L’échec des réformes admimstratives du 1V° siècle

Au moment où Justinien allait entréprendre la réorganisation admñnistrative de l'Égypte, les institutions du diocèse

étaient en principe telles que les avaient établies Dioclétien #t .

ses successeurs pour y lutter contre le désordre et l'anarchie devenus fort inquiétants après les troubles du rr° siècle.

La révolte d’Achillée était à peine étouffée lorsque Dioclétien réalisait en Égypte les réformes qui devaient assurer,

croyait-il, l’obéissance des habitants de la province et le loyalis-

me des fonctionnaires impériaux (1). La tâche avait été continuée par les empereurs du 1v° siècle et du V°; mais en dépit des lois fiscales et des remaniements apportés à l’organisation judiciaire et aux cadres administratifs, tous les efforts du pouvoir central étaient demeurés impuissants. La résistance des habitants de l'Égypte et de ses fonctionnaires avait eu raison en définitive des volontés impériales.

En premier lieu, les nouvelles divisions administratives inaugurées par Dioclétien en 297, avec l’espoir de maintenir l'ordre

(1) EurropPz, IX, 15 : « ea tamen occasione ordinavit provide multa et disposuit quae ad nostram aetatem manent »,

dans l’administration, sans que les gouverneurs et les officiales fussent investis d’une. autorité daneraite d n avaient point tardé à se montrer inefficaces. és

Des trois provinces qui composent l'Égynte en, 297, lAeg ybtus Jovia, formée par la partie occidentale du delta, l'Aegyptus Herculia, formée par sa partie orientale, et la Thébaïde (1) comprenant le reste du pays.le long du fleuve, on voit se détacher, en 341, l'Augustamnique (2). En 382, l'Égypte, élevée au rang de diocèse, est placée tout entière sous l'autorité du préfet augustal résidant à Alexandrie comme vicaire de l’ Empereur (3). L'Arcadie, l'ancien Fayoum, forme, en 386. une province séparée (4). Puis la Thébaïde (5) et l'Augustamnique (6) | se subdivisent respectivement en deux parties, comme la région du delta qui comprend alors-l'Égypte premuère et l'Égypte seconde (7).

. À l'intérieur de chacune de ces provinces, Maximin Dasa avait inauguré vers 31ola division des anciens nomes en pag (8). Enfin apparaissent, à une date non encore exactement déterminée, les pagarchies (9).

Tandis que l'Égypte se morcelait ainsi en des circonscriptions administratives de plus en plus petites, on voyait se relàcher le principe, cher à Dioclétien, de la séparation des pouvoirs.

(1) MOMMSEN, Verzeichniss der roemischen Provinzsien (Abhandlungen de l’Académie de Berlin, 1862. Trad. Picot, dans Revue Archéologique, VII, 1866, p. 379); RUGGIERO, Disionario epigrafico, sub v° Aegyptus; MARQUARDT, Origine de l’Empire romain, II, p. 424-425; C. JurLran, De la réforme provinciale attribuée à Dioclétien (Rev. hist., XIX, 1882, p. 351); Cozner-Joucuer, Un papyrus bilingue du Musée du Caire. Le: affaire jugée par le praeses Aegypli Herculiae (Archiv für Papyrusforschung, ILE, 1906, p. 339-348; M. Gerzer, Siudien zur byzanti nischen Verwaltung Aegyptens, p. 2-5; U. WILCKEN, Grundzüge, p. 72-78,

(2) M. GELZER, op. cût., p: 5-7; WILCKEN, op. cit, p. 74.

(3) M. GELZER, op. cit., p. 8-9; WILCKEN, op. cit., p. 74.

(4) M. GELZER, op . cit., p. 8-9; WILCKEN, op. cit., p. 74.

(5): M. GELZER, op. cit., p. 9 ss.; WILCKEN, op. cît., p. 75.

(6) M. GELZER, op. cit., p. 9; WILCKEN, of. cit., p. 75.

(7): M. GELZER, 0p..cit.,. p. 9; WILCKEN, of. cit:, p. 75.

(8) WILCKEN, op. cit. p.:76.

(o) M. GELZER, op. ct p. 96. Voir plus bas, ch. I, p. 49 SS.

Dans la pratique, l’usurpation des fonctions civiles par les chefs militaires est un fait général (1); puis, comme l’expérience avait montré les inconvénients du système de Dioclétien, là où til importait d'agir avec une fermeté exceptionnelle, on voit se réaliser, dès le v° siècle, sous l'influence des circonstances difficiles, l’unité des pouvoirs civils et militaires concentrés entre les mains de l'augustal d'Égypte qui est en même temps dux du limes (2). La transformation prend un caractère plus dura-

ble en Thébaïde supérieure, À cause de la situation de cette pro-

vince exposée aux incursions des pillards du désert (3).

L'organisation des cadres administratifs, à l'avènement de:

Justinien, est donc le résultat de ces modifications successives apportées aux réformes de Dioclétien. Ces changements, qui témoignent des efforts du pouvoir central pour trouver un système favorable à la bonne administration de l'Égypte, peuvent

déjà faire supposer que le fonctionnement des services des finan-

ces et de la justice, au début du vi siècle, laissait à désirer. En fait, les plaintes qui s'élèvent parfois de la province et surtout les constitutions impériales qui se multiplient vaine-

ment, permettent d’entrevoir le lamentable échec des réformes

tentées avant le règne de Justinien.

Malgré les transformations survenues dans les institutions juridiques au 1V° siècle, en particulier l'attribution des pouvoirs

judiciaires aux fonctionnaires d’ordre administratif (4), les su-

(1) Lisanius (De patrociniis, 4-10; 13-16; 25-36) se fait le porte-parole des civils irrités de l’intrusion des militaires en matière judiciaire, Dans les constitutions, les empereurs s'efforcent de définir exactement les juridictions (Cod. Theod., AI, 122 1, 15, 7; Cod., Just,, (HI, 13, 16); ils constatent les conflits qui se produisent à ce sujet entre l’autorité civile et militaire (Cod. Theod., VIII, 4, 45 1, 7, 23 I, 5, 10; Nov. Just. XXIV, 1) et les usurpations dont cette dernière se rend coupable (Cod. Theod., XII, 1, 128; I, 21, 1; 11, 1, 9; Cod. Just., I, 46, 2). (2) Deux constitutions : Cod. Just., II, 7, 13 (A. D. 468); 1, 57, 1 (A. D. 469) sont adressées duci Aegyptiaci limitis et praefecto Augustali. Cf. M. Gezzer, op. cit., p. 17 ss.; Le CanrargLLt, La Serie, des prefetti di Egitto, III (Memorie della R. Accademia dei Lincei, cl, di scienze morali, storiche e fildlogiche, ser. 5, XIV, 7 a, 1913), p. 391. (3) M. Geuzer, op. cit, p. 10 ss; L. CanrareLrr, loc. cit., p. 301.

(4) E. Cuo, Les institutions juridiques des Romains, t. IT, p. 864 ss

4 PREMIÈRE PARTIE, INTRODUCFION

jets de l'Empire sont loin de jouir des bienfaits d’une justice équitable et prompte. Les constitutions offrent le tableau navrant des misères auxquelles s’exposaient les plaignants s'ils étaient sans protecteurs (x). Justinien constate la lenteur (2), la mauvaise volonté et la vénalité des juges (3); aussi les lois n’inspirent-eélles que le mépris à quiconque est assez fort vu assez riche pour s'assurer l’impunité (4).

Il ne s’agit point, il est vrai, de l'Égypte en particulier dans ces doléances impériales, mais tout nous porte à croire qu’elles ne s’y appliquaient que trop bien et que le diocèse était, comme toutes les provinces de l’Empire, la victime d’une justice détestable.

L'organisation financière, et tout spécialement le rendement des impôts, était évidemment le plus inquiétant des problèmes que soulevait pour les empereurs du 1V° et du vV° siècles l’administration de l'Égypte. Les trésors sont vides et les besoins d'argent pressants. | |

A l’avènement de Justinien, les institutions financières sont demeurées, dans leurs grandes lignes, telles que les avait faites les réformes du 1V° siècle. Tout d’abord, la répartition de l’impôt foncier avait été alors modifiée : désormais les charges devaient porter, non plus sur les produits du sol, mais sur la

Cf. P.-F. Girarp, Manuel de droit romain, p. 1040-1041. Les changements qui s'étaient peu à peu introduits dans les institutions juridiques, la disparition de la procédure formulaire et l'extension de la procédure extraordinaire, sont établis définitivement au temps de Dioclétien; mais la procédure formulaire n’avait jamais été introduite en Égypte et la province n'avait point eu l’occasion de bénéficier du changement.

(1) Cod. Theod., I, 29, 5. (A. D. 368 ou 370). On voït d'après oe texte que les petites gens risquaiïent, dans leurs procès, d’être les victimes des greffiers qui pouvaient détourner les actes, des chefs de bureau et des gouverneurs sujets à se laisser corrompre.

(2) Nov. Just., LXIX, 4; Nov. LXXX, 1, 4, 9. Désespérant d’obtenir justice des juridictions locales, les plaignants finissent par se rendre à Byzance pour faire appel au tribunal de l’empereur.

(3) Nov. Just., VIII, préf.; Nov. LXIX, préf., 1.

(4) Nov. VIII, préf.: Nov. LXIX, préf., 1.

Les réformes financières de Dioclétien ont été exposées par O. SFECK, Die Schatzungsordnung Diocletians (Zeitsch. f. Sozial-u. Wirthschaftsgeschichte, IV, p. 275-342).

terre elle-même (1). Puis l'Égypte avait été divisée, de même que les autres provinces, en unités imposables (2) (juga) et l’on attendait beaucoup de la simplification qui devait résulter de ce nouveau système. Il semblait ainsi que le rendement de l'impôt ne dût comporter aucun déchet : connaissant le nombre d'unités imposables pour toute la province et pour sés subdivisions, on savait facilement, une fois le montant de l'impôt fixé, ce que devait verser chaque circonscription administrative,

D'une façon générale, les contribuables égyptiens avaient été groupés en diverses catégories sociales : possessores, colons, artisans. Ils étaient ainsi respectivement sujets aux divers impôts directs (impôt foncier, capitatio, chrysargyre) (3) et ne pouvaient théoriquement échapper aux atteintes du fisc, quelle que fût la façon dont ils y donnaient prise.

Enfin, les curiales étaient devenus les agents de la répartition locale (4), dé la perception (5), et ils étaient responsables de la rentrée des impôts (6).

Dans la réalité, ce système financier s'était révélé incapable de remédier au malaise économique qui sévissait dans l’Empire : les impôts rentrent mal et cependant les contribuables sont excédés de leurs charges. Contre la rapacité des fonctionnaires insoucieux des intérêts du Trésor (7), injustes ou cruels pour leurs administrés (8), contre les curiales avides de se sous-

(rx) WILCKEN, of. cit., p. 220.

(2) Ibid.; A. Picanior, L'impôt de capitation sous le Bas-Empire romain, P. 74.

(3) WILCKEN, op. cit., p. 220-222; M. GELZER, op. cit., p. 37-38.

(4) WiILCKEN, of. cit., p. 224.

(5) M. GELZER, op. cit., p. 52; WILCKEN, op. cit., p. 220.

(6) WILCKEN, of. cit., p. 26.

(7) Les gens de J’officium pillent le Trésor : Cod. Theod., XII, 1, 80 (texte concernant spécialement l'Égypte); Nov. Just., VIIT, 6; XXX, 7. Les représentants du pouvoir central dans les provinces se préoccupent d'amasser de l'argent (Nov. VIII, préf.: XVII, 4; XXIV, 3; XXV, 4; XXVI, 4; XXX, 6, 7, 8). Cf. CoLuer-Joucuer, Un papyrus bilingue | du Musée du Caire... (Archiv f. Papyrusforschung, TITI, 1906, p. 339-

ne Les constitutions font allusion à l’arbitraire dont les contribuables étaient les victimes : C. Theod., XI, 57, 1 :« ut nullus ex vicanis

traire à leurs obligations de collecteurs responsables, les préd£cesseurs de Justinien ont multiplié sans résultat les menaces ct les sanctions. Tous les moyens prévus dans le code Théodosien pour échapper aux charges curiales laissent déjà peu de doutes sur la gravité de la situation. En Égypte, le mal sévit plus qu'ailleurs peut-être et depuis longtemps ; les euriales abandonnent leur cité et s’enfuient dans le désert pour échapper à leurs devoirs. En vain, l’empereur Valens ordonne-t-il de ramener de force les fuyards (1). Au temps de Läbanius, les membres de la curie d'Alexandrie sont réduits à un nombre infime (2). Au ‘début de l’Édit XIII, Justinien résume la situation à la, veille des réformes. Il évoque les mœurs des collecteurs 4e l'impôt en quelques traits qui en donnent long à penser sur leur intégrité. Entretenant soigeusement dans l'administration financière une obscure confusion qui leur est profitable, ils se bornent à envoyer le blé d'Égypte à Byzance comme s'ils jetaient une aumône (xoccetmrezs<). Ils ne daignent point verser le montant des autres taxes. Les contribuables affirment cependant que la totalité des impôts leur a été réclamée.

Ces contribuables, de leur côté, s’emploient de leur mieux à sé dérober à leurs devoirs, opposant aux exigences du fisc les ruses de leur ingéniosité où simplement la force d'inertie. S'ils sont propriétaires, ils préfèrent abandonner leurs terres plutôt que de payer les redevances qui les grèvent. Les champs tombent en friche pendant que leurs possesseurs ont gagné le désert ou vivent dans quelque couvent retirés parmi les moines. D’autres cherchent à l’armée un refuge contre l’impôt. On voit ainsi se dépeupler des districts entiers (3).

pro alienis debitis vicanorum teneatur »; Cod. Theod., XIII, 10, 1 « quoniam tabularii civitatum per conclusionem potentiorum sarcinam ad inferiores transferebant ». Une série de constitutions qui se rapportent spécialement à l'Égypte interdisent en vain de faire subir aux curiales des châtiments corporels : Cod. Theod., XII, 1, 8o: ibid., 126; ibid., 190. La rapacité de l'administration excite des révoltes : Nov. Just., VIII, préf.

(1) Cod. Theod., XII, 18, 1, 12: x, 63.

(2) Lisaxius, Epistolae, DCVITI, éd. Wolf, p. 306.

(3) La propriété ecclésiastique jouissant d’exemptions fiscales, on tache de les usurper (Cod. Theod., XII, 1, 1211. L'armée est, comme le

DE Hbc ..

… Pour défendre leurs sujets contre les abus de: pouvoir. ou l’insolence des fonctionnaires, les empereurs avaient eu recours à la création du defensor civitatis. En matière d'impôt, celui-ci devait protéger les contribuables contre les exactions des. gouverneurs et des agents du fisc. Il était également tenu de prendre la défense des plaideurs exposés à rencontrer les pires. ennuis dans les tribunaux où ils étaient venus demander justice. En un mot, on enjoignait au défenseur de se SARorteris envers les petites gens « comme un père » (x).

Dans fa crise de plus en plus grave que subit l'administration civile, le defensor apparaît aux empereurs comme le seul .remède possible à la situation (2). Un tel aveu est bien significatif; on en était réduit à prendre une mesure qui n'était au fond qu’un expédient.

L'expérience ne tarda pas d’ailleurs à montrer l'impuissance

‘du defensor civitatis. Depuis l’époque de sa création jusqu’au temps de Justinien, l'institution subit maïnts changements. Dès l’année 387, une constitution modifie le système adopté en 364, en donnant aux cités elles-mêmes le droit d’élire leur défenseur qui était auparavant nommé par le préfet du prétoire (3) Cette mesure ne produit pas de résultat heureux en Égypte; les defensores y agissent d’une manière telle qu’on se. voit contraint, à Byzance, de les rappeler à leurs devoirs (4). En 309, les empereurs émus par la ruine des possessores, soutiens les plus effectifs de l’État, s’avisent. que ceux-ci ont un aussi grand besoin que le menu peuple de la protection des defensores.

cloître, un moyen d’échapper aux charges : Cod. Theod., XII, 1, 113; id, 0175; 1d-, 181: CNIL 20,52: VIII, «4, 145: VIN, 7.371Cod., Just, VIII, 3. Une série de textes provemant du Fayoum (P. Joucuer, Les papyrus de Théadelphie) fournit l’exemple frappant d'un village, florissant encore au 11° siècle, sur le point de disparaître faute d’habitants au début du 1ve (cf. surtout les papyrus nm°% 16, 17, 20).

(x) Cod. Just., I, 55, 4: Cf. Cod. Theod., XTII,110, 371; id: "XT, 7 (d'NII6 23:

(CMCodu Justard, 55,24

(3) Cod. Theod., I, 29, 6. Ù

(4) Cod: Theod., I, 29, 7. Cette constitution enjoint aux défenseurs égyptiens « de ne pas cesser de mériter le nom qu’ils portent ».

On modifie donc de nouveau les attributions de ces magistrats en changeant également leur mode de recrutement; dès lors ils ne sont plus élus par la population des villes, mais seulement par les évêques, les clercs, les honoratr, les eo et les curiales (x ) Ces mesures ne parviennent point à rendre plus efficace la defensio civitatis. D’ailleurs leur charge implique de si lourds devoirs, que les defensores cherchent, tout comme les curiales, à sé soustraire à leurs obligations (2).

L'empereur Anastase reproduit en 505 la constitution de 409 (3). Mais en dépit de cette nouvelle mesure l'institution est

en pleine décadence sous le règne de Justinien (4). Dès 535,

celui-ci promulgue la Novelle XV avec l'espoir de restaurer la defensio civitatis.

D’une façon g'nérale, Jastinien va donc se trouver en pré. sence des mêmes difficultés que les empereurs du 1v° siècle au moment où il entreprendra de rénover l’administration civile de l'Égypte. Malgré toutes les tentatives du pouvoir central pour réagir contre des mœurs administratives déplorables, on constate que tout est à recommencer pour le réformateur du vi° siècle. L’échec des réformes du Bas-Empire peut tenir lieu, il est vrai, d’une expérience profitable. Justinien ne négligera point d’en utiliser les enseignements.