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Les travaux publics peuvent être exécutés par l'Etat au moyen de ressources fournies par l'impôt ou l'emprunt. Dans le premier cas l’action de l'Etat est très heureuse! : «L’impôt peut et doit être une forme collective de l’épargne nationale. Il est légitime que l'Etat fasse au nom dela nation une épargne collective, qu'il agrandisse le patrimoine public des citoyens, qu'il perfectionne l'outillage national. En le faisant il sert les vues générales de la civilisation, qui doit multiplier sans cesse les richesses artificielles d’un usage universel et gratuit tels que les canaux, les routes, les ports, les établissements d'instruction. Si l’on recherche en quoi un pays civilisé diffère d’un pays barbare, on trouve qu’un des traits caractéristiques du pays civilisé est précisément cette grande importance de l'outillage public, qui n’a pu être créé que par l'épargne collective de la nation recueillie sous forme d'impôts. »

Dans certains cas, l'impôt ne suffit pas à fournir les sommes nécessaires, et on doit recourir à l’emprunt ; il n'y a pas d’inconvénients si les travaux exécutés sont utiles et si l’accroissement de richesse qui en résulte pour la nation suffit à compenser les charges de la dette contractée. Il serait bon pourtant de ne pas perdre de vue que, les travaux exécutés étant sujets à dépréciation avec le temps, la dette

1 Leroy-Beaulieu, Sciences des finances, I, p.126.

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contractée pour leur exécution doit, en bonne justice, être amortie aux frais des générations qui font usage de ces travaux et non léguée intacte aux générations futures.

Enfin, quelle que soit la provenance des sommes dépensées, il est clair qu'on ne doit les employer qu’à des œuvres réellement utiles, et exécutées dans les meilleures conditions d'économie par le Trésor public.

Or, il est à peu près prouvé par de nombreux témoignages que les travaux publics entrepris, en France, depuis vingt-cinq ans, pour ne pas parler de ceux ordonnés par le second empire, ont été très souvent inutiles, qu'ils n’ont pas été exécutés dans les meilleures conditions d'économie, enfin, qu’on a procédé avec trop de hâte, obligeant ainsi la France à contracter une dette trop importante et dont l’amortissement est mal assuré!.

Le grand plan de travaux publics connu sous le nom de plan Freyeinet, était dans la pensée de ses auteurs, Gambetta et M. de Freycinet, destiné à fondre et affermir la République au moyen d’un développement, sans exemple, des travaux publics. M. de Freycinet exposa ce plan dans un discours prononcé à Boulogne-sur-Mer, le 8 septembre 1878.

! Cucheval-Clarigny, La silualion financière de la France. (Revue des Deux-Mondes, du 15 septembre 1886, p. 376 et suiv.).

DO

Il s'agissait d'exécuter quatre milliards de travaux en dix ans. — Telle qu’elle était présentée, cette entreprise n'était pas exagérée pour un pays comme la France. — La situation financière était d’ailleurs brillante à ce moment, les impôts fournissant chaque année de magnifiques plus-values. M. Léon Say, par un ingénieux système d'emprunts en rentes amortissables et d'emploi des fonds des caisses d'épargne, pensait pouvoir fournir aisément et sans dommage pour les finances publiques, les quatre cents millions annuels nécessaires à l'exécution du plan.

Malheureusement on ne garda pas la mesure nécessaire. «La Chambre, dit M. Cucheval-Clarigny!, ne s’est refusé aucune dépense, aucune création quelque coûteuse qu'elle dûüt être, aucune entreprise nouvelle, quelque douteuse qu’en pût être l'utilité. Les convoitises locales et les compétitions de clocher qui se formulaient en exigences irrésistibles, les préoccupations électorales qui commandaient de ne pas marchander aux populations les satisfactions les moins légitimes, tout concourait à donner aux travaux des proportions démesurées. » En même temps, des abus analogues se produisirent pous les écoles et lycées, pour les chemins vicinaux. Les dépenses dépassaient de beaucoup les quatre

Cucheval-Clarigny, op. cil., 376.

ren

cents millions annuels prévus par le plan primitif.

Elles furent en :

1819: entr rar he EE 285.395.742 87 ea e ÉOR DR ns 606.606.855 32 10) A Ro DE 972.765.103 36 LONDRES RUE 681.607.531 33 LODEL PTE 608.050.804 »

Mais le gouvernement obtint aux élections de 1881 un succès très marqué.

L’exagération des dépenses rendit la situation financière assez difficile, comme le constate M. Tirard, ministre des finances, à propos des budgets de 1884 :

« Si on avait su prendre son temps, opérer avec patience, avec modération, et si on n'avait pas voulu tout faire à la fois, la situation ne serait pas embarrassée; mais on a voulu faire en même temps des chemins de fer, des ponts, des canaux, des routes, des chemins vicinaux, des écoles : véritablement on a excédé les ressources disponibles. » On les excéda d’ailleurs d'autant plus que, tandis que les dépenses augmentaient, on procéda à 200 millions de dégrèvements d'impôts, et que les moins-values dans les recettes venaient subitement remplacer une série de grosses plus-values.

I fallut alors recourir à l’emprunt dans une large

Tire

mesure. Mais outre que la dette contractée fut trop importante, elle fut placée dans des conditions défectueuses : € En effet, si le crédit de la France, dit M. Godefroy Cavaignac!, n’était pas ébranlé par ces emprunts continus qui atteignaient pour une période normale les sommes qui naguère n'avaient été nécessaires que dans les crises exceptionnelles, le danger était cependant manifeste et les pouvoirs publics étaient amenés à rechercher de toutes parts les intermédiaires pour éviter les appels directs et répétés au crédit. Or, l'Etat empruntant par des intermédiaires dont le crédit était, en général, inférieur au sien, dut payer des intérêts plus élevés que s’il s'était adressé directement au public?. En outre, tout un système de caisses spéciales, caisse des écoles, caisse des chemins vicinaux, ayant été créé dans le but d’embrouiller et de cacher au publie la situation véritable, il s'ensuivit une si grande complica tion des finances, que les législateurs eux-mêmes avaient quelque peine à distinguer la situation véritable.

1 Rapport général au nom de la Commission du budget de 1892

2 C’est l'opinion exprimée par M. Caillaux, ministre des finances, à la séance de la Chambre du 21 novembre 1899 «Je ne connais rien de plus onéreux pour le Trésor que l'habitude prise au courant de ce siècle, d'emprunter perpétuellement par des intermédiaires plutôt que de s'adresser directement au public selon les conditions du crédit de l'Etat. »

La précipitation et l’exagération des emprunts les rendirent en définitive très onéreux pour l'Etat, et ils sont d'autant plus blâmables que beaucoup des travaux exécutés aussi à la hâte, non seulement ne présentaient aucun caractère d'urgence, mais n'étaient même que d’une utilité au moins contestable, Enfin il est un autre reproche formulé par de nombreux critiques c’est que les travaux furent exécutés dans des conditions défectueuses.

Nous ne parlons pas du tracé de certaines routes, canaux ou chemins de fer, combinés bien plus pour plaire à certaines personnalités ou circonscriptions électorales, que suivant les besoins réels, mais seulement de la dissémination des travaux sur tous les points du territoire pour satisfaire plus de circonscriptions à la fois : « Ce qui frappe, dit M. de Lasteyrie ?, quand on examine l'emploi des sommes dépensées depuis quinze ans, c’est de voir combien on les a disséminées sur tous les points du territoire, et combien aujourd'hui encore nous disséminons les forces insuffisantes dont nous pouvons disposer. » Il en résulte que cerlains travaux vraiment utiles restent longtemps inachevés, il en résulte surtout une grosse augmentation de dépenses, parce que les travaux menés lentement coûtent beaucoup plus

! Voir exemples cités par M. Le Trésor de la Roque; Les Finances de la République, Gervais 1884, p. 135 et suiv. ? Rapport sur le budget des travaux publics en 1898.

cher. M. Krantz, rapporteur de la commission du budget de 1897, le constate expressément : « Il est très coûteux, dit-il, de prolonger au delà d’une certaine limite la durée d'exécution d’un travail. Cette lenteur dans l'exécution des travaux est un inconvénient et non des moindres de l'extrême dispersion de nos efforts. »

Ce dernier inconvénient subsiste encoré de nos Jours et a même augmenté depuis que les crédits inscrits au budget pour l'exécution des travaux neufs ont été considérablement réduits. Mais au moins les dépenses ont-elles été ramenées à un chiffre normal et plus en rapport avec les moyens financiers de la nation !. Les crédits ouverts pour travaux neufs ne figurent au budget de 1899 que pour 33.503.894 francs. Ils étaient de 972 millions en 1881.

Cette réduction peut être attribuée, dans une large mesure, à ce fait que la plupart des travaux réellement utiles ont été effectués; mais il y a aussi, à n’en pas douter, une certaine amélioration dans l’usage fait par les pouvoirs publics des deniers mis à leur disposition.

1 Il semble même qu’elles aient été réduites outre mesure, car, dit l'exposé des motifs du budget de 1899, « les crédits relatifs à l'amélioration et à l'extension des ports maritimes sont aujourd’hui si minimes que l'Etat n’est plus à même de faire honneur aux engagements qu'il a pris vis-à-vis des villes, des chambres de commerce, des départements et des communes. » .

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Beaucoup plus actives et plus vives sont, au contraire, les réclamations que suscite le développement exagéré de ce qu'on a appelé le fonctionnarisme. Il s’agit d’un mouvement considérable, puisque le nombre des fonctionnaires a passé de 188.000 en 1846 à 416.000 en 1896, c’est-à-dire qu'il a beaucoup plus que doublé en cinquante ans’.

Au point de vue politique, cette situation n'est pas sans inconvénient, car il est fâcheux qu’un aussi grand nombre de citoyens soient sous la dépendance directe de l'Etat. Au point de vue financier et budgétaire, le phénomène présente une importance égale, puisque le montant des traitements, qui était de 245 millions de francs en 1846, était, cinquante ans plus tard, de 627 millions.

Quant aux causes du phénomène, il est évident que laugmentation du nombre des fonctionnaires est due, dans une large mesure, au développement toujours croissant des services publics, de même que l’augmentation des traitements peut facilement, comme nous l'avons montré, être expliquée par des causes naturelles, elle aurait même dû être plus considérable ? ; mais il est incontestable pourtant que le

1G. Michel, Economiste français Au 12 novembre 1898.

? La moyenne des traitements qui est en :

Hranecerde rer 1.390 francs.

esben Belgique detre sat À CHMITANCATO RE PEER SALE

parlementarisme a favorisé, dans une large mesure, lPaccroissement du nombre des employés de l'Etat.

Le goût des Français pour toutes les situations fixes et honorables, quoique modestement rétribuées qu'offre la carrière administrative, a été toujours croissant, et, malgré le grand nombre des places actuellement offertes, elles sont encore insuffisantes pour satisfaire tous les postulants. Aussi, les députés etsénateurs, désireux de plaire à leurs électeurs, après avoir appuyé dans la mesure de leur force la candidature de leurs protégés pour les places existantes, sont toujours disposés à approuver la création de postes nouveaux qui permettront de satisfaire de nouvelles demandes et d'assurer ainsi le succès des élections futures. Les plaintes à ce sujet sont constantes !.

L'augmentation tient aussi dans une certaine mesure à l'instabilité ministérielle. Voici l'opinion

CPR DS ET OOC CPAT ne 2-200#rancs:

en Autriche-Hongrie de...... 2,400. »

Ces chiffres ne sont pas absolument comparables à cause du grand nombre d'ouvriers compris dans les statistiques françaises et qui ne figurent pas dans les autres, ce qui explique en partie l’importance de la différence. V. Turquan (Economisle français, 1°" juillet 1899).

1 Cucheval-Clarigny (Revue des Deux-Mondes, 15 août 1887); vicomte d’Avenel (Revue des Deux-Mondes (1° mars 1888); Georges Michel (Economiste français, 12 novembre 1898).

qu'émettait en 1882 M. Ribot, à ce sujet ! : «Les politiciens qui sont arrivés à décrocher un portefeuille, ont pris l'habitude d'introduire dans les cadres administratifs un gros de leurs parents, favoris et créatures. Il va sans dire que les nouveaux arrivants, une fois casés, ne se retirent pas avec le flot qui les porta. Les ministres passent, mais leur alluvion de parents, amis et créatures, reste à l’état permanent sous la forme de chefs de bureau, de contrôleurs et d’inspecteurs. »

Ce qui facilite singulièrement les abus, c'est la mauvaise organisation des services administratifs en France. Aucune règle fixe ne détermine le nombre ni les appointements des employés ? : (II dépend de chaque nouveau ministre de changer par un décret l'organisation de ses services, de créer, supprimer, dédoubler des directions, d'augmenter le nombre des employés, de modifier le chiffre des traitements.» Il est certain qu’en France « tout est livré à l’arbitraire du ministre qui crée ou supprime les emplois par de simples arrêtés, qui bouleverse à son gré la hiérarchie, érige le bureau en division et la division en direction, ou effectue le mouvement inverse et fixe comme il lui plaît les traitements ?, »

1 Economiste français, 12 novembre 1898.

? Economiste français, 12 novembre 1898.

* Cucheval-Clarigny, Revue des Deux-Mondes, sept. 1886, p- 396.

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La fixation par la loi de budget de crédits limités pour le personnel de tel ou tel service n’est nullement un obstacle : on commence par créer un emploi et y installer. un titulaire, qui pour cette première année est payé, soit au moyen de fonds indüment prélevés sur d’autres chapitres, ou simplement demandés au Parlement sous forme de crédits supplémentaires. L'année suivante, on ne peut que s'incliner devant le fait accompli, puisqu'il y a au profit du fonctionnaire des droits acquis, et on inscrit au budget le crédit nécessaire pour subvenir à ses appointements.

Une semblable lacune dans la législation est très regrettable ; dans d’autres pays, en Angleterre et en Italie par exemple, il faut pour la création d’un emploi nouveau, soit une loi, soit l'inscription préalable d’un crédit spécial dans les Estimates ou évaluations de dépenses.

Il est certain que l’adoption d’une disposition de ce genre restreindrait très heureusement l’accroissement du nombre des fonctionnaires. Une proposition de loi récente allait plus loin encore, l’un de ses articles étant ainsi concu! : « Le nombre des

! Proposition de loi présentée par M. Boudenoot, député, le 11 février 1896.

Cette même proposition est reprise avec quelques additions de détail, dans une proposition du 23 juin 1898, signée par MM. Boudenoot, Caillaux, Graux, Jules Roche, Paul Beauregard, et 76 de leurs collègues.

PSE

fonctionnaires actuellement payés sur le budget de l'Etat ne pourra être augmenté. Les projets ou proposition de lois créant de nouvelles fonctions devront comporter des suppressions d'emplois équivalents de manière à n’entraîner aucune augmentation de dépenses. » Peut-être est-ce là dépasser la mesure, mais il est certain qu’un changement de notre législation semble s'imposer.

La question d’ailleurs est plus intéressante encore pour nos finances que les chiffres indiqués pour les traitements d’activité des fonctionnaires ne l'indiqueraient. À beaucoup de ses employés l'Etat sert une pension de retraite dans des conditions déterminées par diverses lois, notamment celle du 9 juin 1855. En sorte que l’augmentation des premiers chiffres entraine naturellement l'augmentation des crédits inscrits à la dette viagère au chapitre des pensions civiles. Le montant de ce chapitre depuis sa création a varié dans les proportions suivantes :

LSOD ES RE EE 23.700.000 francs LOI A UE PR TRS RE 32.455.000 »

TOO RER Creer 42.050.000 »