I. — ASSISTANCE A DOMICILE
a) Fixation théorique du taux mensuel d'assistance
L'assistance à domicile consiste dans le paiement d’une allocation mensuelle, Mais suivant quels calculs sera basée cette allocation et quelle est l’autorité qui sera chargée de la déterminer ? C’est ce que nous allons étudier. Nous verrons ensuite sous le chapitre suivant l'application dé ces principes à chaque cas particulier.
La Chambre ava:t à choisir eñtre deux systèmes : l'un de la commission de prévoyance, l'autre de M. Mirman, et de ce choix devait dépendre réellement le caractère de la loi et aussi son efficacité.
Dans les deux systèmes c'est le conseil municipal qui dresse la liste d'assistance, mais selon les principes qui diffèrent de l’un à l’autre. Avec la commission, le conseil municipal avait pleins pouvoirs pour apprécier si le postulant éfait en situation d'obtenir l'assistance ou s'il avait des ressources suffisantes pour vivre. Pour le savoir, il devra, comme aujourd'hui le bureau de bienfaisance, faire une enquête sur les ressources de chacun et apprécier en toute liberté la mensualité qui doit être accordée. La loi n'ébablit aucune règle précise pour la fixer. C'est le système qui est adopté en Belgique et en Danemark, avec cette différence qu'en Belgique le secours est fixe, tandis qu'en Danemark il varie selon les besoins.
Avec le projet de M. Mirman le rôle du Conseil Municipal est tout autre. Avant d’avoir été saisi par aucune demande individuelle, il fixe une fois pour toutes, le minimum qu'il cons:dère comme nécessaire pour assurer l'existence d’une personne
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dans la commune, ce que M. Mirman appelle le « minimum alimentaire ». Il n'aura plus alors qu'à comparer les revenus de chaque postulant avec la somme fixée. Si celui-ci n'a aucune ressource et que bien entendu il rempliisse les conditions fixées par l’article premier, il reçoit toute la mensualité ; s’il a quelques ‘ressources il recoit la différence entre celle-ci et le taux fixé, si ses revenus dépassent ce taux il n’a droit à rien.
Ces deux systèmes diffèrent du tout au tout. Avec le premier, le conseil municipai a une grande liberté, partant les abus sont plus à craindre. En effet, à quelles conditions aura-t-on droit à l'assistance ? quelles ressources seront jugées suffisantes pour que la demande soit écartée ? la loi n’en dit rien, elle ne définit pas l’indigent. Il sera donc facile au conseil de faire varier la règle pour chaque cas particulier, suivant qu'il aura ou non le désir de secourir l'intéressé. D'ailleurs il n’a pas seulement le droit d'accorder ou de refuser l’assistance, mais aussi celui en l’accordant de fixer un taux à la mensualité, et en admettant même que celui-ci ne puisse varier que dans des limites fixées par la loi, il est à craindre, comme le disait M. Mirman, que les vieillards ne soient divisés en catégor'es de 5, de 10, de 20 francs, non pas suivant leur degré d'infortune, mais selon le degré de sympathie ou d'amitié qu'ils inspirent au conseil municipal.
Ces inconvénients semblent disparaître avec le deux'ème système : l’assisté n’est pas désarmé contre la décision.
En effet, pour rejeter sa demande ou ne l’admettre qu’en partie, il faudra établir exactement ses revenus. Or, comme dit M. Mirman, en appuyant son amendement, « il me sera relativement facile, si vous affirmiez que j'ai 50 ou 100 francs de revenus, de prouver que votre assertion est erronnée, si elle l'est en effet, el d'exiger que vous établissiez la preuve de votre affirmation. Mais si vous attachez le caractère d’indigence à un certain nombre de conditions que vous ne prenez pas la peine de définir, il m'est totalement impossible de démontrer que je suis indigent et que, par conséquent, j'ai droit aux
pensions prévues par la loi, parce qu'il m'est impossible d'établir que je remplis les conditions inconnues que vous vous refusez vous-même de définir et de préciser, » Un appel pouvait bien être fait devant une commission cantonale, mais là comme devant le conseil municipal la liberté d'appréciation n'était limitée par aucune règle ou définition.
Mais nous l'avons vu, c'était une loi de solidarité sociale et non une loi de bienfaisance qu’il était. dans l'esprit des Chambres de faire. La pension peut varier de commune en commune, en raison des conditions d'existence, mais dans une même commune tous les vieillards dépourvus de toute ressource doivent être traités de la même manière. La proposition Mirman offrait à ce point de vue plus de garantie, elle enlevait au secours accordé le caractère de libéralité librement consentie, pour lui donner celui de reconnaissance d’un droit naturel simplement consacré par la loi. Aussi fut-il adopté.
Le choix d’une indemnité invariable n'a même pas été envisagée. Le législateur a estimé que l'assistance doit être mesurée aux besoins présumés de celui qui la réclame. Ces besoins varient suivant trois facteurs : l’état physique des individus, le commencement des ressources, le prix de la vie dans la résidence.
Mais qui fixera pour chaque commune le taux de cette ailocation ? Le conseil munie: pas. En effet l'assistance est, en principe, communale, c'est par la commune que doivent être désignés les bénéficiaires, Car c'est elle qui est en meilleure situation pour les connaître : n'est-ce pas aussi la commune qui pourra fixer le plus exactement la somme strictement nécessaire à une personne absolument dénuée de ressources pour subsister pendant un mois (1).
Mais nous savons combien les excès contraires étaient également à craindre ; aussi le législateur créa-t-il deux mesures
(1) Les frais pour maladies ne doivent pas entrer en ligne de compte, car l'assisté continuera à bénéficier des dispositions de la loi de 1893,
destinées à assurer l'efficacité de la loi : 1° la délibération du conseil municipal ne devient applicable qu'après avoir été approuvée par le conseil général et par le ministre de l'Intérieur ; 2° le taux ne pourra varier qu'entre un maximum et un minimum qui est fixé par le même article 20.
Cette nécessité d'approbation par le ministre de l'Intérieur et par le conseil général est très naturelle : le département et l'Etat ne doivent-ils pas intervenir dans le paiement pour une grande partie de la dépense, la plus grande même ?
La Chambre s'était cependant contentée du contrôle de l’assemblée départementalé : l'intervention du ministre comme représentant de l'Etat avait bien été réclamée, mais après une sérieuse discussion elle n'avait été admise que dans les cas exceptionnels où le taux mensuel communal aurait été porté à 20 francs.
Mais, devant le Sénat, la participation de l'Etat fut augmentée dans de grandes proportions par l'adoption de nouveaux barêmes, aussi {une approbation par le Ministre apparut comme nécessaire et fut adoptée en deuxième lecture.
Ce n'est qu'après avoir été adopté par le Conseil municipal et le Conseil général que le taux est soumis à l'approbation du Ministre de l'Intérieur pour devenir définitif. Mais sauf pour le cas où la mensualité dépasse 20 francs, la loi n’a pas indiqué comment seraient résolus les conflits qui pourraient s'élever entre ces deux autorités.
Si le taux adopté par le Conseil municipal n'agrée pas au Conseil général, quels seront les pouvoirs de celui-ci ? Cette question peut avoir de l'intérêt au moment de la revision quinquenale de taux communaux, Le silence de la loi sur ce point a causé de nombreuses hésitations dans les départements, si l'on s'en rapporte au nombre des demandes de renseignements adressées au Ministère de l'Intérieur. Celui-ci n'a pu que répondre que le seul pouvoir du Conseil général était de refuser l’approbation et d'ajourner sa décision. Le Préfet devra essayer d'amener l'accord entre les deux assemblées, et, si elle ne peut se
faire, il saisit le Ministre. Lie pouvoir de celui-ci n’est pas défini en cette matière, mais en adoptant le plus faible des deux chiffres, il reste dans la légalité, puisque l'accord est fait jusque-là. Le Conseil d'Etat a été appelé à juger la question, mais son arrêt ne donne pas une solution pratique, puisque, après avoir simplement confirmé que le Conseil général et le Ministre ne peuvent qu'approuver ou rejeter le taux proposé, il ajoute que le Ministre excède ses pouvoirs en imposant le taux maximum. Mais si un Conseil refusait de fixer un taux ou persistait à en maintenir un manifestement insuffisant, la circulaire du 16 avril 1906 recommande aux Préfets de saisir le Ministre, qui prendra une décision. « La loi ne le dit pas expressément, dit la circulaire, mais vous êtes chargés d'assurer l'exécution des lois, et le mauvais vouloir ou l’inertie d'une Municipalité ne peut avoir pour résultat de priver les malheureux sur tel ou tel point du territoire de la République des bienfaits que le législateur a voulu leur garantir. » C'est en somme l’article 85 de la loi municipale étendu aux actes du Conseil municipal alors qu'il ne peut s'appliquer qu'aux actes du Maire. C’est douteux au point de vue juridique, mais utile dans là pratique. On pourrait d’ailleurs considérer le refus du Conseil comme l'acceptation du taux minimum.
Le projet de lai déposé le.5 novembre 1912 par le Gouvernement cherche à régulariser cette situation en donnant expressément au Ministre de l'Intérieur le pouvoir de fixer le taux arrêté après mise en demeure du Préfet au Conseil municipal. Mais le Ministre ne peut fixer que le taux minimum. Il est à remarquer que la loi n’exige pas l’avis préalable du bureau d'assistance, comme elle l'exigera pour l'admission sur les listes de secourus. I! serait cependant utile que cet avis fut pris. La commune doit en effet fixer ce taux uniquement d'après les nécessités de l'existence. L'allocation du secours ne doit plus dépendre de la situation financière de la commune, de la générosité du Conseil municipal, mais uniquement des ‘ besoins des assistés. « C’est un service public, au même titre que l'instruction », nous dit M. Monod,
Il est donc inutile d'ajouter que pour cette raison le Conseil général doit examiner chaque :ommune en particulier et qu’il ne pourrait fixer un taux uniforme pour tout le Département. Il y a cependant entre des communes voisines ayant la même situation économique des différences regrettables. Pour diminuer ce fâcheux effet, une circulaire ministérielle du 20 mai 1911 recommande aux Préfets de faire tous leurs efforts pour essayer d'obtenir des Municipalités trop parcimonieuses qu'elles élèvent leur inensualité au taux moyen du Département. Le Ministre d'ailleurs a déclaré qu'il était prêt à veiller, par des refus d'approbation, à ce que les taux existants ne soient pas trop abaissés dans la revision quinquennale de 1911. Nous avons vu combien les pouvoirs qu'il prétend avoir sont juridiquemeni discutables.
La commune ne pourrait de même fixer un taux difiérent suivant chaque catégorie de secourus : vieillards ou infirmes, habitant le centre de la ville ou le faubourg, ni surtout, ainsi que le dit la circulaire, ce qui n’était pas superflu, faire une distinction entre les mois d'hiver et d'été.
Il est à remarquer que le taux est fixé par le Conseil municipal même lorsqu'il s’agit d’un individu ayant un domicile de secours départemental ou national, c'est-à-dire dont les frais d'assistance seront payés exclusivement par le département ou i Etat.
Un amendement de M. Daudé demandait que dans ce cas la fixation fut remise au conseil général et à la commission centrale. Peut-on admettre que ce soit le conseil municipal qui fixe la dette de l'Etat et du département? Mais, lui répondit-on, n'est-ce pas toujours le Cas, puisque les deux collectivités participent toujours aux dépenses ? Qu'est-ce que le taux à déterminer ? c'est ce que l’on considère comme le strict nécessaire pour vivre dans la commune. Ce chiffre est indépendant du débiteur. Le conseil municipal peut l'évaluer plus exactement que le conseil général et que la commission centrale. On évitera ainsi que deux voisins soient secourus de façon différente,
Mais la pratique a démontré les inconvénients de la loi. Le taux du secours dépendra d'un fait accidentel. Pour essayer d'atténuer ces défauts, la Commission Centrale a décidé que le taux varierait suivant le changement de résidence de l’assisté : c'est donc le contraire d'un principe général considéré comme essentiel dans l'application de la loi : celui de la permanence du domicile de secours et partant du taux. La commission avait de même décidé que lorsque l'assisté réside hors du département dans lequel il a son domicile, celui-ci n'est pas tenu de verser une mensualité supérieure au taux le plus élevé accordé par les communes de son territoire.
La légalité de ces décisions est bien douteuse, Aussi M. Hébrard de Villeneuve proposa-t-il de modifier la loi en ajoutant à l’art. 21 : 1° pour l’assisté à domicile du secours départemental, le taux sera fixé par le conseil général après approbation du ministre de l'Intérieur ; 2° pour celui qui n’a pas de domicile de secours. dans le cas de non hospitalisation, par le ministre de l'Intérieur après avis de la commission centrale. ‘
C'est peut-être un peu compliqué, étant donné la nécessité où on sera de vérifier chaque cas individuel. Le projet de loi déposé par le gouvernement porte des dispositions plus pratiques sinon plus justes en proposant que pour les deux catégories d’assistés le taux de l'allocation mensuelle soit celui de la commune où l'intéressé a fait le plus long séjour au cours de cinq années qui ont précédé sa demande d'admission. Toutefois, ajoute-t-il, le taux ne peut être supérieur au taux le plus élevé appliqué dans le département, s'il s’agit d'un assisté ayant le domicile de secours départemental.
11 résulterait de l'adoption de ces dispositions une grande simplification.
Fallait-il laisser aux communes la liberté de fixer à leur guise le taux mensuel ? Gette éventualité ne fut même pas envisagée. Le peu d’empressement que les municipalités avaient mis à profiter des avantages de la loi de 1897 avaient prouvé que si
on voulait réellement organiser l'assistance il fallait la rendre obligatoire ; ne pas fixer pour le taux mensuel un minimum au-delà duquel les municipalités ne pourraient descendre, c'était permettre à celles-ci d'annihiler la loi par une taxation ridiculement réduite.
Ce minimum ne devait pas être trop faible, car il était à prévoir que beaucoup de communes ne le dépasseraient pas. Il ne devait pas ôtre trop élevé, sinon les conseils municipaux auraient eu tendance à restreindre le nombre de bénéficiaires ou à compliquer l'établissement des listes par de trop nompreuses réductions.
Ge minimum oscilla pendant la discussion à la Chambre et au Sénat de 8 francs à 5 francs et ce n’est qu'en seconde lecture que ce dernier chiffre fut adopté par le Sénat.
Déjà, dans les discussions parlementaires, on avait prévu que ce taux, qui doit être d’après la loi revisé tous les cinq ans, pourrait être plus tard augmenté. Le gouvernement a pensé que ce moment était venu, et il a proposé que le taux minimum fut fixé à 8 fr. 50.
Diverses propositions avaient été faites en vue de relever ce taux à 20 francs, Des raisons d'ordre budgétaire devaient les faire rejeter. D'après les études du rapporteur général du Budget, il résulterait de leur adoption une augmentation de dépenses d'environ 31.500.000 francs, dont 10.835.000 francs pour les communes, 4.915.000 francs pour les départements et 15.750.000 francs pour l'Ebat, Ge ne sont là d’ailleurs que des minimums, car bien des personnes qui ne sont plus inscrites dans les communes dont le taux est de 5 ou 10 francs devraïent l'être du jour où ce taux passerait à 20 francs,
Le projet gouvernemental entraînerait bien entendu des dépenses plus modestes mais qui s'élèveraient néanmoins à, d'après les prévisions, un minimum de 2.600.000 francs, dont 70 % seraient supportés par l'Etat, 12 % par le département et 17 % environ par la commune,
Le maximum fixé d'abord à 20 francs fut élevé à 30 sur la proposition des députés de Paris, qui firent remarquer que celui-ci donnait depuis longtemps cette somme et cela très souvent à des étrangers.
Mais une précaution particulière est prise en ce cas. L'approbation du ministre de l'Intérieur, si le conseil municipal et le conseil général sont d'accord, ne pourra être donnée qu'après avis du Conseil Supérieur de l’Assistance Publique, avis qu'il n'est d’ailleurs pas obligé de suivre.
Au Conseil Supérieur, la crainte des abus fit rejeter le plus grand nombre des demandes des villes qui désiraient dépasser -le taux de 20 francs. Pour Paris la mensualité fut fixée à 30 francs.
Les conseils municipaux ont toujours la faculté de donner plus que le taux officiellement fixé, mais alors tous les frais restent à leur charge.
b) Des secours en nature
Contrairement à la règle qui se pratiquait sous le régime de la loi de 1897 et qui faisait reporter au premier jour du mois suivant l'admission la jouissance de l'allocation accordée, l’article 21 de la loi fait commencer celle-ci au jour fixé par la délibération, parce que c'est ce jour-là qu'est créé le titre. Cette méthode complique un peu les écritures, mais elle est conforme aux principes du code civil.
Le conseil municipal peut d’ailleurs fixer une autre date, mais dans des limites étroites, car il est exposé alors à un recours, parce que « la loi veut que l'assistance commence aussitôt après que le besoin a été reconnu » (Strauss). Dans la pratique on le reporte le plus souvent au début du mois dans lequel la délibération a été prise.
Cette allocation ayant le caractère de pension alimentaire est
, par nature incessible et insaisissable, La loi l'a expressément
UC
déclaré dans l'art. 21 et la Chambre a repoussé un amendement autorisant la cession de la saisie du quart pour le logement ou nourriture. L'auteur invoquait à l’appui de son amendement l'intérêt des bénéficiaires. Leur interdire la cession n'’éta't-ce pas leur supprimer tout crédit ? La Chambre repoussa cet amendement, craignant en l’adoptant, de faciliter l'exploitation de læ misère. D'ailleurs les salaires des ouvr'ers ne sont saisissables que pour le dixième et encore est-il souvent question de supprimer cette faculté à laquelle est opposé le Conseil Supérieur du Travail.
Mais si l’assisté ne peut céder son allocation, il peut cependant dés'gner un tiers qui sera chargé de la percevoir à sa place. Il aura recours à ce moyen dans le cas de placement familial. Mais pour éviter l'exploitation de l’assisté, ce mandataire devra être agréé par le maire de la résidence. C'est en effet à la résidence que l'allocation est payée par mandats.
La loi qui a cherché à prendre toutes les précautions nécessaires pour défendre l’assisté contre les tiers a pensé qu'il serait peut-être aussi prudent de le défendre contre lui-même. Le paiement a lieu en principe en numéraire et à terme échu, mais il résulte de l’article 21 que le bureau de bienfaisance peut décider que l'allocation sera versée en plusieurs fois en argent ou en naiure.
Cette disposition, rejetée d'abord par la Chambre après un amendement de M. Lemire, fut adoptée en ?° lecture au Sénat, sur l'intervention de MM. Sébline et Lourties, d'accord avec le rapporteur. .
Mais ce ne fut pas sans la plus vive discussion, tant dans l’une que dans l’autre assemblée.
« L’allocation créée par notre loi a un autre caractère que les « secours accordés par le bureau de bienfaisance », répondait M. B. Marlin. Donner des secours en nature c'est revenir à l’assistance d'autrefois.
D'ailleurs comment pourrait-on contrôler l'importance des prestations fournies dans chaque cas particulier ? Quelle garan-
üe aurait-on contre l'arbitraire des conseils municipaux ? La pratique ne tarderait pas à s'étendre et la loi serait vite tournée.
Repoussé à la Chambre, l'amendement fut repris au Sénat et adopté en 2° lecture, appuyé alors par le rapporteur, M. Strauss. Celui-ci insista sur les inconvénients des secours en argent, en S'appuyant sur l'autorité des Inspecteurs Généraux des Services Administratifs qui écrivaient dans leur rapport de 1874 : Les secours en argent ne doivent être donnés qu’exceptionnellement, c'est un mode fâcheux d’assistance. Le secours profite rarement à la famille de l’indigent, il est trop souvent employé en dépenses qui ne sont pas toujours de première nécessité. Le Conseil Supérieur de l’Assistance a lui aussi, à l’unanimité, émis un vœu en ce sens.
Cette précaution n’a-t-elle pas été prise au Danemark et en Allemagne dans la loi sur les retraites, ce qui est très curieux, les retraites étant constituées en partie par le versement de l’ouvrier joint à ceux de l'Etat et du patron.
D'ailleurs elle permettra souvent d'assurer une assistance plus efficace, le propriétaire pouvant être moins exigeant, certain qu'il est d'être toujours payé, et le bureau de bienfaisance achetant les denrées en gros, pouvant les obtenir à meilleur marché et de meilleure qualité.
L'’amendement fut donc voté sous la réserve que la décision du bureau de bienfaisance aurait toujours besoin d'être approuvée par le préfet ; suivant la règle générale et pour éviter les abus que redoutaient ses adversaires, il fut décidé que les bureaux ne pourraient fournir eux-mêmes les prestations en nature, mais simplement qu'ils indiqueraient les fournisseurs chez lesquels un crédit était ouvert pour l’assisté et qui seraient ainsi payés directement.
Mais le droit de convertir l'allocation en secours en nature est expressément réservé au bureau de bienfaisance. Ni le Conseil municipal, ni la Commission cantonale, ne pourraient le faire.
