes leur sont renvoyées, que leurs décisions sont adoptées, et que cette déférence à leurs avis est nécessaire, doivent naturellement mépriser les plaintes auxquelles des corps entiers ne s'associent pas; voilà pourquoi ils sont si fort redoutés dans les provinces de la part de ceux qui n'ont pas de relation avec la cour ou avec la capitale.

Quand de longs murmures dégénèrent en plaintes générales, le parlement se remue et vient se placer entre le roi et .es peuples; mais eût-il les connaissances qu'il ne peut rassembler, eût -il la mesure qu'il n'observe guère, ce remède est un inconvénient lui-même puisqu'il habitue les sujets de Votre Majesté à partager leur confiance, et a connaître une autre protection que l'amour et la justice de leur souverain.

C'est après avoir été frappé de la défectuosité de cette conlexture d administration, que j'ai désiré fortement, pour la gloire de Votre Majesté pour le bonheur de ses peuples et pour l'accomplissement du devoir de ma place, qu'on pût développer à Votre Majesté la nécessite de s'occuper essentiellement de cet important objet.

En même temps, je sens plus que personne la convenance de n'employer que des moyens lents, doux et sages. II faut désirer le bien, y marcher; mais c est y renoncer que de vouloir y atteindre par un mouvement Précipité qui presque toujours augmente les obstacles et les résistances. D ailleurs il n'est rien qui ne soit soumis à quelques inconveniens; il n'est rien où l'expérience n'ajoute encore à l'instruction et a la confiance. Ainsi ce n'est que dans une seule généralité que je proposerais a Votre Majesté d'introduire un changement qui consisterait essentiellement dans l'essai d'une administration provinciale ou municipale C1).

Il est sans doute des parties d'administration qui, tenant uniquement à la police, à l'ordre public, à l'exécution des volontés de Votre Majesté, ne peuvent jamais être partagées, et doivent constamment reposer sur un intendant seul ; mais il en est aussi-, telles que la répartition de la levée des impositions, l'entretien et la construction des chemins, le choix des encouragemens favorables au commerce, au travail en général, et au débouché de la province en particulier, qui

(i) Les présidens nés, les conseillers, les membres, les suppôt, des pays d'ÉUt UC ,enJerit Pas Pl>^ heureux les Français ,lans les contrées qu'ils ont sons leur -ic] ' min, stration. Très-certainement la Bretagne, avec ses états, p'est'pas pi,,., heureuse me la Normandie qui en est privée. ( Note de Louis XVI. )

soumises à une marche plus Jente et plus constante, peuvent être eon liées préférablement à une commission composte de propriétaires, en réservant au commissaire départi l'importante fonction d'éclairer le Gouvernement sur dilFérens réglemens qui seraient proposés : de cette manière, Voire Majesté aurait des garans multipliés du bonheur de «es peuples,- et sans déranger en rien Tordre public, elle serait sûre que les tributs nécessaires au besoin de l'État seraient- adoucis par la répartition et plus encore par la confiance.

On ne verrait plus cumuler sur le peuple, et le poids des impôts, et les frais de justice qui attestent son impuissance, ainsi que les moyens rigoureux qu'on est obligé de mettre en nage.

Ou délivrerait peut-être insensiblement les habitans de la campagne du joug sous lequel ils vivent.

Subdélégués, officiers d'élections, directeurs, receveurs et contrôleurs des vingtièmes, commissaires et collecteurs des tailles, officiers des gabelles, voituriers, buralistes, huissiers, piqueurs de corvées, commis aux aides, aux contrôles, aux droits réservés- tous ces hommes de l'impôt, chacun selon son caractère, assujétissent à leur autorité et enveloppent de leur science fiscale des contribuables ignorans, inhabiles à connaître si on les trompe, mais qui le soupçonnent ou le craignent sans cesse. Si ces diverses servitudes peuvent un jour être tempérées, si d'un pareil chaos il peut enfin sortir un système simple et régulier d'imposition, on ne peut l'espérer, à travers les obstacles de l'habitude, qu'à l'aide des administrations provinciales qui en proposeraient successivement les moyens, et qui en faciliteraient l'exécution.

En même temps ce qui convient à chaque province en particulier serait mieux connu.

La France, composée de vingt-quatre millions d'habitans répandus sur des sols diffère ns, et soumis à diverses coutumes, ne peut pas cire assujétie au même genre d'imposition. Ici, la rareté excessive du numéraire peut obliger à commander la corvée en nature; ailleurs une multitude de circonstances invitent à la convertir en contribution pécuniaire; ici la gabelle est supportable; là, des troupeaux qui composent la fortune des habitans, f nt de la cherlé du set un véritable fléau; 'ici, où tous les revenus sont en fonds de terre, l'un peut confondre la capitation avec la taille ou les vingtièmes; ailleurs, de grandes richesses mobiliaires et l'inégalité de leur distribution invitent à séparer ces divers impôts; ici l'impôt territorial peut être fixe et immuable; là, tout est vignoble, et tellement soumis à des révolutions, que si l'impôt n'est pas un peu flexible, il sera trop rigoureux; ici, les impôts sur les consommations sont préférables; ailleurs, le voisinage de l'étranger les rend illusoires et difficiles à maintenir. Enfin partout, en même temps que la raison commande, l'habitude et le préjugé sont existans. Cependant c'est l'impossibilité de pourvoir à toutes ces diversités par d»«

ïoia générales, qui oblige d'y suppléer par l'administration la plus compliquée 5 et comme la force morale et physique d'un ministre de» finances ne saurait suffire à celte tâche immense, el à de si justes sujets d'attention, il arrive nécessairement que c'est du fond des bureaux que la France est gouvernée; et, selon qu'ils sont plus ou moins instruits, plus ou moins purs, plus ou moins vigilans, les embarras du ministre et les plaintes des provinces s'y accroissent ou diminuent. Cependant, en ramenant à Paris tous les fils de l'administration, il se trouve que c'est dans le lieu où Ton ne sait que par des rapports éloignés, oùJ'on ne croit qu'à ceux d'un seul homme, et où l'on n'a jamais le temps d'approfondir, qu'on est obligé de diriger et discuter toutes les parties de l'exécution appartenant à cinq cents millions d'impositions subdivisées de plusieurs manières par les formes, les espèces el les usages. Quelle différence entre la fatigue impuissante d'une telle administration, et le repos et la confiance que pourrait donner une administration provinciale sagement composée ! Aussi n'est-il aucun ministre sage qui n'eût dû désirer un pareil changement, si, trompé par une fausse apparence d'autorité, il n'eût imaginé qu'il augmentait sou pouvoir en rapportant tout à un intendant qui prenait ses ordres, tandis que les contrôleurs-généraux auraient dû sentir qu'en ramenant à eux une multitude d'affaires au-dessus de l'attention, des forces et de la mesure du temps d'un seul homme, ce ne sont plus eux qui gouvernent, ce sont leurs commis. Mais ces mêmes commis, ravis de leur influence, ne manquent jamais de persuader au ministre qu'il ne peut se détacher de commander un seul détail , qu'ii ne peut laisser une seule volonté libre pour renoncer à ses prérogatives et diminuer sa consistance : comme si l'établissement de l'ordre et son maintien par les mesures les plus simples ne doivent pas être le seul but de tous les administrateurs raisonnables. Je traiterai plus particulièrement dans un mémoire séparé, de la généralité qui paraîtrait la plus propre à c« genre d'épreuve, et du plan qui semblerait préférable.

On aperçoit aisément qu'on peut en modifier les détails de différentes manières, et remplir néanmoins le but qu'on se propose. Un sage équilibre entre les trois ordres, soit qu'ils soient séparés ou qu'ils soient confondus; un nombre de repré.sentans qui, sans embarrasser, soient suffisans pour avoir une garantie du vœu de la province; des règles simples de comptabilité; l'administration la plus économe; les assemblées générales aussi éloignées que l'entrelien du zèle et de la confiance peut le permettre ; l'obligation de soumettre toutes les délibérations à l'approbation du conseil éclairé par le commissaire départi; l'engagement de payer la même somme d'imposition versée aujourd'hui au trésor royal; le simple pouvoir de faire des observations en cas de demandes nouvelles, de manière que la volonté du Roi soit toujours éclairée et jamais arrêtée; enfin le mot de don gratuit absolument interdit, et celui de pays d'administration subrogé à celui d« pav-s dV^nts ,

alih que lu ressemblance des noms n'entraîne jamais des prétentions semblables : voilà en abrégé l'idée des conditions essentielles.

On sent qu'il est aisé de les remplir en rassemblant diverses opinions et les lumières que peuvent donner la réflexion et l'expérience, surtout lorsque l'on n'est gêné par aucune convention antérieure, et que de la part du souverain tout devient concession et bienfaisance.

J'ajouterai encore, comme une condition essentielle, que quelque perfection qu'on crût avoir donnée à celte institution nouvelle, il ne faudrait annoncer sa durée que pour un temps, sauf à la confirmer ensuite pour un nouveau terme, et ainsi de suite, aussi long-temps que Votre Majesté le jugerait à propos- de manière qu'après avoir pris tous les soins nécessaires pour former un bon ouvrage, Votre Majesté eût encore constamment dans sa main le moyen de le supprimer ou de le maintenir.

Avec une semblable prudence , quel inconvénient pourrait-on craindre et que de bien au contraire ne doit-on pas attendre d'une pareille expérience? Déjà j'ai iri cliqué une partie des avantages attachés à ce nouvel ordre d'administration, il en est beaucoup d'autres que j'omets ; c'en serait un que de multiplier les moyens de crédit en procurant à d'autres provinces la faculté d'emprunter ; c'en serait un plus grand que d'attacher davantage les propriétaires dans leurs provinces, en leur y ménageant quelqu'occupation publique dont ils se crussent honorés; cette petite part à l'administration relèverait le patriotisme abattu, et porterait vers le bien de l'État une réunion de lumières et d'activité dont on éprouverait le plus grand effet; c'en serait un essentiel encore que d'inspirer à chaque ordre de la société une confiance plus directe dans la justice et la bonté du monarque; c'est ce qu'on éprouve dans les pays d'états, au lieu que dans une généralité d'élection où un intendant paraît bien plus un vice-roi qu'un lien entre le souverain et les sujets, on est entraîné à porter ses regards et ses espérances vers les pftrlemeus, qui deviennent ainsi dans l'opinion les protecteurs du peuple.

Enfin, comme il est généralement connu que l'administration des pays d'élection et la forme actuelle des impositions inspirent aux étrangers une sorte de frayeur plus ou moins fondée, tout projet d'amélioration attirerait en France de nouveaux habilans, et deviendrait sous ce rapport seul une nouvelle source de richesses.

Il est temps d'examiner les raisonnemens qu'on peut opposer aux opinions que nous venons de développer. Ne dira-t-on point d'abord que c'est diminuer l'autorité que de confier la répartition des impôts à une administration municipale? Il est aisé, ce me semble, de lever un pareil doute.

L'autorité royale repose sur des bases inaltérables, et ne consiste point à se montrer dans tous les détails; elle existe également cl même dans un plus grcmd éclat , lorsque, par un arrangement sage , et par une

première impulsion dont elle sait maintenir les effets, elle se dispense d'agir sans cesse.

C'est le pouvoir d'imposer qui constitue essentiellement la grandeur souveraine ; mais la répartition des impôts et tant d'autres parties d'exécution ne sont que des émanations de la confiance du monarque : n'importe en quelles mains il ait déposé cette confiance; seulement ceux de ses sujets qui peuvent le mieux y répondre, rappellent davantage aux peuples la surveillance d'un bon roi- Cette confusion continuelle entre l'exercice journalier et l'autorité même, est une source d'inconvéniens; et le grand art de tous les administrateurs subalternes est d'entrenir cette confusion , car ils voudraient que le respect à leurs commandemens les plus arbitraires , fût un des plus grands intérêts de la royauté ; mais à combien d'embarras ce système n'entraîne-t-ii pas l'administration? Un ministre surchargé de détails auxquels il ne peut faire une longue attention sans arrêter la marche des affaires, doit nécessairement être entraîné rapidement par les rapports qui lui sont faits ; il ordonne, il permet, il approuve sans un examen suffisant ; l'autorité engagée, on veut la soutenir, et on le fait d'autant plus facilement que , dans les premiers raomens d'opposition, on espère qu'avec un arrêt du conseil on terminera tout; mais la résistance, la réunion des corps se forment et entraînent à des difficultés sérieuses. On trouve alors que les dispositions qu'on voulait maintenir ne sont plus d'une importance proportionnée à la peine et au bruit qu'occasionent des actes répétés d'autorité 5 on temporise, on hésite, on faiblit, et le ministre lui-même, qui peut avoir passé le but en commençant, mais qui craint d'exposer sa propre stabilité, est le premier à conseiller la condescendance.

Je ne dis pas qu'il faille tout soutenir, puisque ce serait prendre des engagemens et causer bien des méprises; mais, pour éviter de compromettre si souvent l'autorité, il ne faudrait pas être jaloux de l'exercer sans cesse; on s'épuise à la déployer inutilement, et l'on manque de force dans les occasions où il est important de la maintenir.

Toutes ces discussions avec les parlemens et les cours des aides pour les vingtièmes et la capitation, la taille et les corvées; tous ces chocs continuels où l'autorité perd quand elle n'est pas pleinement victorieuse; tous ces divers embarras enfin cesseraient par l'effet d'une administration différente (0. Eh! que fait au Roi, que fait à sa grandeur qu'un commissaire départi, qu'un subdélégué ou un collecteur, répar-* tissent en son nom les diverses contributions? Dés qu'une fois la quantité en est déterminée, quand les impôts sont au comble, les meilleurs ministres des linances, secondés des intendans les plus habiles et les mieux intentionnés, ne sauraient prévenir les plaintes et les murmures.

(1) Voyez ce qui arrive journellement dans les corps auxquels ou confie le pouvoir.

{Note de Louis XCI.)

Comment peut-on aimer la gloire du Roi, et, s'il m'est permis de le dire, comment peut-on jouir de son bonheur et désirer qu'il soit partout ordonnateur et garant des détails les plus durs et les plus rigoureux? Comment peut-on se plaire à faire bruit de ses ordres pour mettre garnison chez un contribuable , pour vendre ses meubles et même son grabat? Si de tristes contraintes ne peuvent èlre évitées sous aucune espèce d'administration, ne serait-il pas trop heureux qu'elles se fissent sur le commandement des représentans de la province, et que le nom de Votre Majesté, toujours chéri, ne fut entendu que pour la commisération et la clémence 5 et qu'intermédiaire entre ses étals et ses peuples, son autorité ne parût que pour marquer les limites entre la rigueur et la justice (0?

Ce n'est pas seulement au cœur sensible de Votre Majesté que j« présente ces considérations, c'est encore au maître du royaume, où l'existence des corps intermédiaires multiplie les obstacles : c'est au souverain d'une nation vive et éclairée, où l'amour et la confiance rendront toujours l'exercice de l'autorité plus facile.

On prétendra peut-être encore qu'en établissant une administration provinciale, sous quelque forme que ce fût, ce serait diminuer les ressources de la finance et mettre des bornes à la faculté d'imposer. Oa établirait pour première condition , que le nouveau pays d'admi nistration paierait précisément la même somme d'imposition que Votre Majesté en retire 5 et rien ne serait plus juste, puisqu'en promettant aux propriétaires de modifier et d'améliorer la répartition et la perception, ce serait leur procurer les moyens de payer plus facilement.

Quant aux augmentations futures, je dirai d'abord avec peine, mais avec vérité, que le premier obstacle à ces augmentations viendra de l'état même des contribuables. Les sujets de Votre Majesté, animés p»7 leur zèle et par leur amour, seront peut-être encore capables de quelques efforts momentanés au milieu de la guerre; mais le ministre qui pendant la paix occuperait Votre Majesté des moyens d'augmenter ses revenus autrement que par l'ordre et l'économie, et une meilleure administration, serait à jamais indigne de la confiance de Votre Majesté et de l'estime publique; il trahirait son devoir s'il n'était pas uniquement occupé de préparer au cœur bienfaisant de Votre Majesté les moyens de soulager ses peuples, et s'il lui cachait que la plus nombreuse partie de ses sujets en a le plus pressant besoin.

Mais , pour ôter même aux défenseurs de la forme actuelle d'administration l'avantage qu'ils voudraient tirer de l'intérêt fixe, mis en opposition a» bonheur des peuples, il suffira de rappeler qu'entre toutes ks ressources du trésor royal, la plus sûre sans doute est l'égalité pro-

(1) Il *«t de l'essence de mon autorité, non d'fetre intermédiaire, mais d'èbre en tète

( Note de Louis XVI.)

portionnelle des impositions, puisque c'est la plus intelligente manière d'adoucir le fardeau commun et de se ménager le pouvoir de l'augmenter. Mais dans la forme actuelle d'administration, cette égalité est presque impossible à établir; et jusqu'à présent à cet égard on a bien plu3 fait de tentatives que de progrès. Il y a dans la répartition une disproportion sensible entre les contribuables, les paroisses et les généralités; et les connaissances nécessaires pour établir un juste équilibre ne sont pas même rassemblées. Les oppositions des cours, la résistances que ces oppositions occasionent de la part des contribuables, la nécessité enfin de se servir d'une multitude d'employés contre lesquels l'intérêt général se réunit, et qu'on cherche sans cesse à tromper ou à séduire; ce sont là les difficultés que la vie momentanée du ministre des finances essaie en vain de surmonter; et c'est ainsi que dans la forme actuelle d'administration , une bonne pensée et des lois sages ne suffisent pas encore pour opérer le bien, au lieu que dans les administrations provinciales il ne peut y avoir de l'inégalité que dans les principes ou les réglemens de répartition, et c'est au gouvernement à y veiller. Mais ces principes une fois établis, ils représentent le vœu général, et l'exécution n'en est pas arrêtée d'autant plus que l'intérêt commun oblige d'y veiller, et que les rapports entre les facultés des contribuables ne peuvent échapper.

Enfin, il reste à montrer que le pouvoir légal d'imposer ne serait point affaibli par l'introduction d'une administration municipale; et à cet égard une seule observation suffirait, c'eot que l'autorité de cette administration pourrait être bornée à répartir les impositions, et qu'ainsi les formes actuellement usitées pour les établir ne seraient point altérées.

Ce ne serait donc jamais que par un propre motif de convenance pour l'autorité royale, qu'en renonçant à la sanction des parlemens,, on voudrait demander un jour directement à l'assemblée provinciale sa contribution aux besoins extraordinaires de l'Etat; et si nous nous arrêtions à comparer laquelle de ces deux manières de valider ces impositions conviendrait le mieux à l'autorité, nous trouverions vraisemblablement que le gouvernement traiterait presque toujours plus facilement avec des étals sagement constitués qu'avec des parlemens. On doit également éprouver de la part de ces deux corps loppo ition qui naît de l'esprit de soupçon et de l'esprit de propriété; mais entre ce motif commun de résistance, il en est de particuliers aux parlemens qui tiennent aux préjugés, au défaut d'instruction 3 et parfois à l'intrigue. Il en est encore d'autres qui naissent de leur envie de se signaler et de fixer les regards de la nation.

Si l'on examine ensuite ce qui doit se passer pour le choix des impôts, on remarquera qu'en un pays d'états composé de trois ordre* réunis aussi justement qu'il est possible, l'intérêt est le vœu national; au lieu que les membres des cours souveraines, s'ils ne parviennent pas

a s'élever au-dessus de leurs convenances particulières, doivent nécessairement préférer ou rejeter des impositions par des motifs que la nation ne peut partager.

C'est ainsi que les parlemens combattent contre une juste répartition des vingtièmes qui peut diminuer sur-le-champ leur revenu, et qu'ils sont plus indiffércns sur la taille qui ne pèse sur eux qu'indirectement ; c'est ainsi qu'ils ont plus d'ardeur contre les droits de contrôle qui augmentent les frais de justice, que contre telles autres impositions qui s'éloignent des murs du palais ; c'est ainsi peut-être qu'ils disputeront plutôt sur le fraBG-salé que sur les gabelles, et c'est ainsi enfin qu'ils s'opposeraient davantage aux droits d'entrée des villes, qui augmentent la dépense des citadins, qu'aux droits d'entrée et de sortie du royaume, dont l'étendue inconsidérée suffit pour anéantir le commerce. .

Tous ces motifs de partialité ne tiennent point au caractère des individus; on trouverait sûrement dans les parlemens autant d'hommes vertueux que dans d'autres classes de la société; mais quand on considère l'effet des grandes institutions, il ne faut pas s'attacher aux qualités des particuliers qui composent un ordre de l'Etat, mais aux intérêts communs qui doivent l'émouvoir et le faire agir.

Ces considérations générales suffisent pour faire connaître que, même sous un point de vue fiscal, il n'y aurait aucune raison pour préférer d'établir des impôts par le concours des parlemens plutôt que par celui des états.

Et s'il était nécessaire de s'étendre davantage sur cette question, j'observerais encore que la réunion des résistances serait plus facile entre les parlemens qu'entre les pays d'états, non-seulement parce que les premiers sont sans cesse en activité, tandis que les autres ne s'assemblent que tous les trois ans, et pendant un temps limité; mais aussi parce que le souverain a bien plus de récompenses naturelles dans sa main pour l'ordre de la noblesse et du clergé, que pour des juges et des propriétaires de charges; qu'enfin les parlemens qui rendent partout la justice, ont dans la cessation de leurs fonctions une arme toujours embarrassante^ et que, sans recourir même à cette extrémité, le seul pouvoir de décréter, de flétrir, d'emprisonner, leur donne sur tous les receveurs de deniers publics des moyens imposons qui suffisent pour arrêter pendant quelque temps l'exécution des volontés du Roi.

Bien loin donc qu'on dût envisager l'institution d'administration provinciale bien ordonnée, comme tendant à diminuer l'autorité, je ne doute pas que les rois ne trouvassent dans ce contrepoids d'états et de parlemens des moyens d'asseoir plus tranquillement leur autorité : la réunion de tant de corps, presque toujours jaloux les uns des autres, devient impossible, et si elle avait jamais lieu, ce ne pourrait être quepar l'effet d'un malheur général et par des actes accumulés d'injustices et d'oppression;.

Mais si Votre Majesté pouvait instituer une administration qui, en aplanissant le chemin à sa justice, ne fût qu'un obstacle possible aux abus du pouvoir, ce ne serait peut-être à ses yeux que le point de perfection, puisqu'après avoir fait le bonheur de ses peuples pendant son règne, elle en serait encore le bienfaiteur dans les temps les plus reculés.

Je cherche de nouvelles objections pour y répondre. Voudrait-on , par exemple, objecter les embarras qu'occasioneraient quelques pays d'états? Mais il est bien aisé d'apercevoir que ces embarras tiennent à d'anciennes conventions vis-à-vis des provinces qui ont eu le droit de traiter en «'unissant à la France 5 aucun n'existerait dans la conversion volontaire d'une administration de pays d'élection en une autre administration quelconque. Les conditions les plus sages, les précautions contre tous les abus seraient le résultat facile d'un arrangement. Le seule bienfaisance de Votre Majesté serait dans le cas de dicter des lois. Bien plus (et ceci est une réflexion d'une grande importance), on tirerait un jour d'une administration provinciale bien ordonnée, un moyen de force pour corriger et perfectionner les constitutions actuelles des pays d'états, dont les vices mêmes conservent un degré de respect, lorsqu'on n'a pour objet de comparaison que l'administration plus défectueuse encore des pays d'élection.

On dira peut-être enfin, qu'il serait à craindre que le peuple ne perdît au changement qu'on propose, par l'effet de la supériorité que la noblesse pourrait prendre dans une administration provinciale.

Il me paraît d'abord difficile que le peuple pût être plus maltraité qu'il ne l'est en général dans les pays d'élection, où l'on n'a d'autres secrets, à mesure de nouvelles dépenses publiques, que d'augmenter la taille, impôt arbitraire , difficile à répartir, et où le peuple est presque toujours sacrifié ; d'ailleurs la trop grande influence de la noblesse est facile à éviter par une sage constitution et un équilibre raisonnable entre les différcns ordres; d'autant plus que le clergé, qui ne paie pas de vingtième, partage, par la taille de ses fermiers, les intérêts des roturiers, en même temps que les devoirs de son état l'attachent à la protection du pauvre. Enfin, quelque excessifs que soient les impôts, c'est encore moins de leur étendue que naissent les plaintes et les clameurs, que du défaut de base solide dans les répartitions, et du désespoir qu'inspire la difficulté d'obtenir justice.

D'ailleurs, comme les états ne pourraient établir aucune base de répartition, ni aucune forme de perception, sans l'approbation de Votre Majesté, il serait bien aisé de juger de l'équité des principes qu'on voudrait adopter.

Ces bases fondamentales sont bientôt mesurées, parce qu'elles tiennent à des idées générales que le bon sens et l'esprit de justice peuvent aisément reconnaître; mais dans l'application de ces mêmes principes à l'exécution, c'est dans l'administration de tout ce qui est indé-

terminé que Votre Majesté ne peut se reposer avec tranquillité sur Yesprit et sur la volonté d'un seul homme, ainsi qu'on y est contraint dans les pays d'élection.

Ce genre d'administration ne serait supportable qu'autant que les impôts seraient soumis à des règles absolument simples; mais lorsqu'une longue suite de fautes ou de malheurs a obligé d'étendre et de diversifier les impôts de toutes les manières, et lorsque l'esprit fiscal, après avoir tout parcouru, a su ménager encore un vague dans l'exécution dont il est faci'e d'abuser, le dernier des maux alors est une administration arbitraire, qui affecte l'imagination des contribuables et leur présente sans cesse de nouvelles craintes.

Ainsi, même dans les pays les plus despotes, on ne connaît pas cette manière de soumettre la répartition des impôts aux décisions d'un seul commissaire; et bien loin que cette méthode soit de l'essence de la monarchie, ce serait plutôt dans les gouvernemens où la souveraineté est diviee entre plusieurs, qu'on pourrait l'employer avec moins d'inconvéniens. L'administration ne peut échapper à la surveillance générale, et il peut convenir, pour éviter les chocs et les longueurs que ce ne soit pas un corps nombreux qui exécute, quand c'est un corps nombreux qui commande; mais dans un pays monarchique, où la seule volonté du prince fait la loi, cette même convenance disparaît, et l'inquiétude du souverain doit se borner à être certain que ses intentions justes et bienfaisantes soient remplies, et à prévenir qu'on n'abuse jamais de sou autorité.

Je me suis encore présenté à moi-même un doute à lever. La nature des impositions, leur étendue, leur diversité, la bigarrure des formes, des usages, des privilèges et des prérogatives, tout cet ouvrage imparfait et successif de l'administration française, en même temps qu'il semble appeler presque dans tous ses points une main habile, présente aussi partout des obstacles. Qui peut, dans chaque province, les vaincre ou les surmonter plus facilement? Est-ce un seul homme? Est-ce un corps d'administration? C'est un homme seul sans doute , si vous réunissez en lui les qualités nécessaires ; rien n'est plus efficace que le pouvoir dans une seule main, le choix des délibérations n'arrêtant pas la marche, l'unité de pensées et d'exécution rend les suites plus faciles. Mais en même temps que je crois autant qu'un autre à la puissance active d'un seul homme, qui réunit au génie, la fermeté, la sagesse et la vertu, je sais aussi combien de tels hommes sont rares dans le monde; combien, lorsqu'ils existent, il est accidentel qu'on les rencontre, et combien, après les avoir rencontrés, il est rare qu'ils se trouvent dans le petit circuit où l'on est obligé de prendre des intendans de province. Aussi l'expérience et la théorie indiquent également que ce n'est pas avec des hommes supérieurs , mais avec le plus grand nombre de ceux qu'on connaît et qu'on a connus, qu'il est juste de comparer une administration provinciale, et alors toute la

préférence demeurera à celte dernière : car dans une commission permanente, composée de principaux propriétaires d'une province, la réunion des connaissances, la succession des idées donnent à la médiocrité même une consistance; le concours de l'intérêt général vient augmenter la somme des lumières, et la publicité des délibérations force à l'honnêteté. Et si le bien arrive avec lenteur, il arrive du moins; et une fois obtenu, il est à l'abri du caprice et se maintient : au lieu qu'un intendant, le plus rempli de zèle et de connaissances, est bientôt suivi par un autre qui dérange ou abandonne le projet de son prédécesseur. Dans l'espace de dix à douze ans on le voit aller de Limoges en Roussillon , du Roussillon en Hainault, du Hainault en Lorraine, et de la Lorraine en Alsace; et à chaque variation il perd le fruit des connaissances locales qu'il peut avoir acquises. On dirait, à voir ces changemens continuels, que l'administration des provinces est une école établie pour les maîtres des requêtes, et que, destinés à gouverner un autre hémisphère, ils viennent en France s'essayer sur différens sols et divers caractères , tandis que le plus grand avantage de chaque province devrait toujours être le but, et l'homme le moyen.

Si des intendans on jette uii coup d'œil sur les ministres des finances, on trouve que, sans être égaux en talens, il suffit qu'il le soient en prétentions, pour que l'ouvrage de l'un soit détruit par l'autre; on veut faire, et on supprime ; on veut faire, et on rétablit,- on veut faire encore, et on change : c'est au royaume à se prêter à toutes ces vacillations, et à devenir l'humble jouet de cette succession d'amourpropre. Cependant une vérité importante naît de ces dernières observations : c'est qu'un grand bien ne sera jamais l'effet d'un nouveau système d'imposition, quelque sage qu'il soit, s'il n'est soutenu d'un bon système d'administration, et qu'il suflise pour entreprendre -, pour exécuter et pour maintenir.

Je crois donc que le véritable bienfait d'un souverain envers ses peuples serait d'ouvrir des voies d'amélioration indépendantes des qualités des hommes auxquels il donnera sa confiance, et il serait l'heureux effet des administrations provinciales bien constituées.

Au reste, quand on prétendrait que les administrations provinciales ne seraient pas aujourd'hui la manière la plus convenable de simplifier les finances et d'atteindre le meilleur système d'imposition, il serait encore sage delà choisir comme étant celle qui, sous un point de vue purement abstrait, paraîtrait préférable, quand même elle trouverait, à titre de nouveauté, des obstacles d'exécution, d'où pourrait naître le découragement. L'administration montre bien moins d'habileté lorsqu'elle veut exécuter tout-à-coup le plus grand bien qu'elle conçoit, que lorsqu'elle s'en rapproche par degrés , mais plus sûrement en suivant la roule que l'opinion générale a le plus frayée.

J'entends une dernière objection. La guerre est-elle un temps favo rabls pour un changement important, de quelque nature qu'il soit?

Je conviens qu'il en est malheureusement plusieurs en administration auxquels le temps de guerre n'est point favorable pour un changement, et je n'ai pu l'apercevoir sans regret, quelquefois même sans une douleur personnelle.

C'est ainsi qu'on est obligé , par esprit de sagesse, de renvoyer à une autre époque les modifications dont la gabelle, les aides et les traites seraient susceptibles. ,Deux importantes considérations doivent engager à ce parti : l'une est, qu'en temps de guerre on ne peut risquer ni une privation de revenu, ni une suspension même dans sa perception; l'autre, c'est que dans un temps où chacun connaît au gouvernement des besoins extraordinaires, le changement le plus conforme à l'ordre et au bonheur des peuples, et où Votre Majesté, bien loin de gagner, ferait des sacrifices, serait toujours envisagé comme une opération fiscale , qui essuierait, sous ce point de vue, un surcroît d'obstacles, en même temps que les intentions bienfaisantes de Votre Majesté seraient méconnues; mais dans la proposition qu'on met sous les yeux de Votre Majesté, il n'y a aucun risque à courir, puisqu'on exigerait de la généralité dont on ferait choix, la même somme d'imposition qu'elle paie actuellement. Cette condition préviendrait aussi nécessairement tout soupçon injuste de la part des contribuables, et la bonté paternelle de Votre Majesté paraîtrait dans tout son jour.

Enfin, ce regard sur l'administration intérieure au milieu de la guerre, manifesterait un calme favorable au crédit; et je ne doute point aussi qu'un moyen d'encourager les provinces aux nouveaux efforts que la guerre rendra indispensables, ce serait de leur ouvrir l'espérance d'une administration plus conforme à leurs vœux. Cet espoir, on ne peut se le dissimuler, est devenu presque nécessaire. Il se trouve tout à la fois que les impôts sont à leur comble, et que les esprits sont tournés plus que jamais vers les objets d'administration, en sorte que, tandis que cette multiplicité d'impôts rend l'administration infiniment difficile, le public, par la tournure des espriîs, a les yeux ouverts sur tous les inconvéniens et tous les abus : il en resuite une critique inquiète et confuse, qui donne un aliment continuel au désir qu'ont les parlemens de se mêler de l'administration, et qui de leur part se manifeste de plus en plus, et ils s'y prennent comme tous les corps qui veulent acquérir du pouvoir, en parlant au nom du peuple et se disant les défenseurs des droits de la nation. Ainsi l'on ne doit pas douter que, bien qu'ils ne soient forts ni par l'instruction , ni par l'amour pur du bien de l'État, ils en montreront dans toutes les occasions aussi long-temps qu'ils se croiront appuyés de l'opinion publique : il faut donc, ou leur ôter cet apnui, ou se préparer à des combats répétés, qui troubleront la tranquillité du règne de Votre Majesté, et conduiront successivement ou a une dégradation de l'autorité, ois à des partis extrêmes, dont, on ne peut mesurer au juste les consé quenecs.

Il arrivera de nouveau ce qu'on a déjà vu : c'est que tantôt, consi dérant les parJemens comme un corps de magistrature, on sera à por tée de leur donner de la force ou de l'éclat 5 et que tantôt, les considérant comme un corps politique, on désirera de les affaiblir. Or, l'unique moyen de prévenir ces secousses, c'est d'attacher essentiellement les parlemens aux fonctions honorables et tranquilles de la magistrature; c'est de soustraire à leurs regards continuels les grands objets d'administration, surtout dès qu'on peut y parvenir par une institution qui, remplissant le vœu national, conviendrait également au gouvernement; et comme la simple perspective des vues générales de Votre Majesté à cet égard suffirait pour faire une impression et calmer pour un temps les esprits, je crois l'essai d'une administration provinciale et municipale si nécessaire sous ce rapport seul, que j'irais jusqu'à dire que, dût-il mal tourner, je le conseillerais encore, d'autant plus que, sous la forme d'expérience, on ne peut manquer de réunir presque tous les suffrages. Les personnes qui désirent ardemment cette nouvelle forme d'administration y applaudiront, comme à un premier pas qui peut conduire à une amélioration générale.

Ceux au contraire qui craignent toute espèce de changement et respectent jusqu'aux plus grands abus, quand ils sont anciens, approuveront l'esprit de sagesse de Votre Majesté, qui l'aurait engagée à ne faire qu'un essai, et à renvoyer une détermination générale à un temps plus éloigné, après les leçons de l'expérience. Enfin tous les sujets de Votre Majesté, la béniraient d'avoir pris au moins en sérieuse considération un objet si intéressant pour le bonheur de ses peuples ef pour la prospérité du royaume.

Après avoir examiné sous le seul rapport de l'intérêt public l'importante question traitée dans ce mémoire, je finirai par une réflexion «fui tient plus particulièrement à la personne de Votre Majesté, et à laquelle j'ai été entraîné par un sentiment digne au moins de son indulgence.

J'ai vu divers genres de gloire partagés entre les souverains; la guerre, la politique, les arts et la magnificence ont tour à tour signalé leur règne et consacré leur mémoire. Aujourd'hui le soin du bonheur des peuples et rétablissement des lois qui peuvent l'assurer semblent offrir la seule ambition nouvelle et la plus noble de toutes. Un siècle plus calme et plus instruit paraît désabusé de ces fausses grandeurs où les larmes des peuples viennent se joindre aux louanges des historiens et aux flatteries des courtisans.

En même temps la nation a les yeux ouverts sur Votre Majesté; elle croit voir un accord entre ses besoins et le caractère de son souverain, entre l'âge de Votre Majesté, et îe temps nécessaire pour accomplir des projets salutaires; et l'amour qu'inspire Votre Majesté fait apercevoir avec sensibilité que la gloire qui paraît lui être le pins

particulièrement, réservée sera la plus conforme à soi) bonheur, ainsi que la plus précieuse à l'humanité.

Louis XVI ne résista point aux raisons , aux instances de Necker. Des assemblées provinciales furent formées dans la haute Guienne et dans le Berry. Leur succès de'termina Sa Majesté' à rendre, au mois de juin 1787, un édit général qui e'tendit la mesure à tout le royaume. Des assemble'es d'arrondissement, de district et de communes, furent successivement fonde'es , et les esprits se tournant toujours davantage vers ces objets d'administration, pour le moins aussi essentiels au bonheur des peuples que les grands objets de législation , on vit l'autorité aller de concessions en concessions, et marcher au gré de l'opinion vers les mesures les plus propres a déraciner l'arbitraire , à tirer le pouvoir secondaire des mains inexpertes d'agens isolés, et à remettre aux hommes des lieux mêmes la direction des affaires de localité.

Cependant cette organisation prescrite éprouvait sur divers points des obstacles dans son exécution. Il y avait des intérêts qui s'y opposaient et qui parvenaient a en suspendre l'effet. D'un autre côté les besoins ou les désirs des peuples croissaient à chaque moment, et ce qu'on avait obtenu déjà donnait l'idée de faire de nouvelles demandes motivées sur des inconvéniens qu'on avait remarqués dans les récentes institutions. La forme des assemblées provinciales, et l'excès de force réservé a ceux qui devaient les conduire, étaient loin de convenir et de satisfaire partout. On voulait des états provinciaux plus indépendans encore que les assemblées; on voulait qu'ils fussent établis simultanément dans tout le royaume , et que cette administration générale étant uniforme, les charges, comme les avantages, fussent de toutes parts dans une entière égalité. Cela faisait l'objet des votes qui vont être classés dans le paragraphe premier du chapitre Administration: paragraphe que nous avons cru devoir faire précéder de ce mémoire de Necker, qui éclaire à fond la matière ; qui fit Une si grande impression lorsqu'il fut mis au jour, et qui prête à tant de rapprôchemens sur les choses, sur les projets, sur les personnes de l'époque actuelle!...

§ I. États provinciaux.

Clergé. — Les provinces ayant intérêt à s'administrer elles-mêmes, afin de mieux connaître leurs fa* cultes, l'étendue de leurs charges, et s'assurer de l'égalité proportionnelle dans les re'partitions des impositions, il leur sera accorde' des états particuliers, composés d'un nombre de représentai suffîsans, pris dans chaque ordre, et par eux librement élus, avec la restriction qu'ils ne pourront consentir, hors de l'assemblée des états -généraux, aucune imposition dont tous les deniers ne tourneraient pas au seul profit de leur province. (Melun et Moret.)

Que Sa Majesté daigne accorder à la nation des états provinciaux , et les organiser de manière à y assurer à tous les ordres une représentation légale et suffisante. (Laon.)

(r) Des administrations collectives furent formées d'après ces vues pour chacun des départemens , et elles se perpétuèrent sous diverses formes pendant quinze ou vingt années. Mais ces conseils d'hommes choisis par des électeurs indépendans ne convinrent plus à l'époque où un pouvoir envahisseur tendit à réunir en sa main tous les ressorts et dut commencer par anéantir toutes les résistances. Des agens pris hors des rangs de ceux quils devaient conduire, soumis à des chances d'avancement ou de disgrâce qui répondraient de leur zèle ou laisseraient les moyens de punir leur mollesse; une façon d'intendans d'autrefois avec des attributions fort étendues, sans atteindre pourtant à l'ancienne influence personnelle ; des hommes enfin sans liens dans le pays, et qu'on supposa devoir être sans cotteries, entrèrent mieux dans le système que l'on voulait faire prévaloir , et promirent dès-lors des Séides dont on ne pourrait plus tard se passer.... Les préfectures furent créées....