CHAPITRE IV

Contrôle.

Moins graves encore sont les abus auxquels peut donner lieu l'insuffisance des contrôles des budgets, et moins importantes par suite les économies que l’on pourrait réaliser par le perfectionnement des règles existantes.

L'ensemble des dispositions prises successivement depuis le commencement de ce siècle, depuis la Restauration notamment, rend presque impossibles les erreurs ou les dilapidations et en tous cas amène promptement leur découverte. IT existe cependant encore quelques points que l’on s'accorde à considérer comme les plus faibies de l’ensemble du système.

Les éléments du contrôle sont triples : administratif, judiciaire et législatif.

Le contrôle administratif n'existe qu’à l'égard des comptables et il se compose! : 10 de transmissions périodiques d'états de situation et de pièces justifi-

1 Stourm, Le budgel, p. 555.

catives de recettes et de dépenses ; 2 de vérifications sur place par les supérieurs hiérarchiques ; 3° de vérifications inopinées par l'inspection générale des finances.

C'est au sujet de ce dernier élément de contrôle que l’on a constaté une insuffisance. Le matériel de l'Etat, qui comprend entre autres fractions importantes, tout le matériel de la guerre et de la marine, n'est pas soumis au contrôle de l'inspection des finances, qui jamais n’a vérifié les existences en magasin. Il semble qu'il y ait là une lacune à combler.

Le contrôle judiciaire est exercé à l'égard des comptables de deniers par la Cour des Comptes, qui leur donne quilus ou les déclare en avance ou en débet. Dans ce dernier cas, la Cour inflige aux coupables des amendes. Or, le ministre des finances s’arroge le droit de faire remise aux comptables des amendes ainsi infligées et fait largement usage de ce droit. Outre qu'il n’est nullement prouvé que ce droit existe, et la Cour soutient que, seul, le Président de la République pourrait l'exercer, il est évident qu'il y a là une réforme à introduire, si on ne veut pas enlever toute autorité au contrôle de la Cour des Comptes.

D’autres insuffisances sont relevées annuellement

1 Rapport de M. Boulanger, premier président de la Cour des Comptes, juillet 1898.

dans les rapports de la Cour quant au contrôle exercé sur les comptabilités coloniales ou des pays de protectorat, et sur les comptes des travaux de chemins de fer ou de certains services subventionnés par l'Etat; mais ce ne sont là que des réformes de détail !. ae

Les réclamations sont plus vives en ce qui concernele contrôle des comptes de matières. Ceux-ci qui ont échappé déjà au contrôle de l’inspection générale des finances ne sont, de la part de la Cour, l’objet d'aucune vérification sérieuse, et cela toujours pour un motif semblable ; on soumet à la Cour des écritures sur lesquelles elle donne un avis, mais sans qu'il lui soit possible de vérifier les existences en magasin. Aussi, croit-on que cette partie de la comptabilité publique recèle de graves irrégularités, ou, au moins, un désordre regrettable. Une double réforme s’imposerait : vérification des existences en magasin, par les soins de l'inspection des finances ou de la Cour des Comptes, et jugement par celle-ci des comptables matières dans les mêmes formes que les comptables en deniers.

Mais il est un point sur lequel le système français est absolument insuffisant, c’est en ce qui concerne le contrôle des ordonnateurs. Le contrôle administratif n'existe que pour les ordonnateurs secondaires, les

1 Rapport de M. Boulanger, op. cit.

ordonnateurs principaux, c’est-à-dire les ministres eux-mêmes, en étant forcément affranchis. Quant au contrôle judiciaire, il est totalement absent, la Cour des Comptes ne pouvant, en aucun cas, s’attribuer de juridiction sur les ordonnateurs (loi du 16 septembre 1807), et devant se borner à signaler les erreurs et les irrégularités qu’elle découvre. Il reste donc uniquement, en ce qui concerne les ministres, le contrôle législatif.

Les éléments de celui-ci sont fournis par les ministres eux-mêmes sous forme de divers comptes, dont le plus important est le compte général de l'administration des finances.

Une Commission de vérification des comptes des ministres! procède à un premier examen sur place, et vérifie si les résultats présentés par les comptes ministériels sont l'expression exacte des faits accomplis. La Cour des Comptes ensuite, au cours de l’examen des dépenses, relève les irrégularités commises par les ordonnateurs, et elle les signale dans son rapport annuel au chef de l'Etat.

Les comptes des ministres, ainsi éclairés par les travaux de la Commission spéciale et de la Cour des Comptes, sont alors soumis au contrôle législa-

1 [nstituée par l’ordonnance du 10 décembre 1823, composée de 9 membres choisis par le chef de l'Etat, au sein du Sénat, de la Chambre, du Conseil d'Etat et de la Cour des

Comptes.

tif, qui a lieu lors du vote de la loi de règlement définitif du budget. C’est à ce moment que se font sentir les vices très graves de l’organisation actuelle.

Outre que l’on n’a jamais pu se mettre d'accord pour obtenir de façon quelconque une responsabilité ministérielle effective, il est de fait que le Parlement n'attache qu'une importance insuffisante à ses prérogatives en cette matière. Les lois de règlement sont votées à la hâte, au milieu de l'indifférence générale sans qu'aucune observation soit faite, sans qu'aucun oraleur demande la parole. Ainsi les lois portant règlement définitif des budgets de 1871, 1872, 1873, 1874 sont votées sans discussion en une seule séance à la Chambre le 23 mars 1884 et au Sénat le 9 juillet 1885 ; celles de 1876, 1877, 1878 et 1879 sont votées dans les mêmes conditions, par la Chambre le 25 mars 1889. La situation n’a pas changé dans les dernières années et c’est au milieu d’un silence parfait, qu'aucune observation n’est venu troubler, que la Chambre a voté à la séance du 29 juin 1899 le règlement définitif des budgets des exercices 1889 et

Le manque d'efficacité du système tient à ce que non seulement les membres du Parlement ne semblent pas se soucier d'exercer activement leur contrôle, mais encore à ce fait qu'ils ne pourraient le faire utilement huit ou dix ans après la clôture de l'exercice : « Pendant cet intervalle les ministres se

sont succédé, les Chambres se sont en partie renouvelées, le souvenir des faits financiers antérieurs est allé en s’affaiblissant et le contrôle législatif, exercé sur une gestion aussi ancienne, ressemble autant à une recherche d’érudition qu’à une surveillance effective de l'emploi des crédits ouverts par le parlement!. » « Mettre huit ou dix ans entre la clôture d’un exercice et son règlement définitif c’est transformer ce règlement en une vaine formalité; à pareille distance des faits accomplis, les responsabilités se sont évanouies, entraînées par le courant des faits contemporains; l'opinion publique, de laquelle tout relève dans un régime de démocratie, ne porte plus qu'une attention distraite sur des événements financiers, des erreurs ou des abus quisont vieux de dix ans. Le vote de la loi de règlement se perd au milieu de l'indifférence générale ?. »

La situation actuelle est fâcheuse, car l'importance du contrôle législatif pourrait être relativement considérable s’il était exercé utilement. En effet, le montant des dépenses sans crédits, relevé pendant ces dix dernières années par la Cour, n’est pas inférieur à 39.120.750 francs. Aussi serait-il à souhaiter qu'à défaut de règle précise, venant sanctionner

1 Rapport de M. Marquis, sénateur, sur le règlement de l'exercice 1875, 14 juin 1887.

2 Rapport de M. Boulanger, premier président de la Cour des Comptes, mai 1899.

pécuniairement la responsabilité des ordonnateurs, au moins le contrôle fût exercé en temps utile, pour conserver quelque valeur au point de vue politique.

Un ensemble de réformes dans notre législation budgétaire serait donc susceptible de procurer des économies notables et surtout d'empêcher de nouveaux accroissements inutiles des dépenses publiques. Non pas que les réformes ainsi accomplies soient productives d'économies par elles-mêmes, mais parce qu’elles serviraient de soutien à cet esprit de bonne administration, de sagesse, qui à coup sûr existe chez beaucoup de ceux qui ont la gestion des deniers publics, mais qui souvent et surtout chez les législateurs manquent de fermeté et de décision pour se manifester. Il est certain cependant que les réformes de législation ne suffiraient pas à elles seules à procurer de bonnes finances à un Etat, ce sont là seulement des points secondaires. « Un peuple composé de citoyens actifs, libres, rompus aux affaires publiques, fera d'excellente besogne avec une constitution médiocre ; une race affaiblie n'obtiendra rien de bon avec le texte constitutionnel le plus complet, le plus ingénieux, le plus parfait en théorie !, » Ce qu'il faut vbtenir par conséquent: «c’est le relèvement du citoyen et la forma-

1! Léon Poinsard, Vers la ruine, p. 444.