LIVRAISONS DESTINÉES A FACILITER DIRECTEMENT

LA RESTAURATION MATÉRIELLE DES RÉGIONS ENVAHIES ET A PERMETTRE A L'ALLEMAGNE DE S'ACQUITTER PLUS AISÉMENT DE SA DETTE

A. — Annexe IV L'annexe IV pose le principe généà la Partie VIII. ral que l'Allemagne appliquera « ses ressources économiques directement à

la restauration matérielle des régions envahies des Puis-

2 MnS Ce LAS

sances ÂAlliées et Associées. » Elle donne en outre aux Gouvernements alliés le droit d'exiger de l'Allemagne par l’imtermédiaire de la Commission des Réparations et dans des conditions déterminées par les Alliés :

1° Le remplacement des animaux, machines, équipements, tours et de tous articles similaires d’un caractère commercial qui ont été saisis, usés ou détruits par l'Allemagne, ou détruit en conséquence directe des opérations militaires ;

2° La livraison de matériaux de reconstruction (pierre, briques, tuiles, ete...), machines, meubles, etc...

La procédure envisagée était la suivante : les Gouvernements alliés devaient envoyer à la Commission des Réparations dans un délai très bref la liste des prestations qu'ils entendaient exiger de l’Allemagne. La Commission des Réparations devait transmettre avant l'expiration de ce délai les listes en question au Gouvernement allemand qui devait effectuer les livraisons dans les délais indiqués par les Gouvernements alliés et qui ne devaient pas dépasser quatre années. Préalablement à la transmission de ces listes, la Commission devait les examiner et, en tenant compte « des nécessités intérieures de l’ Allemagne, autant que cela est nécessaire au maintien de sa vie sociale et économique ; en faisant état des prix et des dates auxquels les articles semblables peuvent être obtenus dans les Pays Alliés et Associés et les comparant à ceux applicables aux articles allemands ; en faisant état, enfin, de l’intérêt général qu'ont les Gouvernements alliés et associés à ce que la vie industrielle de l'Allemagne ne soit pas désorganisée au point de compromettre ses capacités d'accomplir les autres actes de réparation exigés d'elle », elle avait à décider dans quelle mesure les articles mentionnés dans les listes pouvaient être effectivement exigés de l'Allemagne.

Dès le début de juillet 1919 (le Traité avait été signé le 28 juin) des négociations furent entreprises entre les Gouvernements alliés et la délégation allemande à la Conférence de la Paix, en vue de fixer la contribution de l’Allemagne à la reconstruction des régions dévastées. Une première liste de matériaux est remise dès la première entrevue; d’autres

listes sont adressées peu après. Cependant, bien qu'ayant pris l'engagement formel d'appliquer par anticipation l’Annexe IV, les Allemands n’ont jamais fait à aucune de ces demandes une réponse susceptible de conduire à un résultat positif. Par contre, au cours de ces entretiens, ils proposent de prendre de vastes entreprises, de fournir les matériaux, la main-d'œuvre et la direction, le Gouvernement allemand disposant de toutes les initiatives d’un entrepreneur général ; après examen, ces propositions sont reconnues inac-— ceptables.

Le Traité entre en vigueur le 10 janvier 1920, la Commission des Réparations reçoit les listes présentées par les Gouvernements alliés.

Ces listes comprenaient le matériel 1 plus varié depuis des objets isolés jusqu’à des installations industrielles complètes. La valeur de ces fournitures qui devaient s'étendre sur une durée de quatre années a été estimée à 10 milliards de marks-or se répartissant comme suit :

FEES France| Italie |Belgique | Serbie

Boïs, textiles, papier... 2.7 7 4.000 350 210 7 DÉHLENCOS NT ee te 550 40 13 — Matériaux de construction, pro-

duits métallurgiques. . . . 500 400 70 35 Equipement industriel. . . . 13 800 170 150 50 BÉTAL EE EE PNA EE 300 8 120 — DAVÉLE MON MES eee 400 100 300 50

Pour gagner du temps, la Commission, sans avoir poussé à fond l’examen des diverses demandes, transmet rapidement (1) les listes à l'Allemagne pour lui faire connaître

1. Le Traité prévoyait les dates du 31 décembre 1919 et du 10 mars 1920 : en fait, vu les retards apportés à la ratification du Traité les premières listes ne furent transmises qu’en avril et les dernières en septembre 1920 sauf celles de la Grèce et dela Roumanie qui furent adressées en février 1921.

l'étendue générale de ses obligations et lui donner la faculté de soumettre des offres en prenant les listes pour base.

Malgré plusieurs rappels de la Commission, c’est seulement en septembre 1920 que le Goternement allemand présenta des propositions ; à la fin de 1920, il avait offert du matériel pour une valeur estimée à 550 millions de marks-or parmi lesquels on trouvait pour 275 millions de camions automobiles et pour 105 millions de mobilier pour usage domestique. Cette dernière offre était sans utilité pratique pour les régions dévastées, étant donné qu’à cette époque ni les habitations, ni les usines n'étaient encore reconstruites. Les premières offres de matériaux de construction (portant sur des tuiles et carton bitumé) furent faites en cours du dernier trimestre de l'année 1920 pour une valeur d'environ 11 millions de marks-or. Au début de 1921 vinrent des offres de livraisons de ciment pour 100 millions de marks-or échelonnés sur plusieurs années et prévoyant une rétrocession de 65 °/, de charbon en poids. Aucune offre de briques n'a été formulée.

Au 31 janvier 1922, le montant des livraisons effectuées par l'Allemagne au titre de l'Annexe IV n'’atteignait que 23.591.000 marks-or dont 7.599.000 marks-or pour la France.

Ce n’est pas à la procédure des listes elles-mêmes qu'il faut attribuer l’échec de la procédure visée par l'Annexe IV; depuis juillet 1920, le système adopté par la Commision des Réparations et accepté par l’Allemagne pour la tenue à jour des listes équivalait en fait à laisser la latitude la plus large aux pays bénéficiaires des prestations : c’est ainsi que la Serbie a reçu des locomotives qui ne figuraient pas sur ces listes au lieu de laine brute que la Commission des Réparations avait décidé ne pouvoir demander à l’Allemagne. On verra d’ailleurs plus loin que l'application du $ 19 in fine de l'Annexe II qui devait suppléer au défaut des listes n’a pas donné de meilleurs résultats.

Les défauts du régime institué par le Traité consistaient essentiellement dans la constitution d’intermédiaires entre l’acheteur allié et le vendeur allemand et dans le mode de fixation des prix.

Toute commande passait nécessairement par un Ministère français, la Commission des Réparations, la Délégation allemande, et un Ministère allemand avant d’arriver à son but; on conçoit qu'il s’en est suivi des retards plus ou moins considérables ; au surplus, cette procédure, admissible lorsqu'il s’agit de fournitures massives à spécifications simples, telles que les matières premières, devient intolérable lorsqu'il s’agit de marchandises à spécifications complexes dont le prototype est l'outillage industriel.

En outre, si chacun des organismes indiqués ci-dessus s'était borné à transmettre ces commandes après en avoir pris note, on aurait pu espérer que ces transmissions successives pussent être effectuées sans trop d’inconvénients ; mais ce n’était pas là la conception première des rédacteurs du Traité : les Gouvernements alliés entendaient imposer, par l'intermédiaire de la Commission des Réparations, au Gouvernement allemand, leurs conditions et notamment le mode de fixation des prix aussi bien que les prix eux-mêmes. Le Gouvernement français soutenait, par exemple, que la fixation des prix devait être effectuée postérieurement à la livraison, par la Commission des Réparations qui devait, aux termes du Traité, lier les deux parties. Par contre, le Gouvernement allemand prétendit qu'il devait y avoir accord préalable sur les prix, et qu’il agissait comme un agent commercial chargé de placer chez les producteurs allemands les commandes des Alliés ; il transmettait sans les soumettre à aucun examen critique, les offres de prix des fournisseurs.

Le désaccord sur les prix entre le Gouvernement allemand et les Gouvernements alliés fut une des causes principales de l'échec de l’Annexe IV; n'ayant pu émposer leurs conditions, la procédure s’est révélée inopérante.

B. — Le $ 19 in fine Pour s'opposer aux prétentions de l'Annexe II à la des Gouvernements alliés le Goupartie VIII du Traité. vernement allemand s'était servi

de certains passages del’Annexe IV en les interprétant d’une manière qui lui était favorable (1) :

1. Il est à noter que la délégation britannique à la Conférence de la

eg is Voir th

aussi les Gouvernements alliés crurent-ils bon de renforcer par des stipulations écrites les pouvoirs qu'ils détenaient du Traité. En même temps qu’ils établissent l'Etat des Paiements du 5 mai 1921, ils décident que l'Allemagne, devra, sur demande et immédiatement fournir les matériaux et la main-d'œuvre que chacune des Puissances alliées lui réclamerait; en outre, alors que l'Annexe IV ne visait que la restauration des régions dévastées en établissant une procédure qui donnait à la Commission des Réparations le soin de fixer les prix, les nouvelles obligations de l’Allemagne relatives à la livraison en nature sont étendues à la satisfaction des besoins des Alliés concernant la restauration ou le développement de leur vie industrielle ou économique. Le principe de l'obligation est posé à nouveau toutefois comme on s'est aperçu que la question des prix a été une entrave considérable au bon fonctionnement des livraisons en nature, les Alliés font une concession : les prix ne seront plus fixés par la Commission des Réparations, mais par deux experts l’un désigné par l'Allemagne, l’autre par la Puissance alliée intéressée, et en cas de désaccord par un arbitre nommé par la Commission des Réparations.

Ces stipulations ont été insérées dans le Traité à la fin du $ 19 de l’Annexe II à la Partie VIII. Leur effet a été relativement faible; la plupart des Puissances adoptèrent en effet au cours de l’année 1922 une nouvelle procédure qui sera exposée ci-après. Toutefois, les Gouvernements britannique et serbe-croate-slovène passèrent des commandes dont la valeur s'élevait, au 31 décembre 1922, à 157 millions de marks-or.

En outre, en juillet 1922,le Gouvernement français soumit à la Commission des Réparations un premier programme, (plan Le Trocquer) prévoyant l'emploi de la main-d'œuvre allemande pour l'exécution de certains travaux publics en

Paix n’a pas été sans faire une vive opposition à l’Annexe [V, et ne l’a

acceptée que moyennant l'introduction au $ 4 de l’Annexe de la formule relative aux prix indiqués dans le texte, page 179; cette. formule n’avait d’autre objet que de mettre un frein à l’application de l’Annexe et y a d’ailleurs fort bien réussi.

territoire français (Aménagement du Rhône, de la Truyère,

de la Dordogne moyenne ; canal du Nord,-Est, etc); ces travaux devaient s'effectuer sur une période d'environ dix ans, et la valeur approximative du travail à effectuer par l’Allemagne était estimée à 3.900 millions de francs.

L'examen de ce programme considérable a été interrompu par la défaillance de l’Allemagne.

C. — L'Accord franco- Deux ans après le jour de la allemand de Wiesbaden mise en vigueur du Traité on du 6 octobre 1921. reconnaissait que les clauses

concernant les livraisons en nature restaient inexécutées. De même qu’on n'avait pu obtenir de l'Allemagne des paiements en espèces, de même on n'avait pu lui imposer d’effectuer des livraisons en nature. On abandonne alors peu à peu le terrain de l’obligalon et on essaie d’aboutir à des ententes.

A la suite de la dévalorisation croissante du mark, on estime qu'il faut faciliter à l’Allemagne le mode de paiement que constituent les livraisons en nature. On considère, en France, que le défaut de rendement du mécanisme de ces livraisons devait être en partie attribué au fait que l'intervention de la Commission des Réparations imposée par le Traité compliquait le système et que, notamment, l'intervention de commissions officielles interalliées pour fixer les prix et les conditions de fourniture des livraisons détournait les ressortissants français de recourir à une procédure qui leur apparaissait comme trop complexe. On essaie alors de simplifier la procédure et on va faire des concessions sur la question des prix.

L’Accord de Wiesbaden signé par MM. Loucheur et et Rathenau le 6 octobre 1921 ne vise que la reconstituion des régions libérées et par conséquent les non sinistrés ne pouvaient se servir de la procédure instituée par cet accord. Le nouveau mécanisme comportait la création de deux sociétés de droit privé, l’une française F, représentant la collectivité des sinistrés français, l’autre allemande A, organisme privé groupant la production allemande ; la première centralisait les commandes françaises : la seconde

répartissait entre les fournisseurs allemands les commandes que la première lui transmettait.

En réalité cet accord ne remédiait pas complètement aux défauts du Traité : cette procédure maintenait, en effet, des intermédiaires. Il avait été bien entendu que la liberté resterait complète entre acheteurs et fournisseurs de s'entendre directement, sous réserve d’en référer aux organismes des groupements pour la régularisation de la comptabilité ; mais, bien que les auteurs de ce système se fussent défendus d’avoir voulu instituer des monopoles de fait au profit d'organismes français et allemands, ces sociétés étaient appelées à jouer un rôle des plus importants dans le mécanisme.

Par contre, la question des prix était réglée d’une façon satisfaisante : en principe, les prix étaient fixés par libre discussion entre preneur et fournisseur ; c'était seulement lorsque l'entente directe ne se réalisait pas entre les parties qu’une procédure spéciale devait intervenir : retour à la procédure de l'annexe IV du Traité pour le matériel spécial, c’est-à-dire fixation par la Commission des Réparations, et recours à une formule spéciale de prix pour le matériel banal ou en série. Cette formule était complexe et d’une application assez difficile : en cas de désaccord il était prévu l'intervention d’une Commission composée de trois membres, dont un Français, un Allemand et une troisième personne choisie d’un commun accord par iles deux Gouvernements.

Le principal avantage de cet accord était d’ordre financier : les fournitures annuelles ne devaient être portées au débit de la France à son compte Réparations qu’à raison de 35 °/, de leur valeur jusqu’à concurrence d’un milliard. Le surplus devait être avancé par l’organisme allemand à la France qui bénéficiait d’un délai de dix ans pour se libérer. De 1921 à 1926 la France pouvait ainsi compter sur une avance de cinq à six milliards de marks-or.

L'application de cet accord ne se fit pas sans difficultés ; c’est seulement, eneffet, le 31 mars 1922 que la Commission des Réparations donna son homologation ; au surplus, dès cette époque il avait été apporté quelques modifications dont il sera parlé plus loin,

Les rédacteurs français de l'accord de Wiesbaden s'étaient inspirés de la nécessité de protéger les acheteurs français contre les exigences des fournisseurs allemands ; on s'aperçut vite qne ce sentiment avait fait introduire dans la nouvelle procédure des inconvénients susceptibles de la rendre, elle aussi, inopérante. Ces inconvénients n'avaient pas échappé à la Commission des Réparations et lorsqu'elle s'attacha à mettre sur pied, pour l’ensemble des Alliés, un système de prestations en nature plus souple que celui du Traité, elle fit porter ses efforts sur l'adoption d'un mécanisme qui, pour la passation et l'exécution des commandes comme pour la détermination des prix, se rapprochât le plus possible des pratiques commerciales usuelles.

Sans doute allait-on être obligé d'abandonner certains droits que les Alliés tenaient du Traité, mais deux années de vains efforts inspiraient à ceux qui assumaient la tâche de faire valoir ces droits les appréhensions les plus vives sur la possibilité de pouvoir s’en servir jamais. En outre, la dégringolade catastrophique du mark qui suivit le paiement du premier milliard en 1921 allait rendre plus difficiles encore les paiements en espèces ; si l’on voulait se faire payer, il fallait développer les livraisons en nature. Telle était l'opinion généralement partagée.

D. — Le S 19 de l'Annexe II En réalité, les rédacà la Partie VIII du Traité. teurs du Traité avaient

déjà donné au Gouvernement allemand la faculté d'offrir en paiement à la Commission des Réparations des biens mobiliers et immobiliers, des marchandises, des obligations, des actions ou valeurs de toute sorte, etc. C'était là une concession donnée à l'Allemagne, limitée toutefois par la condition suivant laquelle il appartient à la Commission des Réparations de fixer la valeur de remplacement des prestations ainsi fournies par rapport à l’or à «un taux Juste et loyal ».

Cette dernière restriction n’était qu'une simple garantie en faveur des Alliés contre une invasion possible de produits allemands et on pouvait imaginer une procédure basée sur le principe suivant : un accord intervient au

sujet « d’une vente de marchandises entre un acheteur français et un vendeur allemand: il est soumis à l’ homologation de la Commission des Réparations qui en répartit létaléné entre les Alliés, tandis que le vendeur allemand est désintéressé par le Gouvernement allemand. C'était là le prineipe d’un système dont l'application était susceptible de faciliter dans une grande mesure les Paiements de l'Allemagne.

En fait, cette procédure a été très longue à mettre en mouvement : d’abord, en ce qui concerne les sinistrés, ils pouvaient, tout au moins en principe, se servir de la procédure de l'Annexe IV. La procédure aurait pu jouer pour les non sinistrés, la question ne soulevant pas de sérieuses difficultés, et l'intervention de la Commission des Réparations pouvant se réduire à une simple homologation; mais rien ne fut fait, ni de la part du Gouvernement allemand, ni de la part des Gouvernements alliés pour faciliter l’application de cette procédure.

Au 1” janvier 1922, l'Allemagne n'avait encore rien livré à la France au titre du $ 19, et que des prestations insignifiantes à ses Alliés.

E. — Le plan des experts Des efforts avaient, toutede Bruxelles7 janvier 1921. fois, été tentés au début de

1921 pour mettre sur pied une organisation basée sur le principe énoncé ci-dessus, savoir le versement par les acheteurs alliés à la Commission des Réparations du prix des achats effectués en Allemagne : les experts de Bruxelles avaient remis le 7 janvier 1921 une note à ce sujet entre les mains du secrétaire d'Etat allemand, M. Bergmann. Les Gouvernements alliés, entraînés vers d’autres préoccupations, n’étudièrent alors pas plus avant la question.

F. — L'accord de Berlin L’idée des experts de

du 27 février 1922. Bruxelles fut reprise avec

plus de succès par la Com-

mission des Réparations. Celle-ci entama des négociations

avec le Gouvernement allemand qui aboutirent à la conclu-

sion d’un accord signé le 27 février 1922 à Berlim par MM. Bemelmans et Cuntze.

L'Accord de Berlin prévoit que les contrats seront négociés directement et suivant les usages commerciaux entre les intéressés. En particulier, ceux-ci fixeront le prix correspondant à la fourniture envisagée dans le contrat. Le Gouvernement allemand s'engage à régler les fournisseurs allemands au moyen de chèques qu'il tirera sur un ou plusieurs organismes bancaires désignés pour assurer ces paiements ; les chèques ainsi établis seront transmis directement aux fournisseurs allemands par les ressortissants alliés qui les auront reçus préalablement de la Commission des Réparations à qui les chèques, établis par le Gouvernement allemand, auront été remis. Les ressortissants alliés auront de cette façon la certitude que les fournisseurs seront désintéressés.

Cette procédure paraît très souple puisque c'est la procédure commerciale usuelle, avec cette seule différence que le paiement est effectué suivant une modalité particulière qui n’est d’ailleurs pas très compliquée.

Elle s’applique à toutes les prestations en nature, à l’exception seulement de certaines fournitures (matériel banal), telles que le bois non ouvré, le ciment, etc. qui figurent sur une liste spéciale Annexe À et pour lesquelles il est stipulé qu'elles continueront à être obtenues exclusivement suivant la procédure du Traité.

Elle est applicable aux sinistrés et aux non sinistrés. Mais pour les non sinistrés elle prévoit la nécessité d’un paiement en espèces, (suivant un pourcentage plus ou moins élevé et allant jusqu’à 90 c/,) pour une longue liste de marchandises dans lesquelles les Allemands ont estimé qu'il entrait une proportion importante de matières de provenance étrangère. La somme correspondant à la valeur de ces matières est payée au fournissenr en espèces, le surplus seul étant réglé par imputation au compte Réparations.

G. — L'accord complémen- Le Gouvernement frantaire franco-allemand du çais a essayé, tout en 15mars 1922 (Accord Gillet). conservant en principe la

procédure de l’accord de Wiesbaden, de bénéficier des avantages que comporte l'accord

signé par la Commission des Réparations. Il entra donc en pourparlers avec le Gouvernement allemand et ces négociations se terminèrent par la conclusion d’un accord signé à Berlin le 15 mars 19922.

1° Les prestations en nature à effectuer en vertu de l'accord de Wiesbaden (c'est-à-dire celles qui sont destinées aux sinistrés) seront régies en ce qui concerne la passation et l'exécution des commandes et la détermination des prix par la procédure prévue à l'accord du 27 Février 1922.

2° Les prestations auxquelles les dispositions de l'Accord du 27 février 1922 ne sont pas applicables (celles qui figurent sur la liste annexe A dudit Accord, matériel banal) seront effectuées conformément à la procédure fixée par l'Accord de Wiesbaden, c'est-à-dire en utilisant l’intermédiaire des deux organes centralisateurs français et allemand. On a estimé que pour ces fournitures le groupement des commandes ne pourrait être désavantageux. (L’accord du 27 février 1922 prévoyait que la procédure applicable à ces fournitures serait celle du Traité, Annexe 4).

3° En ce qui concerne les non sinistrés, alors que l'Accord du 27 février 1922 prévoit pour eux soit l'assimilation aux sinistrés soit la nécessité d’un paiement en espèces d’une partie de la valeur d'un grand nombre de marchandises, l'accord franco-allemand du 15 mars 1922 prévoit qu'ils devront avoir recours à la procédure du Traité. Les négociateurs ont estimé que la nécessité d’effectuer des versements en espèces aux ressortissants allemands rendait la procédure de l’accord du 27 février 1922 peu intéressante pour les non sinistrés, et que ceux-ci avaient avantage à utiliser la procédure du Traité.

La mise en application de ces accords semblait devoir donner enfin de bons résultats. A la date du 31 décembre 1922, il avait déjà été passé, pour l’année 1923, des commandes pour un montant de 395 millions de marks-or se décomposant comme suit (1) :

1. Ce montant ne comprend pas les livraisons effectuées en vertu des Annexes III, V et VI (navires, charbon et matières colorantes).

Marks-or Frances"... LCR EP PEER 98.905.000 Grande- Bree Re A IE PES 71.500 000 Tale se 0e CONOORAEN PRTTE 39.832.000 Belgique . . MR CR 19.633.000 Etat Serbe- Crvates Slovètte PR AE » € 138.500 .000 Grèce oO RESTE: Al EUR ARE 2,000 .000 Roumanie lue ET REA TRE 14.100.000 Portggall Léa Mer UE So ARTS 10.600.000

Lorsque les armées française et belge occupèrent la Rubr, en janvier 1923, le gouvernement allemand décida d’interrompre les livraisons à ces Puissances. Ultérieurement, sous le prétexte de soulager les finances du Reich, toute livraison aux Alliés à titre gratuit fut suspendue.

Nous avons essayé d'exposer brièvement quelle a été l'évolution de la question des livraisons en nature pendant les trois années 1920, 1921 et 1922.

On trouvera d’autre part, dans le 4° Chapitre Annexe l’état des versements de l'Allemagne et la répartition des différentes livraisons en nature entre les Alliés.

La conclusion générale qui s’en dégage est que, pour ce qui concerne les livraisons déterminées spécifiquement par le Traité (navires, bétail, charbons et dérivés, matières colorantes et produits pharmaceutiques), les résultats ont été très appréciables, sauf toutefois pour le charbon et le coke, l'Allemagne ayant toujours mis la plus mauvaise volonté à nous livrer ces produits si essentiels à notre métallurgie, Quant aux livraisons de matières ou matériaux non spécifiés par le Traité, elles ont été très faibles. Il a fallu plus de deux ans pour mettre sur pied une procédure facilement utilisable, et lorsque cette procédure allait donner enfin des résultats, la politique budgétaire du Reich a empêché qu'il y fut donné suite.

Comme l’écroulement financier de l'Allemagne a quelquefois été attribué à la faillite de la politique des livraisons en nature, il reste à rechercher les motifs pour lesquels ce mode de paiement n’a pas été davantage employé.

On peut d’abord affirmer que le gouvernement allemand ne s’est jamais efforcé sincèrement d'effectuer des livraisons aux Alliés, en vue de s’acquitter de sa dette de Réparations.

Aïnsi qu'il a été indiqué ci-dessus, il s’est refusé d'accéder aux demandes de matériaux qui lui avaient été adressées par les gouvernements alliés dès le mois de juillet 1919 ; lorsqu'il a été saisi des listes qui lui ont été soumises par la Commission des Réparations en avril 1920, il n’a répondu après de longs délais que par des propositions inacceptables, en exigeant notamment un accord préalable sur les prix, alors qu'évidemment il était presqu'impossible aux administrations françaises de s'engager à prendre des livraisons qu devaient s'étendre sur un délai de quatre années à des prix déterminés à l'avance. Contre le reproche qui lui a été adressé de manquer de bonne volonté sur ce sujet, le gouvernement allemand s’est défendu de n’être qu'un simple intermédiaire entre les sinistrés français et les producteurs allemands : mais précisément il aurait été de son devoir d’instituer en Allemagne une réquisition partielle de la production, selon des règles établies, et l’obéissance de tous à ces règles aurait dû être assurée par des sanctions pécumiaires et au besoin par des sanctions pénales.

Peut-être, à la suite de l’ultimatum de mai 1921, s’estil trouvé à ia tête du Gouvernement allemand des dirigeants désireux de développer les livraisons en nature ; néanmoins, les offres allemandes ont été constamment accompagnées de conditions intolérables : lorsqu'il s’agissait de produits susceptibles d’être fabriqués en France, il eut été relativement aisé de s'entendre; par contre, lorsque les offres portaient sur des produits qui nous étaient indispensables, la signature et l'exécution des contrats se sont heurtées à mille difficultés (prix, transport, etc...) Il n'est pas douteux, d’ailleurs, que la responsabilité de ces difficultés provenait souvent des producteurs allemands euxmêmes qui, peu soucieux d’être remboursés du montant de leurs ventes d'abord dans des délais plus ou moins considérables, ensuite en marks-papier au lieu de recevoir de bonnes devises étrangères, étaient loin de mettre un grand

empressement à satisfaire par la voie administrative aux besoins des sinistrés alliés.

Si la mauvaise volonté du gouvernement et des ressortissants allemands à effectuer des livraisons en nature aux Alliés est indéniable, il faut reconnaître, toutefois, que l’industrie française s’est opposée, par l'intermédiaire des Chambres de commerce par exemple, à ce que fut développée l’importation en France de produits fabriqués allemands. Nous avons déjà indiqué quels motifs excusent cette opposition : en 1921 la défaillance antérieure de l'Allemagne avait créé une situation de fait dont il n'était pas possible de ne pas tenir compte ; des scieries, des briqueteries, des tuileries avaient été construites, l’outillage des usines avait été modifié ; on ne pouvait songer sérieusement à réduire à néant ces efforts. Il a été recommandé bien souvent aux industriels français de se consacrer aux besoins de la consommation intérieure française, à l’exclusion des régions dévastées ; mais précisément la mauvaise volonté de l’Allemagne à exécuter ses engagements et l'impossibilité où elle s’est mise de fournir en quelques années les 60 ou 80 milliards de franes nécessaires ont contraint la population française à restreindre considérablement sa consommation: chaque année, l’État a demandé à l'épargne 15 ou 20 milliards de francs pour lui permettre de reconstruire les territoires envahis ; ce sont ces 15 ou 20 milliards qui auraient manqué à l’industrie française et qui en eussent voué infailhiblement une partie importante au chômage.

Au surplus, il y a lieu de ne pas exagérer les résultats de l'opposition des industriels français. On a vu ci-dessus quelle était la statistique dressée par la Commission des Réparations du montant des commandes passées à l’Allemagne au 31 décembre 1922, date à laquelle les Accords passés auraient commencé à donner des résultats : la France vient au deuxième rang avec 99 millions de marks-or devant la Grande-Bretagne (71,5), l'Italie (39,8) et la Belgique (19,6); et si la Serbie vient en tête de la liste avec 138,5 millions, le motif en est, cela est notoire, que le Gouvernement serbe, n'ayant pas d'industrie nationale à protéger, accepte presque sans débat les conditions d’une Allemagne obligeante et

désireuse de conquérir un marché pour ses produits nationaux.

Il n’est pas inutile d’ajouter que bien souvent les sinistrés français, n’ayant pu obtenir satisfaction par la procédure instituée par le Traité de Paix, se sont adressés directement aux industriels allemands pour se faire livrer les produits qui leur étaient nécessaires. Sans doute, le fait est-il regrettable pour le Trésor français ; mais au point de vue qui nous intéresse ici et qui concerne l'octroi à l’Allemagne de facilités en vue du transfert des versements de Réparations, le résultat est à peu près le même, que les produits allemands soient livrés aux Alliés directement ou par l'intermédiaire de la Commission des Réparations.

En définitive, si les difficultés du transfert des versements de Réparations n’ont pas été résolues par le développement des livraisons en nature, la faute en incombe principalement à la politique de résistance au Traité suivie constamment par l'Allemagne entière et qui s’est manifestée aussi bien par le refus de faire un effort budgétaire que par les obstacles mis par elle à satisfaire, aux conditions légitimement posées par nous, à nos besoins d'ordre

économique (1). ?

1. Comme il est à craindre que l’Allemagne ne puisse, avant quelques semestres, effectuer des versements très importants au titre des Réparations et que, plus tard, lorsque l’Allemagne pourra à nouveau reprendre ses paiements, les territoires envahis seront pratiquement reconstruits, il est désormais inutile d’envisager aucun développement des livraisons en nature, à l'exception, naturellement, des matières premières et matériaux à spécification simple.

LA PROCÉDURE D'ACQUISITION PAR LE GOUVERNEMENT ALLEMAND DES DEVISES ÉTRANGÈRES NÉCESSAIRES AU PAIEMENT DES RÉPARATIONS

Les paiements en devises étrangères soulevaient une grave difficulté à résoudre : les besoins connus du Gouvernement allemand en devises étaient relativement considérables (1), et par suite il était à craindre que tous les détenteurs de devises ne soient tentés de ne les céder contre des marks qu’à des prix élevés alors que ceux-là mêmes qui possédant des marks comme le Gouvernement, et devant se procurer des devises étrangères, auraient tendance à couvrir hâtivement leurs besoins et à offrir des prix plus élevés que les cours normaux. On examinera ci-après comment le Gouvernement allemand a essayé d'éviter cette double

1. Le Gouvernement allemand a payé en devises, au titre des Réparations, un milliard de marks-or du 1° juin au 31 août 1921 ; sur ce milliard 68 millions furent versés en or. En janvier, février, mars 1922, les paiemenis furent limités à 93 millions de marks-or par mois ; en avril il fut payé 18 millions ; de mai à août il fut payé 50 millions par mois ; pour les paiements venant à échéance de septembre à décembre il fut accordé un délai de six mois ; ces paiements furent effectués au moyen de prélèvements sur l’encaisse or de la Reichsbank.

Outre les paiements de Réparations, le Gouvernement allemand a dû pourvoir au paiement d’une partie du ravitaillement de l’Allemagne et au remboursement de certains crédits qui lui avaient été accordés soit pendant la guerre soit pendant l’armistice. En 1922 le montant mensuel de ces versements atteignait 100 millions de marks-or environ. Les dépenses diverses des ministères à l’étranger nécessitaient 7 millions, Enfin le paiement des créances d’avant-guerre a nécessité de juin 1921 à juillet 1923, 35 millions environ tous les deux mois.

Au total, pendant l’année 1922, les besoins du Gouvernement allemand se sont élevés en moyenne de 80 à 200 millions de marks-or par mois.

manœuvre qui pouvait, à certains moments, rendre impossible l'acquisition des devises nécessaires.

Pour se procurer les devises dont il avait besoin, le Gouvernement allemand pouvait soit faire des achats sur les marchés des changes en Allemagne ou à l'étranger, soit exiger par voie de contrainte légale que ceux de ses ressortissants qui détiennent des devises les fassent parvenir aux organismes gouvernementaux ({).

Ces deux systèmes ont été employés simultanément par le Gouvernement allemand ; 1l achetait d’abord sur le marché des changes un certain nombre de devises par l’intermédiaire d'un organisme spécial, la Devisenbeschaffungslelle, et par celui de la Reichsbank.

La Devisenbeschaffungstelle est une Société à responsabilité limitée, issue de la Centrale des Devises créée en 1914 au début de la guerre, Elle s’est constituée en société le 13 août 1919, et a des correspondants dans les principales places du monde.

Cet Office agit uniquement pour le compte du Reich, exceptionnellement pour celui de la ville de Berlin ; il met à sa disposition les devises qui lui sont nécessaires pour régler ses achats de ravitaillement, payer ses fonctionnaires vivant à l'étranger, rembourser les crédits échus, etc... Les différents services des Ministères qui ont besoin de devises font savoir à la Devisenbescha/ffungstelle, par l'intermédiaire du Ministère des Finances, le montant des devises qu'ils estiment devoir être obligés de se procurer pendant les mois suivants. Chaque montant de devises acheté est immédiatement affecté à chaque obligation contractée et cette répartition s'effectue chaque jour.

Toutes les opérations de cet Office sont d’ailleurs faites en contact avec la Reichsbank, qui de son côté n’a cessé

1. On a proposé quelquefois que le Gouvernement allemand exige de ses importateurs le paiement des droits de douane en or, ou en devises d'un montant équivalent ; mais ce serait là une solution dangereuse, les importateurs étant contraints d’acheter les devises nécessaires sur le marché des changes, et par suite, de concurrencer le Gouvernement alle-

mand pour ses propres achats.

d'acheter elle-même des devises, tout en recevant directement des exportateurs selon le mécanisme exposé ci-après (1). Alors que ces dernières devises étaient aflectées, en principe, aux réparations, la Reichsbank n'a cessé d’utiliser les devises qu’elle achète sur le marché libre à ses propres besoins ; elle cède une partie du reliquat au Reich, soit directement au Ministère des Finances, soit à la Devisenbeschaffungstelle. Enün elle emploie le reste à se constituer une réserve pour soutenir le cours de la monnaie allemande dans les Bourses allemandes.

Le marché libre n'offrant pas les quantités qui lui étaient nécessaires pour payer les réparations, le [Gouvernement allemand dut se préoccuper d’aller chercher là où elles se trouvaient les devises de ses ressortissants ; à cet effet 1] s'adressa aux exportateurs allemands et exigea d’eux qu'ils remettent à la Reichsbank une partie du montant des devises qu’ilsrecevaient en paiement de leurs ventes à l'étranger.

C’est à la demande des Gouvernements alliés que cette procédure d’acquisition des devises étrangères fut mise en œuvre par le Gouvernement allemand. En notifiant à l’AIlemagne les modalités de paiement de sa dette, indiquées dans l'Etat des Paiements du 5 mai 1921, les Alliés exigèrent que le Gouvernement allemand effectuât, à l'avenir, un prélèvement de 25 °/, sur la valeur de toutes les exportations de l’Allemagne, le produit de ce prélèvement devant être affecté en garantie du service des obligations à émettre par le Gouvernement allemand (2) (3).

Pour qu’un prélèvement sur le produit des exportations fût possible et ef'cace, il fallait d’une part que les exportations soient soumises au contrôle du Gouvernement allemand ; d'autre part que les exportateurs se fassent payer

1. Pour éviter que la Reichsbank et la Devisenbeschaffungstelle en se fassent concurrence, la première achète en Bourse alors que la seconde n’achète qu'après Bourse.

2. Le prélèvement de 25 °/, à effectuer par le Gouvernement allemand ne doit pas être confondu avec le mode de calcul de l’annuité à verser par l’Allemagne qui est égale à 2 milliards plus une somme équivalente à 26 °/, de la valeur des exportations de l’Allemagne.

3. Les Aïhiés auraient pu exiger également que le Gouvernement allemand prenne à leur source des devises acquises par d’autres ressortis-

en devises étrangères, autrement dit que les factures accompagnant chaque envoi à l'étranger soient libellées non en marks mais en monnaies étrangères. En outre, pour que le prélèvement fût intéressant, il convenait que les devises encaissées par les exportateurs fussent des devises appréciées par rapport au mark et dont la dépréciation par rapport à l'or ne fût pas trop forte.

La première condition à la possibilité et à l'efficacité du prélèvement, savoir le contrôle des exportations, fut remplie depuis le mois de décembre 1919. Déjà, pendant la guerre, le commerce extérieur de l'Allemagne était soumis à certaines restrictions dont l’application était confiée à des bureaux spéciaux (Zentralstellen). En vertu d’une ordonnance du 19 décembre 1919, les pouvoirs de ces Zentralstellen furent renforcés et confiés à des Bureaux du Commerce extérieur (Aussenhandelsstellen) qui se trouvent encore actuellement sous la surveillance d’un Commissaire du Reich. Ces Aussenhandelstellen étaient chargés notamment de délivrer aux commerçants les licences d’importations et d’exportations, pour la majeure partie des marchandises qui passent la frontière allemande.

Quant à l'établissement des factures en devises étrangères, elle n’a élé pratiquée d’une façon générale qu’à la fin de 1921. Les commerçants allemands craignaient en effet, de voir se fermer leurs débouchés à l’étranger, si leurs acheteurs n'avaient plus l’avantage de pouvoir utiliser les marks qu’ils avaient achetés après l'armistice. Cependant, à la suite de la chute du mark qui se produisit après l’acceptation de l'Etat des Paiements du 5 mai 1921, et des pertes que subissaient les exportateurs allemands qui recevaient en paiement une monnaie n’ayant plus la même valeur qu'au moment de la vente, une campagne se dessina en Allemagne pour empêcher ces pertes : le 25 juillet 1921, le commissaire du Reich envoyait aux Aussenhandelsstellen

sants allemands que les exportateurs : compagnies de transports maritimes, compagnies d'assurances, banques et en général maisons de commerce ayant des succursales à l'étranger ; mais il n’a pas paru avantageux d’instituer sur ces diverses entreprises un contrôle toujours difficile à exercer et d’un rendement relativement faible

une circulaire dans laquelle illeur recommandait de faire établir le plus grand nombre de factures possible en devises étrangères. Les résultats de cette recommandation, après avoir été d’abord assez faibles, furent satisfaisants, les vendeurs allemands ayant reconnu qu’il était de leur intérêt de se prémunir ainsi de la dépréciation grandissante de la monnaie allemande.

Les deux conditions indiquées ci-dessus étant réalisées, le Gouvernement allemand put prendre des mesures pour se faire livrer par les exportateurs une proportion plus ou moins forte des devises qu'ils recevaient. On aurait pu concevoir, théoriquement, que le Gouvernement allemand effectuât un prékvement de 25 °/, sur toutes les exportations sans distinction ; mais un tel procédé aurait soulevé de sérieuses objections : 1° une partie de marchandises allemandes destinées à l’exportation n’était pas soumise au contrôle institué par le Gouvernement (1); 2° pour les exportations d’un faible montant les opérations nécessitées par le prélèvement au’aient été d’un rendement trop minime par rapport aux frais qu’elles auraient entrainés ; 3° les exportations à destination de certains pays à monnaie dépréciée (Autriche, Pologne, etc.), n’auraient pu donner lieu à aucun prélèvement utile ; 4°enfin, le pourcentage des devises prélevées n’aurait pu être uniforme pour toutes les marchandisesexportées ; en fait, les prélèvements furent plus ou moins considérables suivant que la production de ces marchandises nécessite une plus ou moins grande importation de matières premières ou de produits semi-ouvrés étrangers. Pour tous ces motifs, le Comité des Garanties institué par les Gouvernements alliés se contenta d'exiger du Gouvernement allemand que le prélèvement portât sur l’ensemble des exportations allemandes à condition que le montant des

1. Il s'agissait de marchandises que l’Allemagne produit en quantités suffisantes pour ne pas craindre que les ressortissants allemands en soient privés à la suite d’une vente effrénée à l’étranger. La liste de ces marchandises modifiée de temps à autre par le commissaire du Reich s’allongeait jusqu’à représenter le tiers de la valeur des exportations, lorsque les affaires étaient difficiles et qu’il fallait faciliter l’exportation ; elle se réduisait en période de baisse du mark, de façon à éviter un accaparement par l'étranger.

devises prélevées atteignit au moins 25 °/, de la valeur de ces exportations.

Dès le mois de Juillet 1921, le commissaire du Reich recommandait aux Aussenhandelsstellen de subordonner l'octroi des licences d'exportation à l'accomplissement par les exportateurs de l'obligation de verser à la Reichsbank un pourcentage déterminé des devises obtenues. Bien que cette recommandation n'eut pas, pendant longtemps, force légale, les décisions des Aussenhandelsstellen furent en partie rédigées de telle sorte qu’en principe, non seulement l'établissement des factures en monnaies étrangères, mais encore la remise de toutes les devises étrangères reçues par les exportateurs ou une fraction déterminée de cellesci furent exigées, sauf dérogations expresses.

Voici d’ailleurs comment s'opérait le prélèvement, et le contrôle exercé par le Gouvernement allemand :

Chaque exportateur versait à la Reichsbank une fraction déterminée des devises qu’il percevait, le montant de cette fraction étant indiqué sur la licence d'exportation qui lui était délivrée par les Bureaux du Commerce extérieur. De leur côté, ces bureaux communiquaient le 15 de chaque mois à la Reichsbank la liste des montants de devises étrangères que devait verser chaque exportateur, tels qu’ils ressortent des licences d’exportation délivrées. Une section de contrôle de la Reichsbank (Devisenablieferungsstelle) possédait une fiche pour chaque exportateur sur laquelle étaient indiqués le montant que doit remettre chaque exportateur et le montant des devises effectivement remises.

Mais la comparaison des sommes qui auraient dû être versées d’après les listes transmises par les Bureaux du Commerce extérieur à la section de contrôle de Reichsbank avec les sommes effectivement remises par l’exportateurintéressé à la Reichsbank se heurtait à une double difficulté : il se pouvait en effet, soit que la transaction commerciale ayant été annulée après la délivrance de la licence, cette dernière ne fût jamais utilisée, soit qu’une même licence se rapportât à des marchés exécutés par livraisons partielles réparties sur une période étendue.

En fait, cette comparaison ne s’effectuait que rarement et

200 ANNEXE Il

la Reichsbank n'avait le plus souvent connaissance que du montant des devises étrangères que chaque exportateur devait fhéoriquement livrer d’après les licences délivrées. Si la quantité des devises réellement perçues par la Reichsbank ne correspondait pas après un certain délai au montant imposé à la firme intéressée, la Section de contrôle de la Reichsbank demandait des explications aux importateurs ; au besoin, elle en référait aux Bureaux du Commerce extérieur compétents ou au Commissaire du Reich, et il pouvait être appliqué à la firme soit des sanctions dont disposait le contrôle du commerce extérieur, soit même, le cas échéant, des sanctions pénales.

Toute imparfaite qu’elle fut, cette organisation a donné des résultats satisfaisants, puisqu'elle paraît avoir fourni effectivement au Gouvernement allemand un montant de devises équivalant à 25 °/, de la valeur des exportations.

Au surplus, il faut reconnaître que le contrôle strict par le Gouvernement allemand de la remise des devises étrangères appartenant aux exportateurs était malaisé à exercer. Les seuls organismes qui étaient réellement aptes à exercer ce contrôle étaient les Bureaux du Commerce extérieur, et en pratique, certains de ces bureaux notifiaient à la Reichsbank un relevé des devises par exportateur non pas sur la base des licences délivrées, mais sur la base des licences utilisées. Toutefois le Gouvernement allemand n’a cessé d’objecter aux observations du Comité des garanties qui lui recommandait la généralisation de ce système, qu’une pareille surveillance à l’égard des exportateurs eut constitué une mesure d’inquisition excessive à l'égard des secrets du commerce allemand et que, d’autre part, l’application stricte de tout système de contrôle eut entraîné des dépenses considérables, (C’est là, d’ailleurs un argument sans cesse invoqué par le Gouvernement allemand quand il s’agit d’instituer tout système de contrôle).

La vérité, c’est que dans ce domaine, comme dans beaucoup d’autres, le Gouvernement allemand était loin de pouvoir imposer sa volonté à ses ressortissants.

Les Bureaux du Commerce extérieur, base de tout le système du contrôle des exportations, étaient en effet des

organismes mi-officiels, mi-privés dans lesquels les représentants des entreprises industrielles les plus importantes avaient une influence prépondérante, à tel point que les postes influents de ces bureaux (fondé de pouvoir du Reich, vérificateurs des prix, etc.) étaient occupés par des personnages déjà employés dans les entreprises privées ou en étroits rapports avec elles (1). Il est certain que la plupart de ces Bureaux qui avaient une administration autonome, Jouissaient de droits réservés aux personnalités juridiques, et notamment de celui de prendre des décisions, ne se prétaient pas de bonne grâce à coopérer au contrôle de la saisie des devises.

Les membres du Gouvernement allemand eux-mêmes ne cachaient pas qu’une grande partie de l'opinion publique en Allemagne était tout à fait opposée à tout système de contrôle du commerce extérieur, et que si on voulait imposer à l’exportateur allemand un contrôle trop strict, toute l’organisation des bureaux du commerce extérieur disparaîtrait.

Ces craintes se sont d’ailleurs partiellement réalisées. Le niveau des prix intérieurs allemand étant devenu, au cours de la résistance passive de l'Allemagne à l'égard de l’occupation française de la Ruhr, supérieur au niveau des prix mondiaux, et l'exportation, de ce fait, étant rendue difficile, les industriels allemands en tirèrent parti pour exiger du : Gouvernement allemand, sur lequel il leur était alors facile d'exercer une pression, que le système des licences d’exportation fut abandonné. Une nouvelle réglementation du commerce extérieur fut l’objet de trois ordonnances en date du 17 septembre 1923 ; la plus grande partie des marchandises peut désormais être exportée librement, et la plupart des Bureaux du commerce extérieur sont supprimés ; néanmoins, les exportateurs restent tenus de livrer à la Reichsbank 30 °/, au minimum des devises qui leur seront remises en paiement, ces devises n'étant d’ailleurs

1. La presse allemande a signalé que certains Bureaux du Commerce extérieur étaient composés des mêmes membres qui formaient le Syndicat industriel : par exemple le Verband des protecteurs de fer et d’acier.

. d’Elberfeld, etc.

pas destinées actuellement au paiement des Réparations, mais à la satisfaction des besoins ordinaires du (rouvernement. Reste à savoir si, en l'absence de contrôle effectif, les exportateurs se plieront à cette dernière exigence.

Les mesures particulières prises par le Gouvernement allemand en vue d'obtenir les devises étrangères qui lui étaient nécessaires sans que la monnaie allemande perde de sa valeur, n’ont pu donner tous les résultats désirés ; sans doute le mécanisme utilisé a-t-1l rendu de réels services, mais la dépréciation de la monnaie n'aurait pu être évitée que si les marks-papier en contrepartie desquels le Gouvernement allemand achetait des devises étrangères lui avaient été fournis non par la Reichsbank qui les obtenait par le travail de ses imprimeurs, mais par l'impôt ou par l'emprunt ; par contre, le jour où la réunion des conditions budgétaires et économiques indispensables au Paiement des Réparations sera réalisée, on peut être assuré que l’acquisition des devises étrangères nécessaires pourra être effectuée sans difficultés.

LES MESURES PRISES PAR LE GOUVERNEMENT ALLEMAND POUR ENRAYER L'EXODE DES CAPITAUX ALLEMANDS A L'ÉTRANGER (1)

Les mesures que pourrait prendre le Gouvernement allemand pour faciliter les investissements de capitaux étrangers en Allemagne et l’amélioration de sa balance commerciale seraient insuffisantes à empêcher que la balance des comptes allemande ne reste déséquilibrée et par suite que la dépréciation de la monnaie ne se poursuive toujours davantage si, en même temps, les ressortissants allemands ne cessent de faire passer leur capitaux hors d'Allemagne,

Cet exode des capitaux allemands à l'étranger, à qui doit être imputée en partie la dépréciation du mark et qui a contrecarré les quelques efforts effectués par le Gouvernement allemand pour rétablir la situation financière de J’ Allemagne, a sa cause dans le désir des ressortissants allemands de se soustraire aux impôts, et, plus encore, dans leur crainte de l’aggravation de la dépréciation du mark qui affecte dans une mesure si considérable les capitaux allemands. Aussi le Gouvernement s’est-il trouvé devant une situation en apparence inextricable : la crainte de la dépréciation dn mark entraîne l’exode des capitaux allemands et cet exode entraîne lui-même la dépréciation du mark.

On sait, toutefois, que les Gouvernements disposent de moyens qui leur permettent d’enrayer, dans une certaine

1. Cf. Wulfsin et Vernlé, L'évasion des capitaux allemands (1923).

mesure, l'évasion des capitaux situés à l’intérieur des frontières de leur pays, et il convient, en conséquence, sans discuter dès maintenant ce qu'il y a d’excessif dans le caractère absolu de la proposition précédente d'examiner si le Gouvernement allemand a fait tout ce qui était en son pouvoir pour empêcher que les capitaux allemands ne s’évadent à l'étranger, et, éventuellement, quelles sont les mesures à prendre pour atténuer l'importance de ces évasions (4).

Il importe, au préalable, de remarquer que ce n’est pas tant le transfert matériel de capitaux allemands hors d’Allemagne qui agit défavorablement sur la balance des comptes, que le fait que des ressortissants allemands prennent des participations dans le capital étranger, au heu de consacrer leurs ressources à relever l’économie allemande. Quand un Allemand envoie dans une banque suisse des actions Harpener qui lui appartiennent, la balance des comptes allemande n’en subit nul dommage ; par contre lorsqu'il convertit une partie de ses disponibilités en devises étrangères, il contribue directement à la dépréciation du mark, et peu importe qu’il conserve ou non ces devises en Allemagne.

Les deux procédés généralement employés pour investir des capitaux à l'étranger sont d’une part l’achat et la thésaurisation de devises étrangères et d’autre part l’achat de lettres de change, chèques, etc., payables à l'étranger ; ces devises et ces lettres de change proviennent le plus souvent du règlement des exportations ou de créances exigibles sur l'étranger ; au lieu d’être rapatriée et réinvestie dans l’éco- ‘1. I convient d'indiquer ici le principe des mesures prises par le Gouvernement français pour enrayer l’exode des capitaux :

Aucune opération impliquant un transfert quelconque de fonds ou de titres hors de France ne peut être effectuée sans l’autorisation écrite du ministre des Finances. Aucune personne résidant en France ne peut, si l’opération qu'elle a en vue est d’un montant supérieur à 5.000 francs, acheter des devises ou monnaies étrangères ni les transférer à l'étranger que par l’intermédiaire d’une personne astreinte à la tenue d’un répertoire des opérations de change. Ce répertoire doit être présenté à toutes réquisitions des agents du ministre des Finances.

Si Ia législation française n’a pu empêcher que certains capitaux fran-

çais n'aient été investis, en fraude, à l’étranger, on peut assurer qu’elle: a été un très sérieux obstacle à une excessive importation des capitaux.

nomie nationale, leur contrevaleur est soit laissée en dépôt à l'étranger dans des banques, soit investie en valeurs et participations étrangères.

Jusqu'en 1923, la réglementation des transactions en devises et en moyens de paiement à l'étranger fut très insuffisante et il n’a pas été difficile à un ressortissant allemand d'acheter des devises étrangères ou de se constituer dans des banques à l'étranger des avoirs aussi importants que le lui permettaient sa propre fortune ou les crédits qu'il pouvait obtenir de sa banque.

La conduite du Gouvernement allemand à cet égard a été d'autant plus injustifiable qu’il existait pendant la guerre une organisation très stricte de contrôle dont les résultats paraissent avoir été assez satisfaisants et dont voici les grandes lignes :

Le contrôle des transactions avec l'étranger, institué par une ordonnance du 20 janvier 1916, était exercé par une Centrale de Devises à laquelle étaient rattachés de nombreux bureaux et par la Reichsbank. Cette ordonnance fut, dans la suite, remplacée par celle du 8 février 1917, dont les dispositions furent extrêmement rigoureuses ; elles établissaient l’interdiction absolue de faire des transactions financières quelconques avec l'étranger sans passer par l’intermédiaire d’un bureau de Devises ou de la Reichsbank.

Les ressortissants allemands pouvaient acheter, emprunter ou échanger des moyens de paiement et des créances exprimées en monnaie étrangère, mais ils étaient obligés de passer par l'intermédiaire des bureaux des Devises ou par celui de banques désignées par le chancelier du Reich. En outre, tous les possesseurs de moyens de paiement de cette nature devaient en faire la déclaration à la Reichsbank.

Si l’achat de ces moyens de paiement n’était soumis qu’à des formalités relativement simples, il était impossible par contre de les vendre ou simplement de les passer à l’ordre d’un tiers, pour paiement, sans le consentement préalable de la Reichsbank, à moins que cette opération ne fut faite au profit d’un bureau de Devises ; de même, l'autorisation de la Reichsbank était nécessaire pour transférer à l’étranger des moyens de paiement exprimés en monnaie allemande.

206 ANNEXE JII

Des adoucissements tempéraient d’ailleurs les preseriptions sévères de cette ordonnance : chaque personne pouvait échanger par jour, jusqu'à concurrence de 1.000 marks, des espèces monétaires allemandes contre des devises étrangères. D'autre part, en ce qui concerne les opérations pour lesquelles l'autorisation de la Reichsbank était requise, il existait une tolérance jusqu’à concurrence de 1.000 marks par jour et par personne et de 3.000 marks par mois.

Cette réglementation a été levée pour la majeure partie par une ordonnance du 23 juillet 1919, le motif allégué étant que le relâchement du contrôle exercé dans les territoires occupés par les armées alliées en rendait l’application inutile.

Depuis cette époque et jusqu'au début de l’année 1922 les transactions en devises étrangères furent libres. L'achat de livres, de dollars ou de francs a pu se faire sans aucune formalité dans les banques, bureaux de change, voire même dans les principaux hôtels, et comme en raison de la politique budgétaire suivie par le gouvernement la dépréciation du mark était inévitable, une partie importante de la population se mit à spéculer à la baisse du mark en recourant, le cas échéant, à des crédits en banque pour pouvoir acheter des devises.

Cette spéculation devint si importante que le Gouvernement allemand se décida à faire voter une loi, promulguée le 3 février 1922, suivant laquelle toutes les transactions concernant les devises étrangères devaient être en principe effectuées par l’intermédiaire d’une banque spécialement autorisée à faire le commerce de devises : les bureaux de change ont par suite disparu et ce fut là un premier pas vers la suppression de la spéculation sur les devises.

Il faut noter, toutefois, qu’au début, les banques n’avaient en aucune façon la mission de s'opposer ou de contrôler les opérations faites par leur intermédiaire ; elles devaient seulement adresser au Ministère des Finances une déclaration écrite concernant la nature et l’objet de la transaction; cette disposition n’était d’ailleurs instituée en principe que pour donner aux agents fiscaux le moyen de connaître les

gains des spéculateurs, pour l'assiette de l’impôt sur le revenu. Toute la législation d’après guerre sur l'exportation des capitaux a été, en effet, dominée par des soucis exclusivement fiscaux et n'avait nullement pour objet de conserver les capitaux dans le courant de l’activité économique se déployant à l'intérieur de l’Allemagne même ; c’est pourquoi elle a imposé simplement une sorte d’enregistrement des capitaux qui cherchaient à sortir de ce courant économique, de façon à permettre au fisc de réclamer sa part sur ces capitaux évadés ; l’enregistrement assuré, ou des cautions suffisantes une fois fourmies, la fuite était permise.

Au surplus, les exemptions qui tempérèrent la loi du 3 février en réduisaient en fait la portée : en effet, furent exemptés de l'obligation de s’adresser à une banque de devises : 1° tous les commerçants auxquels une Chambre de commerce délivrait un certificat spécial attestant que leur profession comporte régulièrement des opérations sur les devises étrangères ; 2° les étrangers non domiciliés en Allemagne ; 3° les Allemands domiciliés à l'étranger. Il est probable que ces exemptions donnèrent lieu à des abus considérables.

En ce qui concerne les transactions relatives aux moyens de paiement à l'étranger, lettres de change, chèques, etc... certaines mesures de la réglementation de guerre avaient été maintenues après 1919 ; elles furent coordonnées ultérieurement par la loi du 24 décembre 1920.

En vertu de cette loi, les moyens de paiement à l’étranger ne pouvaient y être transférés que par l'intermédiaire des banques ; par contre, aucune autorisation de la Reichsbank n'était plus nécessaire : la seule formalité imposée consistait dans l'obligation pour les banques, avant d'exécuter un ordre quelconque, d’exiger du donneur d’ordre une déclaration écrite, concernant la nature et l’objet de la transaction ; un double de cette déclaration était transmis à l'Administration des Finances, toujours à seule fin de permettre au fisc de suivre la situation des fortunes des . ressortissants allemands.

Lors du séjour qu'il fit à Berlin en juin-juillet 1922, le

Comité des Garanties examina avec le Gouvernement allemand les mesures susceptibles d’être prises pour enrayer l'évasion des capitaux qui prenait une importance de plus en plus considérable. Pendant ce séjour même, la dépréciation du mark prit des proportions qui n’avaient pas encore été atteintes : le dollar qui valait 311 marks le 15 juin en valait 670 le 31 juillet ; il n’était pas possible d’en attribuer la cause principale à d’autres facteurs que la spéculation et les achats intempestifs par les ressortissants allemands de moyens de paiement à l'étranger.

Devant l’insistance du Comité des Garanties, le Gouvernement allemand élabora à cette époque, d’accord avec ce dernier, le projet d’une nouvelle réglementation en vue de réprimer l'évasion des capitaux, réglementation qui d’ailleurs présentait des adoucissements en faveur des commerçants afin de ne pas les gêner dans leurs affaires ; ce projet de loi fut effectivement voté et devint la loi du 22 décembre 1922.

Les banques ne purent exécuter, sans l’autorisation préalable du Finanzamt compétent, les ordres relatifs au transfert à l'étranger des moyens de paiement. Toutefois, il est vraisemblable que les dérogations apportées à ce principe facilitèrent encore quelques fraudes. En effet, furent exemptés de demander l’autorisation préalable « les commerçants à « qui la Chambre de commerce compétente aura délivré un « certificat attestant que l'exercice de leur profession « comporte normalement des transactions de nature à « nécessiter l’envoi de fonds à l'étranger, à fin de paie- « ment ». Quelles que fussent les instructions données aux Chambres de commerce, ce certificat était facile à obtenir ; d'autre part, malgré que le Comité des Garanties ait fait introduire une clause suivant laquelle toute opération ne rentrant pas dans le cours normal des affaires de possesseurs de certificat devait être soumise à l’autorisation du Finanzami, 11 est à craindre que cette restriction n'ait pu empêcher bien des sorties illicites de se produire.

D'autre part la loi du 22 décembre 1922 disposait que « toutes Les fois qu’au détriment de la vie économique de « l'Allemagne un exportateur aura laissé à l'étranger tout « ou partie de la contrevaleur d’une marchandise exportée

di

« à tel effet que l’ensemble de l’économie allemande aura « été empêché d'en bénéficier, l’autorité compétente inter- « dira à l’exportateur de continuer à exporter des mar- « chandises ».

Enfin, avant même que cette loi fut votée, uneordonnance, en date du 12 octobre 1922, vint réglementer plus sévèrement les achats de devises étrangères : ceux des ressortissants allemands qui, en exécution de la loi du 3 février 1922, passaient par l'intermédiaire d’une banque pour faire des opérations de devises, durent demander désormais l’autorisation préalable, pour chaque opération, de bureaux dépendant du Ministère des Finances (Finanzamt). Par contre, les catégories de personnes qui n'étaient pas frappées par la loi du 3 février échappèrent également à cette nouvelle mesure.

Lorsque, pour mieux s'opposer aux opérations de contrôle dans la Ruhr entreprises au début de l’année 1923 par la France et la Belgique, le Gouvernement allemand se résolut à enrayer la dépréciation croissante du mark, il fut alors amené à prendre spontanément les mesures tendant à empêcher que les ressortissants allemands se procurent aussi librement qu'auparavant des devises étrangères ou des moyens de paiement à l'étranger, et investir ainsi leurs capitaux en dehors de l’économie nationale.

Ces mesures ont principalement consisté à étendre le droit de regard du Ministère des Finances ou de la Reichsbank sur les transactions, et à leur accorder un droit d'intervention pour restreindre les achats de devises ou de moyens de paiement à l'étranger à ceux qui leur paraissent indispensables, soit en subordonnant les transactions à une autorisation préalable, soit en contingentant les devises à remettre aux commerçants (1).

4. Le législation allemande publiée en 1923 relativement aux devises «et aux moyens de paiement tendit en outre, en vue d’enrayer la hausse des changes étrangers, à faire exercer par la Reichsbank un contrôle de la cotation des changes (fixation d’un cours unique journalier des devises, suppression du marché hors cote) ; l'effet de pareilles mesures sur la dépréciation du mark ne doit avoir pu être bienfaisant que dans la mesure où elles ont facilité à la Reichsbank l’exercice de son droit de contrôle sur les transactions.

210 ANNEXE fII

On a vu plus haut que certaines catégories de personnes avaient la faculté de faire des transactions sur devises ou sur moyens de paiement sans passer par l'intermédiaire d'une banque de devises ou sans obtenir l'autorisation préalable d'un Finanzamt. Le 8 mai 1923, une ordonnance vint supprimer la première de ces deux exemptions. Désormais, toutes les transactions, sans exceptions, doivent passer par les banques de devises. En outre, les seules opérations qu'il soit permis d’effectuer sur des devises, créances ou chèques sur l’étranger, sont les opérations effectuées en exécution de contrats commerciaux passés avec l'étranger, et tendant à la satisfaction de besoins de l’industrie et du commerce allemand (1). Le contrôle de ces opérations est effectué dans toutes les banques de devises par les agents d’un Finanzamt ; si, à la suite de ce contrôle, il est établi que des devises ont été acquises pour assurer l'exécution d'opérations ne rentrant pas dans le cadre indiqué, la Reichsbank a le droit de les racheter moyennant le versement à leurs possesseurs de leur contrevaleur en marks. 6

Cette ordonnance du 8 mai 1923 supprima également la possibilité d'emprunter en vue de spéculer sur ces devises, en interdisant la constitution de dépôts en monnaies étrangères en garantie d'emprunts contractés en marks.

Ces mesures n’ayant pas suffi à enrayer la dépréciation du mark que provoquait d’autre part une inflation sans cesse augmentant, il fut nommé, le 7 septembre 1923, un commissaire aux devises qui reçut le droit de se faire livrer contre remise de titres de l’emprunt or tous moyens de paiement, devises, valeurs étrangères ou métaux précieux ; pour remplir sa mission, ce commissaire est muni de pouvoirs extraordinaires et, en sa faveur, les articles 115, 117 et 153 de la Constitution relatifs à l’inviolabilité des droits civils, de la correspondance et de la propriété, ont cessé d'être en vigueur. Mais, en fait, il fut impossible au

1 Le 25 août une ordonnance interdit aux commerçants et industriels. d’acheter des devises en vue d'acquérir à l'étranger des marchandises pour une quantité supérieure à celle qui est nécessaire pour maintenir l’exploitation de leur entreprise pendant plus de deux mois.

Probe ft Ve

ANNEXE IIL 211

commissaire aux devises d’exercer utilement les pouvoirs dont ïl était investi (1); comme, pratiquement, il était impossible d’exiger la livraison des devises ou moyens de paiement à l'étranger appartenant aux commerçants et de perquisitionner sans fondement valable dans les maisons des particuliers, la saisie des devises ne donna aucun résultat.

D'ailleurs, la réglementation actuelle du commerce des devises et des moyens de paiement à l'étranger paraît donner au Gouvernement allemand le moyen d’enrayer l’exportation illicite des capitaux autant que cela lui est possible, et dans la mesure où il est nécessaire d'assurer l’activité normale du commerce et de l’industrie. Sans doute le contrôle qu'il exerce sur les transactions consécutives à des opérations commerciales n’a-t-il lieu qu'après leur exécution et non, comme en France, avant qu'elles aient pu être effectuées; mais si vraiment les fonctionnaires qui sont chargés de l’exercice de ce contrôle accomplissent consciencieusement leur mission, on doit reconnaître que le Gouvernement allemand a rempli désormais, dans les limites des pouvoirs d’un Gouvernement, une des conditions auxquelles est subordonné le rétablissement de la situation financière et économique de l'Allemagne.

Il paraît bien difficile d'apprécier dans quelle mesure les dispositions prises en 1923 ont enrayé l'exportation des capitaux ; le capital est devenu, dans l’état actuel de notre civilisation, d’une nature essentiellement fugace, et de même qu'il parvient souvent à échapper aux agents fiscaux qui le poursuivent à l’intérieur des frontières où 1l est créé, de nombreuses voies lui sont ouvertes pour franchir ces frontières elles-mêmes.

1, La principale mesure prise par le commissaire aux devises fut l’ordonnance du 11 septembre 1923 qui réduisit considérablement le nombre des banques de devises ; seules furent considérées comme telles les banques membres de l'Office de Compensation de la Reichsbank se trouvant au lieu de leur résidence ; il y a seulement une vingtaine de ces Offices

. dans toute l’Allemagne, et à Berlin l’office n’est composé que de douze mai-

sons de banque environ. Aussi, ultérieurement de nombreuses autres maisons furent autorisées à nouveau à faire des opérations sur devises.

Il faut reconnaître, en effet, que le jeu des transactions purement commerciales permet de faire passer des capitaux à l'étranger dans des conditions qni rendent bien difficile l'exercice du contrôle ; comment, malgré le contrôle exercé par les agents gouvernementaux, découvrir par exemple que des factures délivrées par des firmes étrangères sont falsifiées, et que des maisons allemandes d’exportation livrent des marchandises au-dessous du prix réel?

Au surplus, pour que le contrôle gouvernemental soit absolument effectif, il serait nécessaire qu'il puisse être exercé sur la totalité des transactions avec l'étranger; mais une telle ingérence de l'Etat se heurte à la multiplicité et à la complication des relations financières internationales ; en supposant même que toutes parviennent à sa connaissance, il lui serait difficile d’en apprécier exactement l’utilité au point de vue de l’économie nationale; la difficulté en serait accrue lorsqu'il s'agirait d’opérations faites par l'intermédiaire des banques étrangères : comment vérifier si les retraits de fonds pour le compte d’un étranger domicilié en Amérique correspondent bien à une opération légitime ?

Il est à craindre, enfin, que les banques sur qui repose en définitive la plus grande part de responsabilité dans le contrôle des transactions n’apportent pas dans cette fonction toute l’attention et toute la prudence désirables; elles peuvent redouter, en effet, que dans le cas où elles se refuseraient à donner suite à une demande émanant d’un particuher, celui-ci ne trouve pour l’exécuter une banque voisine moins scrupuleuse.

Cependant, si difficile qu’il soit de réprimer l'évasion des capitaux ce n’est pas là une raison suffisante pour ne pas essayer d’en diminuer l'importance. Certaines des difficultés qu’on vient de signaler sont en réalité moins graves qu’elles n'apparaissent. En ce qui concerne les fuites des

capitaux qui se produiraient par l'intermédiaire des maisons

d'exportation, il ne paraît pas possible qu’elles prennent une extension considérable ; la falsification de factures ou de documents comptables est une opération qui nécessite

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une confiance absolue entre les intéressés et les possibilités de dénonciation sont trop nombreuses pour que des fraudes puissent être pratiquées pendant longtemps sur une vaste échelle.

D'autre part, un contrôle suffisamment serré sur les Banques permet de limiter dans une certaine mesure les évasions de capitaux qui pourraient se dissimuler sous:le couvert des transactions financières en général. Un Gouvernement possède sur toutes les banques, y compris les banques étrangères, des moyens de pression dont il peut se servir lorsqu'il a des motifs de supposer qu’elles contreviennent aux dispositions légales. Il lui suffit notamment de demander à la banque d'émission de refuser d’escompter le papier commercial portant la signature de la banque douteuse pour que celle-ci cesse immédiatement ses agissements répréhensibles.

Il faut reconnaître, toutefois, que les diverses mesures susceptibles d’être prises par les gouvernements (autorisations préalables, contrôle des opérations effectuées) ne sont que des palliatifs et que pour enrayer vraiment l'évasion des capitaux, il fauten supprimer les motifs. En Allemagne, c’est principalement par crainte de la dépréciation du mark que les ressortissants allemands ont acheté des devises étrangères ou se sont constitués des dépôts dans des banques étrangères, situation d’autant plus grave que cette évasion a été elle-même une des causes de cette dépréciation. Mais, étant donné que l’origine de la dépréciation du mark est principalement l'inflation monétaire, conséquence du déséquilibre budgétaire, il suffirait que le Gouvernement allemand se montre résolu à imposer à la nation allemande l'effort fiscal nécessaire au rétablissement des finances publiques pour que se produise un arrêt, ou tout au moins un ralentissement très marqué de l’exportation des capitaux. Dès que le système fiscal et monétaire sera rétablisur

une base solide, iln’y aura plus à craindre que cette expor- tation reprenne.

Il est indispensable, par contre, que l’effort budgétaire ne soit pas demandé dans une trop forte mesure aux impôts directs ainsi qu’il l’a été dans la réforme effectuée en 1919,

sous le ministère d’Erzberger ; si, en effet, les prélèvements opérés par le fisc sur la richesse acquise venaient à être excessifs, il serait à redouter que les capitalistes allemands fassent à nouveau passer une partie de leurs capitaux à l'étranger.

Ici encore on constate les répercussions importantes du mode de gestion des finances publiques d’un pays sur sa situation économique.

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