CHAPITRE VII

Contrôle militaire et naval

Contrôle des relations extérieures

Contrôle militaire et naval

L'introduction du Gouvernement responsable aux Colonies et l'extension de leur autonomie ont réagi sur l’organisation militaire et navale de l'Empire. Les Colonies autonomes, en prenant figure d'Etats distincts, ont vu en même temps augmenter leur responsabilité. Elles ont eu dès lors à supporter l’une des obligations essentielles des Etats ; pourvoir elles-mêmes à leur propre défense. On peut caractériser ce nouvel état de choses en disant que les charges militaires croissantes qui leur incombent sont la contre-partie de leur autonomie.

Cette évolution s’est opérée sous l’action du Gouvernement métropolitain, qui, en restreignant son autorité sur certaines de ses colonies a voulu en mème temps diminuer les dépenses qu'elle y effectuait, les dépenses militaires comme les autres. [l pouvait d'autant mieux agir ainsi que le Gouvernement responsable a été concédé aux Colonies a

un moment où celles-ci étaient sorties de la période de

conquête, et où elles étaient suffisamment développées pour fournir les forces locales nécessaires.

En 1859, une commission ministérielle fut nommée pour étudier les dépenses militaires au Colonies. On constata qu’elles s'élevaient à 4 millions de livres dont 380.000 seulement étaient fournies par les Colonies. De plus les forces britanniques assuraient presque seules la défense des Colonies, celles-ci ne possédant guère de milices efficaces. En 1861 un comité fut nommé par les Communes pour étudier la mème question. Il en résulta le vote à J’unanimité, en mars 1862, d’une motion proclamant la nécessité, pour les Gouvernements coloniaux, d'assurer leur sécurité interne, et de participer aux charges de leur sécurité extérieure.

Ce principe fut celui qui inspira dès ce moment la politique de l’Empire. Les troupes impériales furent graduellement retirées des colonies à Gouvernement responsable. En 1873, le Sous-Secrélaire pour les Colonies pouvait annoucer que les dépenses militaires faites par la Métropole aux Colonies étaient motivées presque uniquement par des besoins impériaux.

Enfin en 1865, un acte du Parlement donna le pouvoir aux Gouvernements coloniaux d'entretenir des forces navales pour concourir à leur propre défense et seconder les forces impériales.

De ces mesures est donc sortie une organisation nouvelle de la défense aux Colonies, dans laquelle les forces

locales jouent le principal rôle. Mais l'Angleterre, tout en

(1) Egerton. Bristish Colonial policy, p. 865.

laissant ces dernières sous l'autorité des Gouvernements coloniaux, a conservé son contrôle sur l’ensemble des forces militaires et navales en service dans les Colonies.

Normalement le Gouverneur tient de sa commission le commandement suprème de toutes les forces locales levées dans la Colonie. Mais ses relations avec les forces régulières slationnées dans la colonie sont d'un autre ordre (4). Ces forces sont d'ordinaire sous le commandement d’un officier désigné à cet effet. Cependant on a prévu la coopération de ces deux autorités dans certains cas (2).

Le Gouverneur exerce son autorité sur les forces locales par lui-même ou par l'intermédiaire de son Conseil exécutif. Cette matière est réglée au Canada par le Militia Act de 1868 qui assure une action efficace au Conseil Exécutif.

La milice du Canada est soumise à tous les règlements applicables aux troupes régulières slationnées au Canada et compatibles avec son organisation. En cas de guerre elle est placée sous les ordres directs du commandant des forces régulières.

Le Conseil exécutif comprend un membre spécialement chargé des questions militaires et navales, c’est le Ministre de la milice et de la défense.

. La milice est commandée par un Général subordonné au Gouverneur par l'intermédiaire du Ministre.

En Australie, avant la Fédération, les forces locales de

chaque Colonie étaient commandées par des officiers bri-

(1) Régies par les (Revised Regulatious for the colonial service). (2) V. Todd, op. cit., p. 319 et suiv.

L'AUTONOMIE DES GRANDES COLONIES DE PEUPLEMENT gt

tanniques en activité ou en retraite. De même en Nouvelle Zélande. A la Conférence coloniale de 1887, les délégués de l'Australie demandèrent la nomination d’un officier de grade élevé pour inspecter les forces australiennes et donner son avis sur leur action commune éventuelle. En 1889 le major général Edwards fut envoyé en mission. La conclusion de son enquête fut la demande de l'unification de tous les corps coloniaux ; c'était une véritable fédération militaire, Avec la constitution du Commomwealth, l’Australie a été dotée d’une organisation militaire analogue à celle du Canada.

Dans la Colonie du Cap, des difficultés qui se sont élevées au sujel de l'autorité du Gouverneur sur les milices, ont reçu la solution admise dans les autres colonies. En novembre 1817, pendant la guerre contre les Cafres, le Gouverneur voulut faire aider les milices par des troupes régulières. Là-dessus le premier ministre du Cap protesta prétendant que les milices étaient suffisantes et qu'elles devaient être soustraites à toute action des autorités militaires impériales. Mais ce Ministre fut renvoyé et le nouveau Ministère se rangea avec l’Assemblée à l'avis du Gouverneur (1).

Outre ce contrôle que l'Angleterre exerce su r les forces coloniales, elle conserve les charges et l'autorité qu'entraine pour elle dans les Colonies la politique impériale. Néanmoins, il ne faut pas oublier que les Colonies à Gouvernement responsable jouissent d’une large indépendance dans l'organisation de leurs forces locales,

(1) Todd.

Les résultats n’ont pas élé ceux que craignaient Îles adversaires de l'autonomie des Colonies. Celles-ci malgré les charges militaires croissantes n’ont nullement perdu leur loyalisme vis-à-vis de la Métropole. Au contraire, pour prouver leur dévouement et en même temps la vitalité de Jeurs institutions militaires, elles ont fourni à l’Angleterre des corps expéditionnaires pour le Soudan et le Transvaal. En outre, elles ont pu faire face à des guerres locales comme le Canada en 1885, daas les territoires du INPEWE

Toutefois, par suite de la diffusion des idées impérialistes, la collaboration des forces coloniales et des forces impériales n’a pas paru suffisante. On a cherché à renforcer la liaison qui résulte simplement de la mise en jeu du Gouvernement responsable dans les Colonies. Nous verrons comment cette question a été soulevée dans les différentes Conférences coloniales. C’est elle, enfin, qui a amené la réunion de la conférence de 1909, en vue de la création d’une armée et d'une marine impériales. Il s'agirait maintenant d’unifier toutes les forces métropolitaines et coloniales.

Contrôle des relations extérieures.

Nous avons étudié jusqu'ici le contrôle de la Grande- Bretagne sur les colonies autonomes, uniquement en ce qui concerne leur gouvernement intérieur. Cela nous a permis de constater que les colonies, à ce point de vue, jouissent de la plupart des attributions d’États indépendants. Il convient maintenant d'envisager la situation de

ces mêmes colonies au point de vue des relations extérieures. Îl est sans doute facile de se rendre compte que les colonies sont loin de posséder la personnalité internationale à l’égal de la Grande-Bretagne, et d'autre part qu'elles ne sont pas complèlemeut englobées dans celle de la Métropole. La question est done de déterminer dans quelle mesure la Grande-Bretagne laisse à ses colonies autonomes la liberté de régler leurs rapports avec l'étranger et entre elles.

En vertu de ce principe que la Grande-Bretagne seule possède la personnalitéinternationale, c'estelle qui nomme les agents diplomatiques et consulaires. Ceux-ci, tout en représentant l'Empire britannique tout entier, relèvent uniquement du Foreign Office de Londres.

Mais le priucipe s'applique d'une façon moins rigoureuse en matière de traités. Les colonies de toutes les autres puissances et même les colonies anglaises qui ne sont pas dotées d'un gouvernement responsable, sont entièrement subordonnées à la Métropole, sous ce rapport. C'est-à-dire qu'elles ne possèdent à aucun degré le droit de négocier et de signer des traités entre elles ou avec des puissances étrangères. De plus la Métropole est libre

de régler l’applicabilité des traités à ces colonies. Telle n’est pas la situation des colonies anglaises à Gouver-

nement responsable. La Grande-Bretagne leur a laissé une certaineindépendance dans leursrapports entre elles ou avec l'Étranger, ou du moins les a associées à son action dans les affaires où elles étaient directement intéressées. C'est cette part d'autorité que nous allons tâcher de déterminer.

La question se présente sous deux aspects distincts : il

y a d’abord à examiner quelles sont les limites de l’applicabilité aux Colonies autonomes des traités passés par la Grande-Bretagne. En second lieu quels sont les pouvoirs des Gouvernements coloniaux pour passer des traités

entre eux ou avec des puissances étrangères.

A. Applicabilité aux Colonies des traités passés par la Grande-Bretagne. — Sur ce premier point (1), Todd pose comme principe que les privilèges et avantages découlant pour une puissance d’un traité ne s'élendent pas à ses Colonies si celles-ci ne sont pas expressément désignées dans le traité.

La Métropole fera donc une importanile concession à ses Colonies si elle prend pour règle de les faire participer aux avantages dont elle jouit elle-même en vertu des traités, et si elle leur donne un moyen de rester en dehors des trailés qui leur imposeraient des charges:

Or, elle est la pratique suivie par l'Angleterre, au moins dans ses traités de commerce et de navigation, car elle s’est réservé Le droit exclusif de négocier les traités purement politiques et d'en régler les effets.

En fait, les avantages accordés à l'Angleterre dans des traités de commerce ou de navigation sont étendus par le traité lui-même à toutes les Colonies et possessions britanniques. Mais il n’en est pas ainsi pour les traités passés avec cerlaines puissances parmi lesquelles la France, l'Espagne, les Etats-Unis, la Hollande.

Inversement, pour ce qui est des charges résultant

(1) Todd, op. cit, p. 265.

d'accords internationaux, la liberté d'appréciation des Gouvernements coloniaux est sauvegardée. C'est même là une prérogative propre aux Colonies autonomes, à l'exclusion des autres. Elle à reçu son application dans des cas nombreux.

Quaud lltalie et la France dénoncèrent en 1877 leurs traités avec la Grande-Bretagne, on entreprit des négociations pour de nouveaux traités. Or, le Ministre des Colonies britannique pensa qu'il était utile de consulter les Gouvernements coloniaux sur l'extension de ces traités aux colonies, Il leur transmit une circulaire où il était dit que les Colonies pourraient demander à être mises en dehors des effets du traité.

De même, en vertu de cette théorie, des traités avec la Roumanie, l'Equateur et le Monténégro, ne s’élendirent pas au Canada et aux Colonies de l'Afrique du Sud qui l’avaient démandé. En revanche, le traité franco-anglais de 1882 ne s'applique pas aux Colonies anglaises, sur la demande du Gouvernement français, d'accord avec le Gouvernement britannique.

Eofin, pour le Canada, le privilège a été reconnu d’une façon formelle. En raison de réclamations du Gouvernement Canadien, en 1881, le Ministre des Colonies admit que ce Gouvernement aurait la faculté d'accepter ou de refuser son adhésion à un traité passé avec une puissance étrangère.

Ainsi, la Grande-Bretagne a le moyen d’assurer à ses Colonies les avantages qu’elle a obtenus pour elle-même, et leur donne la possibilité de limiter l'effet des trailés en

ce qui les concerne.

B. Pouvoirs accordés aux Gouvernements coloniaux de passer des traités entre eux ou avec des puissances étrangères. — II nous reste à voir en deuxième lieu le degré d'initiative que possèdent les Gouvernements Coloniaux dans la Direction de leurs relations extérieures. Par le fait même que ces Gouvernements sont subordonnés à celui de la métropole, on ne saurait leur reconnaîlre en cette matière de pouvoirs propres qui constituent un attribut essentiel des Etats souverains. [l ne peut donc être question que de pouvoirs délégués (1). Mais il faut convenir que c’est là une concession fort importante du Gouvernement britannique.

Comment s'explique celte délégation? On peut d’abord invoquer une raison d’un caractère général tenant au fonctionnement du Gouvernement responsable. Les colonies autonomes par leur situation géographique et leur développement sous tous les rapports, ont des intérêts et des besoins distincts de ceux de la Métropole. Or, ces colonies possèdent des Gouvernements assez sérieusement constitués pour pouvoir gérer ces intérêts par leurs propres moyens. Les hommes d'États coloniaux sont même mieux placés que les Anglais pour traiter les affaires où ils sont directement intéressés. Aussi comprend-on qu'ils aient

réclamé et obtenu de la Grande-Bretagne une certaine

(1) On peut rappeler certains antécédents qui présentent bien ce caractère, Par exemple : le droit de conclure des traités avec les princes indigènes délégué à la Compagnie des Indes. De même en vertu du B. N. A. Act. de 1867, le gouverneur Général du Canada nomme des commissaires pour traiter avec les tribus Indiennes.

(1) V. Todd, op. cit., p. 247.

liberté d'action pour faciliter leur tâche. Il faut voir là une conséquence normale de l'introd'iction du Gouvernement responsable. Les ministères coloniaux étant responsables devant les Parlements des Colonies, doivent avoir quelque autorité dans le règlement des questions extérieures qui touchent de près au Gouvernement intérieur dont la Métropole leur a confié la Direction.

Nous sommes ainsi amenés à une autre explicalion de ce fait que la Grande-Bretagne a délégué à ses colonies autonomes certains pouvoirs de négocier des conventions. C’est une raison d'ordre économique qui est liée d’une façon plus étroite au régime spécial de ces Colonies. Ces dernières jouissent depuis longtemps de l'autonomie commerciale. Cela leur donne le droit, dont elles ont largement usé, d'adopter un régime commercial différent de celui de la Métropole. Il est donc logique que l'Angleterre restée libre-échangiste ait laissé à ses Colonies devenues protectionnistes la liberté de conclure des conventions douanières, ces conventions étant le moyen vraiment pratique de tirer parlie de leurs tarifs de douanes.

Il nous suffit, pour le moment, de constater que les colonies autonomes ont le pouvoir de négocier leurs traités de commerce. Nous nous réservons de donner de plus amples détails sur leur politique douanière quand nous étudierons leur régime commercial.

Les pouvoirs des Gouvernements Coloniaux sur leurs relations extérieures étant justifiés, voyons comment ils

les exercent et quels sont leurs moyens d'action.

Négociations entre Colonies

Les Colonies peuvent avoir à négocier soit entre elles, soit avec des puissances étrangères.

Dans le premier cas on ne reconnaît pas en principe aux Gouvernements coloniaux le droit de communiquer officiellement l’un avec l’autre, sauf par l’intermédiaire du Ministre des Colonies de Sa Majesté ou en vertu d’une autorisation directe obtenue du Gouvernement Impérial (1).

Mais en présence de nécessités évidentes, cette autorisation a été souvent accordée. C’est ainsi que des Colonies voisines ont obtenu le droit de régler entre elles leurs relations commerciales et leurs tarifs sur une base de réciprocité ou autrement.

Avant la Confédération du Canada, les diverses provinces canadiennes et les [ndes occidentales firent entendre des réclamations pour obtenir des facilités dans le commerce intercolonial. De 1850 à la Fédération, quelques satisfactions leur furent accordées, à l'exception toutefois de la faculté d’établir des tarifs différentiels. En 1861, le commerce réciproque entre les provinces du Canada fut grandement facilité, et le B. N. A. Act le mit enfin entièrement à la discrétion du Parlement du Dominion. Mais les Indes Occidentales n’ont pas le droit d'établir des tarifs préférentiels en faveur du Canada.

En Australie, les Colonies de Nouvelle-Galles du Sud, de Tasmanie, de l'Australie du Sud, de Victoria et de Nouvelle-Zélande réclamèrent des avantages commerciaux ana-

(1) Todd, 254.

logues. En 1871, elles demandent au Gouvernement impérial la liberté de conclure entre elles des accords pour arriver à établir une union commerciale sur la base d’un tarif commun, semblable à celle établie au Canada sous l'empire du B. N. A. Act.

Après des négociations entre le Gouvernement impérial et les Gouvernements coloniaux et une conférence tenue à Sydney en 1873, le Gouvernement Impérial se rendant compte des désirs des Colonies fit passer l'Australian Colonies duties Act. Cet acte donne aux Colonies tout pouvoir pour réglementer le commerce entre elles, mais leur refuse le droit d'établir des tarifs différentiels sur les produits importés de l’élranger ou de Grande-Bretagne.

Comme conséquence de cet Acte, en janvier 1882, étail signée la convention entre Victoria et l'Australie du Sud pour l’admission réciproque en franchise de lèurs importations.

En dehors des conventions commerciales, qui sont les plus importantes, on peut raltacher au droit des Colonies de négocier entre elles,les Conférences intercoloniales (1).

En Australie, de 1862 à 1880, huit conférences furent tenues pour discuter des intérêts généraux de PAustralasie. Leurs délibérations n'avaient pas forme de traités, ni force obligaloire. Il leur restait pour cela à être incorporées dans la législation de chaque colonie. Deux autres conférences furent tenues en 1883 et 1890. Leur importance réside

dans ce qu’elles sont les préliminaires de la Confédé-

ration.

(1) V. Todd, op. cil., p. 299,

En Afrique du Sud, nous voyons la Colonie du Cap proposer à la fin de 1887 la réunion d'une conférence douanière qui eut lieu à Capetowan en 1888. Le résultat fut non pas ure union douanière intercoloniale, mais entre le Cap et l'Orange, alors indépendant. En 1898 seulement le Natal entra dans l’Union et enfin la Convention de Bloemfontein de mai 1903, constitua l’Union douanière Sud-Africaine comprenant tous les territoires de l’Afrique du Sud.

Il est encore une conférence plus caractéristique de ce pouvoir reconnu aux Colonies autonomes de discuter leurs intérêts respectifs et de négocier entre elles.

C'est la conférence d’Ottowa en 1894, où le Canada réunit les délégués de toutes les Colonies à gouvernement responsable. Le représentant du Gouvernement Impérial n'y prit part que pour la forme, sans jouer un rôle aclif, si bien que les débats roulèrent uniquement sur les questions d’un intérêt commun aux Colonies représentées.

Dans tous les cas où les gouvernements coloniaux négocient entre eux, ils nomment librement leurs délégués

qui restent sous leur autorité immédiate.

Négociations avec les pays étrangers

Quand ils ont à négocier avec des pays étrangers, leur action s'exerce d’une façon différente. Elle cesse d'être indépendante pour être seulement associée à celle du Gouvernement Impérial. Le principe est que les traités doivent être une affaire purement impériale, conduite par des agents spécialement autorisés par la Couronne et par

des minisires directement responsables au Parlement britannique.

Il faudra donc une concession expresse pour qu’un gouvernement colonial soit associé à des négociations conduites par la Grande-Bretagne.

En fait, le Canada a bénéficié de cette faveur dans plusieurs circonstances. Il a d'abord été admis à la négociation des traités avecles États-Unis.

En 1871, Sir John Macdonald, premier Ministre du Canada fut nommé plénipotentiaire pour le traité de Washington (traité de commerce de navigation).

En 1874, le gouvernement canadien fut associé aux négociations avec les États-Unis pour la conclusion d’un traité de réciprocité commerciale entre le Canada et les États-Unis.

En 1879, Sir A. Galt, ministre canadien, prit part aux négociations des traités de commerce entre le Canada, la France et l'Espagne.

Enfin, nous savons qu’en 1881 de nouvelles concessions au Canada lui permettaient d’accepter ou de refuser les obligations des traités conclus par l'Angleterre avec des pays étrangers. Mais en même temps, le Canada recevait le drait de nommer un plénipotentiaire associé aux représentants impériaux pour l'élaboration des traités où il était intéressé. C'est dans ces conditions que furent conclues les conventions douanières franco-canadiennes de 1893 et de 1909. Il estmême à noter que dans ces conventions et dans celles passées avec diverses puissances, les plénipotentiaires canadiens, bien qu'adjoints aux plénipotentiaires anglais, menèrent en réalité les négociations.

La Colonie du Cap s’est trouvée dans une situation privilégiée comparable à celle du Canada, lorsqu’en 1888, elle a pu former une union douanière avec la République d’Orange qui n’était pas encore colonie anglaise.

La situation de l'Australie, pour ce qui est de ses relaions extérieures paraît encore plus indépendante que celle du Canada. Elle est, en effet, réglée d’une facon explicite par la constitution du Commonwealth. Or, celleci est de date récente (1900) ; aussi les délégués des colonies qui l'ont élaborée ont profité de toutes les concessions déjà accordées d'une façon générale par la Grande- Bretagne à ses colonies autonomes. Ils ont même su lui en arracher de nouvelles, et l’on peut dire que la Constitution du Commonwealth représente le maximum d’autonomie réalisé jusqu'à ce jour dans une colonie.

L'article 51 (section XXIX) de la Constitution range parmi les attributions du Parlement fédéral le pouvoir de régler les affaires extérieures.

Mais ce sont là des termes fort vagues ainsi qu’en conviennent certains publicistes australiens (Quick et Garran, 631) et il s’agit d'en déterminer la portée.

Il est difficile d'admettre que cette clause ait eu pour but de relever le Commonwealth du Contrôle Impérial sur ses relations extérieures. Une innovation aussi grave n'aurait pu passer inaperçue aux yeux du Gouvernement métropolitain qui ne manqua pas cependant de protester contre l'atteinte portée à la juridiction du Conseil privé par la clause 74.

L'article 51 en entier a simplement pour but de fixer les pouvoirs que les Colonies d'Australie ont voulu remettre

au Parlement du Commonwealth, sans pour cela diminuer le contrôle de la Couronne, Telest le sens de la clause XXIX qui donne au Parlement fédéral autorité sur les relations extérieures du Commonwealth.

Ges attributions correspondent donc à 3 objets

1. La représentation à l’extérieur du Commonwealth par des agents accrédités à cet effet,

2. Conduite des affaires et soin des intérêts du Commonwealth à l'extérieur ;