CHAPITRE III

L’exécution du budget.

C’est à coup sûr du côté de la préparation et du vote du budget que doit surtout se porter l'attention du législateur, car l'établissement d’un budget dans des conditions d'équilibre raisonnables est le meilleur moyen à employer pour obtenir une bonne exécution et, notamment, pour s'opposer à l’envahissement des crédits additionnels. .

C’est dans l’excellence des méthodes de préparation plus que dans toute autre cause qu’il faut chercher la raison de la faiblesse de ces crédits en Angleterre. Jamais ils n’y ont atteint des chiffres comparables à ceux de la France, et depuis quelques années, ils sont plus que compensés par des annulations de crédits!. En France, au contraire, les

! D'un tableau inséré dans la Science des finances de M. Leroy-Beaulieu, p. 104 et 105, il résulte que la moyenne du dépassement des évaluations par les dépenses réelles de l'Etat a été, pour la Grande-Bretagne, de 79 millions et, pour la France, de 200 millions depuis 1878.

crédits additionnels ont été, à toutes les époques, un des vices fondamentaux du système budgétaire et l'occasion de nombreux aceroissements de dépenses, comme nous l'avons exposé plus haut. Or, si les budgets sont sagement préparés et votés en équilibre, il ne reste qu’une seule chance d'introduction des crédits supplémentaires, les lois entraînant des dépenses votées en cours d’exercice.

Ces lois, excusables quand elles sont d’une urgence absolue, sont, dans tous les autres cas, absolument condamnables, parce qu’elles présentent et, au plus haut point, tous les inconvénients reprochés aux amendements budgétaires, c’est-à-dire d’être votées sans ressources correspondantes, et de ne tenir qu'un compte insuffisant et inexact des charges entraînées pour le budget. Elles sont même plus dangereuses que les amendements, parce qu’elles se présentent successivement et qu’elles frappent moins vivement l'esprit qu’une série d’augmentations de dépenses présentées en un seul bloc.

Cet abus des dépenses votées hors budget a été fréquemment signalé par les ministres des finances, par M. Tirard, M. Léon Say, et enfin par M. Rouvier, qui disait à ce sujet! : « Au premier rang des causes d’aggravation des dépenses publiques, il faut citer la facilité avec laquelle trop souvent des lois sont

! Exposé des motifs du budgel de 1892.

volées, qui, sans la moindre ressource correspondante, rendent inévitables des charges nouvelles.

Le gouvernement ne peut que les enregistrer quand la répercussion s’en fait sentir sur le budget. C’est au moment où la dépense prend naissance que, sauf de rares exceptions, il conviendrait d’assurer à l'Etat un surcroît équivalent de ressources. Aussi les critiques étant unanimes à reconnaître la gravité du mal, on s’est efforcé d'employer tous les moyens possibles pour le combattre. Pour contraindre les Chambres à voter, en même temps que les lois entraînant les dépenses, des ressources équivalentes, la loi du 18 juillet 1836 disposa que « toute demande de crédits indiquera les voies et moyens affectés aux crédits demandés », et la loi du 16 mai 1851 reprit cette prescription. Cette sage disposition ne produisit pas l'effet attendu, et on n’obtint d'autre résultat que de faire ajouter aux lois la formule : «Il sera pourvu à la dépense au moyen des ressources de la dette flottante. »

Illusoires aussi furent les moyens édictés par la loi du 18 novembre 1849 qui prescrivit l'affichage dans les bureaux de la Chambre d’un tableau des crédits votés en cours d'exercice, et par la loi du 12 août 1876, qui ordonna de ne présenter les demandes de crédits qu’une fois par mois.

infin, les virements de crédits et les budgets rectificatifs, employés un moment comme un re-

mède !, furent bientôt abandonnés comme plus nuisibles qu’utiles.

I semble bien qu’en fait de réglementation on ait atteint sur ce point le summum de perfection; ce qui le prouve c’est que pendant plusieurs années, notamment de 1887 à 1890, les crédits additionnels furent réduits à un chiffre très raisonnable et plus que compensés par les annulations?. Si le mal a reparu depuis, on ne peut que l’attribuer à la mauvaise préparation du budget et à l’insouciance du législateur votant des dépenses nouvelles en cours d'exercice.

La bonne exécution du budget tel qu’il a été voté est pratiquement assurée en France par l’ensemble de l’organisation existante; et il n’y a guère de points sur lesquels on puisse proposer de réaliser des économies en empêchant soit des gaspillages, soit dés malversations. Un point cependant paraît relativement faible et on a proposé d'apporter quelques modifications à la règle en vigueur.

! Stourm, Le Budget, pages 337 et suivantes.

Crédits additionnels Annulations LSS HIER TT RE 58 millions 62 millions TOO 92 » 100 »

LISSO RE EE 76 » 88 »

(Stourm, Le Budget, p. 370).

Il s’agit de l'engagement des dépenses par les ordonnateurs supérieurs, par les ministres. Il arrive que, des crédits ayant été inscrits au budget, le ministre engage des dépenses pour une somme supérieure; ou bien que le ministre engage des dépenses sans qu'aucun crédit ait été voté.

Le fait peut se produire par simple inadvertance de la part du ministre, ou bien peut être volontaire. En tous cas, le résultat est le même.

Pour éclairer le ministre et l’avertir quand il commet un dépassement de crédit, une loi du 26 décembre 1890 décide que : « dans chaque ministère il sera tenu une comptabilité des dépenses engagées. Les résultats en seront fournis mensuellement à la direction générale de la comptabilité publique. » (art. 59.) Malheureusement les engagements de dépenses ne sont pas toujours faciles à saisir, ni surtout à chiffrer exactement, aussi « cette comptabilité ne donnera que des évaluations plus ou moins approximatives! ».

Si pourtant, en fait et pour une raison quelconque, il se produit un dépassement de crédit, quelle estla sanction? « Toute dépense non créditée sera laissée à la charge personnelle du ministre contrevenant ?. »

Cette sanction si nette en apparence, la responsa-

! Préambule officiel du décret du 14 mars 1893. ? Loi du 15 mai 1850, article 9,

bilité personnelle du ministre n'existe pas en fait, jamais on n’a pu l'appliquer, et il est vraisemblable que les nouveaux projets présentés à ce sujet ont peu de chance de réussir.

L’effort du législateur doit donc se porter d’un autre côté et instituer un contrôle préventif qui empêche l'engagement de dépenses sans crédit.

Les systèmes proposés sont extrêmement nombreux. On a demandé que tous les engagements de dépenses soient soumis à une commission législative spéciale! ; on s’autorise de l’exemple des assemblées de la Révolution, et on pense «que le vote du budget est un leurre, si la Chambre se désintéresse de son exécution ». Mais ce système constitue un empiétement trop évident du pouvoir législatif sur l'exécutif.

Aussi, un autre programme? propose-t-il seulement de surveiller l'exécution du budget sans intervenir directement, au moyen d’une commission parlementaire déjà existante, la commission du budget. Là encore, il semble difficile d'éviter quelques atteintes à la règle de la séparation des pouvoirs.

D’autres projets veulent constituer au sein de chaque ministère une commission de contrôle, composée de fonctionnaires, d’inspecteurs des finances,

1 Proposition de M. Brisson, reprise par M. Rivière, le 18 novembre 1882.

2? Rapport de M. Gaston Bozerian, 14 mai 1895.

par exemple, et chargée de viser toutes les pièces emportant dépenses!; ou bien «instituer au Ministère des finances une direction générale du contrôle des dépenses publiques, ayant pour mission de vérifier le motif légal et la justification de chaque dépense, de s'assurer qu'aucune loi n’a été violée et que la somme à payer n'excède pas les ressources du budget et a été imputée régulièrement ?.

Enfin on pourrait imiter l'exemple de quelques pays voisins, notamment l'Italie et la Belgique, et confier à la Cour des Comptes le contrôle préventif des dépenses. Soit que, comme en décide Ia loi belge, du 27 octobre 1846 (art. 14), on soumette seulement au visa de la Cour les ordonnances de payement; soit que comme en Italie on exige le contrôle de la Cour pour l'engagement même des dépenses.

L'adoption d’un quelconque de ces systèmes produirait sans doute sur les finances françaises un heureux résultat. Il est difficile de chiffrer exactement l'importance des dépassements de crédit qui se produisent, car tantôt ils se présentent à la

1 Proposition de loi présentée par M. Pradon, député, le 17 mai 1888, rapport favorable à la commission d'initiative, 10 juillet 1888.

? Proposition de loi présentée par MM. A. Proust et Gotteron, le 10 mai 1890.

3 Articles 46 et 47 de la loi du 17 février 1884.

Chambre sous forme de crédits supplémentaires, tantôt sous forme de crédits complémentaires, ou de demandes de crédits sur exercice clos; mais les plaintes répétées des Commissions parlementaires montrent clairement que le mal n’est pas sans importance, et qu'il s’agit d’une sérieuse lacune de notre administration budgétaire.