I. — Interprétations de la doctrine de Monroe

Le principe directif classique de la politique extérieure des Etats-Unis est naturellement la doctrine dite de Monroe. Nous nous proposons d’élucider à ce

sujet deux questions. En premier lieu : quelle a été la

valeur initiale et postérieure de cette doctrine en tant que sauvegarde de l'indépendance et des intérêts latins américains‘? En second lieu : quels furent et quels sont les motifs déterminant de celui-ci et d’autres principes de l’action interaméricæine des Etats-Unis?

Si on jette un rapide coup d’œil rétrospectif sur les opinions exprimées tant dans le Nord que dans le Sud, on remarque facilement que les points de vue des deux Amériques offraient tout d’abord plus de conformité ; une certaine tendance de plus en plus ferme de la conduite extérieure des Etats-Unis et une critique historique plus serrée ont opéré ensuite, une certaine divergeance entre les deux opinions.

Il convient de présenter quelques brefs extraits essentiels de quelques-unes de ces expressions les plus significatives. En ce qui concerne les opinions nord-américaines, l’abondance des citations qu’on pourrait en faire est telle que nombre d’entre elles resteraient dans l’ombre. Longtemps l’unanimité des opinions sur les effets presque providentiels de la Doctrine était générale. Graduellement, la critique à l’étranger, spécialement celle de quelques hommes d’Etat et publicistes de l'Amérique du Sud, a ouvert des brèches considérables dans le monument doctrinal de Monroe.

D’après cette interprétation traditionnelle aux Etats- Unis, la politique que nous avons exposée servit d’abord à esquiver la menace et le péril de la Sainte- Alliance, et ensuite à sauvegarder l’indépendance ainsi affermie dès le début.

Voici ce qu’écrivit une des personnalités les plus marquantes qu’aient eu les Etats-Unis à la tête de leur «< Ministère d'Etat ». « La grande déclaration de Monroe faite pendant l’enfance de la liberté de l'Amérique latine fut une affirmation devant le monde entier de la capacité des Américains latins à se gouverner euxmêmes ».

Sous l’impulsion d’une réaction contemporaine plus forte un autre Ministre éminent, Charles E. Hugues, s’exclamait :

« De grandes Républiques dont la souveraineté a été sauvegardée par la doctrine de Monroe, n’éprouvent déjà plus la crainte de l’intrusion et de la domination des puissances européennes, mais on peut affirmer qu'elles considèrent avec appréhension, l’expansion, les vastes ressources, la rapide croissance de la population et la formidable force de la République du Nord» (Ch. E. Hugues « The Pathway of Peace »). Ces lignes laissent transparaître une peine légèrement voilée devant l’ingratitude des anciens protégés. Le rôle de la généreuse nation protectrice apparaît ainsi très modeste, si on la compare à celui qui lui assigne un distingué prédécesseur au secrétariat d'Etat, l’énergique Richard Olney.

« Aujourd’hui, dit-il, les Etats-Unis sont pratiquement souverains dans ce continent, et leur mandat a force de loi pour toutes les questions qui réclament leur intervention ».

Quand aux opinions des pays situés sur l’autre rive

du Rio Grande, elles vont de la louange dithyrambique aux soupçons les plus noirs.

La proposition présentée dans les préliminaires par la délégation brésilienne à la quatrième conférence pan-américaine réunie à Buenos-Ayres est exprimée dans des termes favorables, et comme elle est une des plus autoriées nous la citerons : « Une longue période s’étant écoulée depuis la déclaration de la doctrine de Monroe, il nous est permis de reconnaître en elle le facteur permanent de la paix internationale du continent américain. En célébrant ses premiers efforts vers l’indépendance, l'Amérique latine adresse à sa sœur, la grande nation du Nord, l’expression de sa gratitude pour cette noble et généreuse action qui a été un si grand bienfait dans tout le Nouveau Monde ». La proposition ne fut pas formellement soumise à la Conférence à cause des différences d’opinions à son sujet.

Un des hommes les plus représentatifs de l’Argentine, Emile Mitre, dans un discours prononcé à la Chambre dont il faisait partie, disait en Juillet 1906 :

« L'Amérique aux Américains » fut une formule qui, telle que je l’entends, signifie la consécration finale de l'indépendance des nations américaines, ce fut le cri de la plus puissante d’entre elles, proclamant ainsi au monde que la conquête dans les nations de cette Amérique était terminée, ce fut la notification aux puissances conquérantes d'Europe, qu’elles devaient renoncer à ces continents parce que leur territoire étendu était entièrement occupé par des nations libres dont la souveraineté ne laissait pas un pouce vacant.

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« L'indépendance de ces républiques ayant été établie sur le champ de bataille, grâce à leurs seules forces, la déclaration du Président américain fut l’acte culminant de cette grande épopée. Pour les Etats-Unis c’est une page d’honneur, pour l’Europe, c’est un ultimatum.

« La doctrine de Monroe a aujourd’hui force de loi chez toutes les nations et aucun pays d'Europe n’a osé la discuter » (1).

Clovis Bevilaqua, publiciste brésilien de renom, s’exprimait en ces termes :

« Au point de vue américain la doctrine de Monroe, comme les Congrès Pan-Américains qui se sont réunis depuis 1862 en Amérique est l’expression de la conscience de l’unité américaine révélée au continent et la confirmation du fait que les nations de cet hémisphère devaient être considérées comme également libres et souveraines par les puissances du Vieux-Monde, et que ces dernières ne peuvent sous aucun prétexte acquérir leur territoire ni l’occuper temporairement. Au point de vue général, la Doctrine de Monroe renferme le principe même d’abstention proclamé par le droit international, dépouillé de sa forme purement abstraite et inefficace, doté d’un caractère pratique et accompagné d’une sanction ». (2).

Parmi ceux qui critiquaient cette politique nous ci-

terons en premier lieu l’éminent homme d’Etat Argen-

(1) Paragraphes traduits de l’œuvre citée d’Alvarez, p. 306. (2) id, id. p. 241.

tin Roque Saenz Pena, celui qui oppose à la formule « L'Amérique aux Américains » celle plus large et plus généreuse « l'Amérique à l'Humanité ». Il écrivait à propos de la doctrine et de son évolution, « un assez grand nombre d'hommes politiques admettent la validité de la doctrine de Monroe à l’heure actuelle et en sont venus à la considérer comme le fondement et le principe essentiel du droit international américain. Chaque fois que la Doctrine est invoquée par le Gouvernement de Washington, pour appuyer des intérêts égoïstes et transitoires, les publicistes de l'Amérique du Centre et du Sud, applaudissent avec enthousiasme comme si le mémorable message de 2 Décembre représentait pour eux le « fiat » de l’indépendance nationale. À mon avis, ces hommes font preuve d’une opinion erronée et sont coupables d’anachronisme.

Si nous la considérons maïntenant à la lueur des événements politiques auxquels elle a donné naissance la Doctrine révèle les cicatrices qui de Polk à Cleveland ont défiguré avec le temps et l’égoïsme, sa physionomie morale et sa signification légale et originaire. En tant qu’acte complémentaire de la politique de la Grande-Bretagne prédite par Canning, la Doctrine vint en temps opportun, elle remplit sa mission et réalisa son but historique durant le premier tiers de ce siècle. Dans la suite de son argumentation il se réfère à l’attitude des Etats-Unis devant le Congrès continental de Panama et la conférence Pan-américaine de

Washington de 1889, l’accusant d’être équivoque et

contradictoire. A ce propos il écrit : « Cependant la politique de l’administration de Washington fut subversive dans deux occurences, ce qui n’empêcha pas que l'échec du Congrès de Panama fut attribué aux visées ambitieuses de Bolivar, d’après l’opinion de M. Clay exprimée dans une note adressée aux plénipotentiaires de Tocubaya.

« Les aspirations de Bolivar, en cette occasion, furent légitimes, non seulement en raison de leur but politique, mais aussi parce qu’elles représentaient une doctrine d’application plus étendue que celle de Monroe, telle que Canning la désirait et telle que la concevaient les peuples libérés de l'Espagne et du Portugal. Si nous examinons l'invitation du Panama on verra qu’elle annonce comme un principe universel la doctrine de non intervention contre n’importe quelle nation étrangère, tandis que Monroe la conçoit comme applicable seulement aux nations européennes. Quand Bolivar expose sa doctrine, il ne désigne pas seulement l'Europe et ne limite pas la défense aux plans ou aux menaces qui pourraient venir de l’Ancien Monde ; sa Doctrine s’applique à toute la chrétienté et définit la sphère de la souveraineté, en la plaçant sur une balance universelle et juridique, ce qui aurait, constitué le plus grand progrès dans le droit international. Le principe de la non-inlervention consacré avec toutes les ramifications que l’on chercha à lui attribuer au Panama représentait la véritable doctrine, étant égale-

ment applicable aux deux hémisphères et ayant joui

jusqu’à nos jours d’une véritable signification internationale. L’invitation du Panama qu’il me soit permis de le répéter condamnait l’intervention, non pas d’une partie de l’Europe, mais de n’importe quelle puissance étrangère dans les affaires personnelles des nouvelles nations. » (1).

Manuel de Oliviera Lima, diplomate distingué et publiciste du Brésil, entre autres choses pertinentes, disait ce qui suit :

« Cependant jusqu’à présent la Doctrine de Monroe n’a que peu ou point protégé les républiques hispanoaméricaines, dans un sens pratique. La lutte pour l’indépendance des colonies espagnoles a rencontré de continuels obstacles de 1810 à 1825. Le port de Buenos- Ayres fut forcé par des vaisseaux de guerre étrangers; nos eaux territoriales furent violées par des croisières anglaises dans une période de relations pacifiques ; Valparaiso fut bombardé en 1865 par une escadre es-

pagnole qui venait d’opérer contre le Pérou, Macaraïbo et Puerto Cabello furent attaqués par des troupes an-

glaises, allemandes, italiennes qui débarquaient simplement pour des raisons financières.

« Reconnaître solennellement la Doctrine de Monroe dans la forme donnée par le gouvernement américain dans les dernières années, ou même dans la forme qu’elle avait avant, constituait une abdication de la

souveraineté en faveur du principe d’intervention. Ce

(1) Paragraphe de l'ouvrage déjà cité d’Alvarez, pp. 350-351,

même principe se présente sous deux formes, négative s’il s'oppose à certaines solutions, positive s’il en apporte. C’est toujours une intervention dans les deux hypothèses, car les nations peuvent s’immiscer dans les affaires des autres, soit quand une règle de conduite les y invite, soit quand ils empêchent une tierce puissance de réaliser un projet semblable » (1).

Comme on le voit les opinions diffèrent notoirement. Et il eut été extraordinaire qu’il n’en fut pas ainsi étant donné qu’il n’y a peut-être pas eu d’accord sur la véritable nature de la doctrine. Pour quelques-uns, elle exprime un véritable principe de droit international, pour d’autres, elle est une règle de ce que l’on appelle le Droit public américain. Pour les autres, enfin, elle n’est qu’un principe directif de la politique extérieure des Etats-Unis.

La détermination de la vérité ne paraît pas offrir une difficulté extraordinaire malgré la grande diversité d'opinions. Si l’on doit considérer la doctrine comme un fondement des droit internationaux ou de ce qu’on appelle Droit public américain, le contenu et la signification de la doctrine auraient dûs être définis et précisés. On ne conçoit, en effet, aucun principe juridique, sans la précision que requiert une règle concrète de conduite. Donc, personne ne peut affirmer avec autorité quel est le contenu et la signification précise de la doctrine.

Les hommes d’Etat et les professeurs de Droit Inter-

(1) Paragraphes pris de Alvarez, ouvrage cité, pp. 282-283,

national des Etats-Unis se sont refusés en général, à la considérer comme un principe juridique international parce qu’elle ne l’est pas et parce qu’il ne convient pas qu’elle le soit. Nous venons d’expliquer pourquoi on ne peut la considérer comme une règle de Droit international : elle est vague, variable, indéfinie. Et elle est précisément ainsi parce que dans cette forme elle sert mieux aux fins pour lesquelles la formule fut frappée. Les fins ne sont autres que les droits, les intérêts et les convenances internationales de la nation qui l’a formulée, lui a donné du prestige et l’a défendue.

L’on a affirmé cependant qu’avec l'inclusion dans le pacte de la Ligue des Nations d’une clause relative aux ententes régionales, la Doctrine s’est transformée en un principe de droit international. « Les révisions sur lesquelles les Etats-Unis insistèrent furent incorporées au pacte de la Ligue convertissant ainsi, pour la première fois la doctrine de Monroe en droit international public, dès que tout le monde lui donna son assentiment d’une manière formelle (1).

Nous croyons cependant que la Doctrine ne présente pas le caractère d’une entente ou d’un pacte régional qui suppose :

1°) Une définition exacte du principe. 2°) L’accord des parties sur ce même principe. Personne jusqu’à présent n’a précisé le contenu de la Doctrine — nous le répétons. Il n’y a pas eu non plus d’acceptation offi-

cielle catégorique de la Doctrine de la part des pays

(1) Adams; œuvre citée, pp. 402-403,

latins-américains qui composeraient des parties de l’accord ou de l’entente. Depuis lors, comment est-il possible de concevoir qu’il puisse y avoir un accord clair, une compréhension précise de quelque chose qui est vague, indéfini et de plus profondément variable ?

Naturellement, si les Etats-Unis voulaient donner au principe un caractère et un contenu précis, les Etats- Unis de l’Amérique latine apporteraient à cette tâche la meilleure bonne volonté et le plus grand intérêt, car ce serait la réalisation d’un désir commun aux uns et aux autres. Mais le Gouvernement des Etats-Unis oserait-il entreprendre cette tâche ? Actuellement, c’est

peu probable, pour les raisons que nous allons énumérer. 4)

Il ne convient pas aux Etats-Unis de préciser le sens exact de la Doctrine, premièrement, pour ne pas être obligé d’une manière plus ou moins péremptoire à faire respecter le principe ou les priñcipes qui seraient énoncés. Secondement, parce qu’une telle précision lui donnerait un caractère rigide, ce qui empêcherait la possibilité de le faire varier facilement, suivant les circonstances et suivant les convenances de la POLE extérieure nord-américaine. En troisième lieu, parce que la définition impliquerait presque nécessairement l’application aux Etats-Unis eux-mêmes du principe de la non colonisation ou annexion et même le principe de non intervention dans les affaires intérieures des Etats de l’Amérique latine.

Il est certain que des hommes d’Etat comme Wilson

ou House sont allés jusqu’à proposer d’apporter quelque précision à la Doctrine et à l’entente régionale ou pan-américaine. Mais de là à la réalisation il y a encore une énorme distance. Même sous la direction wilsonnienne, la politique extérieure nord-américaine n’a pas cessé de répondre aux forces profondes qui sont venues la modeler en une forme franchement impérialiste.

Une des conséquences et un des avantages pour les Etats-Unis de la forme imprécise de la doctrine a été la constante variabilité de son contenu et de son interprétation par les gouvernements et les publicistes nord-américains. Quelques passages suffisent à donner une idée de la diversité des opinions :

Voici les concepts de Webster et ses commentaires : « Peu d'hommes d'Etat nord-américains se seront exprimés avec plus de clarté et de franchise que M. Daniel Webster, dans son discours du 14 avril 1826, en disant de la Doctrine de Monroe qu’elle n’avait pas pour but, même dans l’hypothèse d’un péril européen.. » la défense des intérêts continentaux, mais exclusivement celle des Etats-Unis et, en aucune façon, une protection gratuite aux autres peuples d'Amérique. On pourra encore moins se représenter le Monroeisme comme l’union fraternelle et la ligue de tous les peuples d'Amérique. ù

« Quand on commence la lecture de M. Webster, sa forme pompeuse si étudiée, semble nous élever aux

éblouissements d’un mont Sinaï et non au comptoir

d’un usurier. Il parle en de {els termes de la force des Etats-Unis, mise sur le plateau de la balance au service des intérêts de la justice et il admire tant ce qu’a fait Monroe pour la cause de la liberté civile que la transition semble un peu rude au passage décisif de son discours dans lequel il déclare le véritable but du message présidentiel; « il est absolument certain, que cette déclaration doit être considérée comme fondée sur nos droits et qu’elle dérive principalement du désir de les préserver. Elle ne nous oblige pas, en tous cas, à prendre les armes à la première indication de sentiments hostiles des puissances européennes envers l’Amérique du Sud. Si par exemple tous les Etats européens s’étaient refusés à entrer en relations avec ceux de l’Amérique du Sud jusqu’à ce que ceux-ci fussent retournés à leur ancienne soumission, une circonstance semblable n’aurait pas entraîné notre intervention ou, si on avait réclamé une intervention armée auprès des alliés contre les provinces les plus éloignées de nous, comme le Chili ou Buenos-Ayres, notre inaction serait également justifiée, car l’éloignement du théâtre des événements aurait amoindri notre appréhension du péril, et avec elle réduit les moyens pour développer notre action en nous mettant dans le cas de nous contenter d’une protestation. Maïs la situation eut été toute différente, si une armée équipée et soutenue par des nations puissantes avait débarqué sur les plages du Golfe du Mexique et commencé la guerre dans notre

voisinage immédiat. Les sentiments et la politique ex-

primés par la déclaration, ainsi entendue, se trouvait ainsi strictement conforme à nos devoirs et à nos intérêts >2(1)5"

Une autre interprétation mise en avant lorsque le Yucatan demanda le secours des Etats-Unis est celle que nous rapportons ensuite :

« D’autre part des interprétations modérées de la Doctrine de Monroe furent exprimées. D’après l’interpratation de Cathoun, l’unique survivant du Cabinet du Président qui donna son nom à cette politique, elle prit la forme d’une déclaration anodine; d’une simple et amicale déclaration des désirs des Etats-Unis, sans qu’un mot fasse allusion à la résistance ». Miles du Connecticut se trouva virtuellement d'accord avec cette interprétation. D’après son opinion Monroe vulut dire par « système européen » non la monarchie, mais la combinaison de puissances, connue sous le nom de « Sainte Alliance » qui disposait des petits états d'Europe et les divisait à son gré. Monroe s'était opposé à l’extension de ce système à l’hémisphère occidental. Ceci signifiait cependant que les Etats-Unis assumeraient le devoir de diriger le destin des nations de làbas, ou de les défendre contre n’importe qu’elle intervention européenne (2).

Nous avons déjà fait allusion à certaines phrases de l’ex-ministre des Affaires Etrangères de Cleveland, Richard Olney « la doctrine de Monroe dans l'esprit

(1) « Le Mythe de Monroe » de Pereira, pp. 56-57. (2) Rippy, œuvre citée, p. 24.