CHAPITRE X

LE TRAITÉ DU 19 FÉVRIER 1853 AVEC l'aUTRICHE ET LE RBKOUVSLLEIIKIIT BU PACTE D'ASSOCUnOIf DOUAIOÈRE.

Après la rupture des conféreeces de Berlin, le gou*vemement autrichien avait de nouveau convoqué ses alliés auprès de lui pour convenir du parti à prendre dans de si graves circonstances. Les plénipotentiaires de

la Bavière, de la Saxe, du Wurtemberg, de Bade, des deux Hesses et de Nassau se réunirent le 30 octobre 1852, à Vienne, sous la présidence du ministre des affaires étrangères d'Autriche, assisté du ministre des finances.

Le comte de Buol Schauenstein prononça, dans cette première séance, un discours qui impliquait un changement dans la situation. Après avoir jeté sur les six mois éconlés depuis la précédente réunion un coup d'œil rétrospectif, il appuyait sur les avantages du projet de traité de commerce ; mais il renonçait à arrêter immédiatement les bases de la future union douanière, afin d'ôter tout prétexte à Tobjection, qu'on voulait, par des stipulations obligatoires, forcer le cours naturel des choses, et anticiper sur des événements qui appartenaient à l'avenir. Il exprimait Tespoir d'une réconciliation, qui, disait-il, nedépendait pas uniquement des gouvernements présents à la conférence. Puis il ajoutait :

« Quelques résolutions que prennent les autres membres de la Confédération, l'Allemagne ne doit dans aucun cas envisager avec découragement son avenir commercial. Si le Zollverein actuel venait à se dissoudre, il se constituerait une autre union comprenant 48 millions d'âmes; et nos débats ont pour objetde régler cette union, de manière à éviter toute atteinte aux intérêts des Ëtats qui en feront partie et à rendre aussi peu sensible et surtout aussi peu durable que possible la séparation des États jusqu'ici réunis.

« Je le répéterai de la manière la plus solennelle : L'Autriche ne désire ni la dissolution -du Zollverein ni la prolongation de la crise qui a divisé l'Allemagne ; elle comprend trop bien la nécessité de l'harmonie entre tous

les membres de la Confédération germanique, pourn'êtrâ pas disposée jusqu'au dernier moment à prêter les maiufr & :.nne réconciliation. »

En tenant ce langage, auquel le représentant de la Bavière donna, au nom de ses collègues, une aifiiésion sans réserve, en abandonnant la dana&ded^un engage ment formel à l'égard de Tunion douanière, le cabinet impérial frayait la voie & un arrangement ; en même temps il cmservait une fière attitude, et il «visait^ de concert avec ses alliés, pour le cas où cet arrangenaent ne se conclurait pas.

Hais Tespérance d'une réconciliation n*était pas^aine^ et elle allait se réaliser.

Lorsque la crise eut parcouru toutes ses périodes et ne paraissait avoir d'autre issue possible qu'une dislccaiion douloureuse, les deux puissants cabinets sur lesquels pèse la principale responsabilité des destinées de l'Allemagne, eurent la sagesse de reconnaître la grandeur du danger. Ils virent avec inquiétude les pertes déjà éprouvées parle commerce et par rindostrie, et celles /^uilee menaçaient encore. Us craignirent que le triste spectacle de leur désunion n'affaiblit leur-'autorité iet n^encourageAt dans leurs sujets l'esprit de révolte. Ib s'effrayèrent enfin de l'apparition d'un second Empire finançais, alors que le mot l'empire c'est la faix n'avait pas encore été prononcé. En proie à toutes ces alarmes, etconaeiUés, dit-on, par l'empereur de Russie, ils eurent hâte de faire cesser des déchirements qui mettaient en péril la prospérité, la sûreté intérieure et la sûreté extérieure du pays. On assure que les premières ouvertures Tinrent de l'Autriche ; mais elles trouvèrent la Prusse toute jpré^ parée à les recevoir.

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Tout à coup, au milieu de TautoDa^ie de 18S2, on annonça offideilement que le ZoUverein ne périrait pas. Les deux monarques se virent; et une négociation fut ouverte entre les deux cabinets. L'Aotriehe témoigna une sorte de déférence envers la Prusse en envoyttatson négociateur à Berlin; ce négociateur était rauteormôme du plan d'union austro-allemande, M. tebarondeBrudc ; ses instructions avaient été concertées sans doute avec les membres de la nouvelle conférence de Vienne, qui, proiongée pendant la durée de sa mission, ne pouvait manquer de lui prêter de la force. Les plénipotentiaires de la Prusse furent le ministre des affaires étrangères lui-même et un haut fonctionnaire qui possédait des connaissances spéciales^ Ma de Pommer^^Esdie.

Quelles que fussent les difficultés dé la négociation, les deax parties étaient fermement décidées à s'entendre, et elles s'entendirent en effet. Sur les bases du projet A modifié, elles conclurent le traité c^èbre du 19 fé-vrier 1858.

Cet acte diplomatique était, d'après le préambule, inspiré par le désir de développer à un haut degré les relations de commerce entre les deux États, d'assarer le recouvrement de leurs recettes de douane et de i^réparer l'union de toute l'Allemagne. 11 embrassait, en 27 articles principaux, ^ suivis 4e 12 articles additioMels, d'un protocole final et de & annexes, le régime de l'entrée, de la sortie et du transit, la répression de la contrebande, les communications de toute espèce,, tant par mer que par eau, la législation de l'industrie et du commerce intérieur dans l'un et l'autre territoire, le système des monnaies, la protection des sujets respectifs à Té*tranger.

Entre ses nombreuses stipulations, les plus importantes peuvent être résumées comme suit : engagement, sous certaines réserves d'intérêt public, de n'entraver les relations réciproques par aucune prohibition ; jouissance immédiate et sans compensation de toute faveur de douane accordée par Tune des parties à des tiers; à rentrée, affranchissement de la masse des produits bruts et de quelques objets de fabrication, et réduction des droits sur la masse des produits manufacturés, avec promesse de nouvelles facilités; garanties contre des abaissements de droits à la frontière extérieure de nature à porter préjudice à Tautre partie ; grande libéralité à la sortie et au transit; arrangements pour la rapidité des expéditions en douane; arrangements pour la répression de la contrebande ; réciprocité du traitement national pour la navigation marchande , le cabotage excepté, et pour Tu*sage des voies de communication en général ; traitement de la nation la plus favorisée par le cabotage ; faculté pour les États appartenant ou devant appartenir à Tun et à Tautre des deux systèmes douaniers d'être admis aux bénéfices du traité.

Mais des stipulations plus importantes encore étaient celles de l'article 25, dont voici la teneur :

a La durée du présent traité est fixée à douze années, du i«^ janvier i85ftau 31 décembre 1865.

a En 1860 des commissaires des États contractants se réuniront pour négocier l'union douanière des deui parties contractantes et des États qui, à cette époque, feront partie de leur système de douane, ou, dans le cas où cette union ne pourrait se réaliser, pour négocier des facilités commerciales plus étendues que celles qui entreront en vigueur au 1'''' janvier 1854, ou qui seront

appliquées ultérieurement à la suite des conférences indiquées à l*article 3, ainsi que le rapprochement et l'assimilation, autant que possible, des tarifs de douane respectifs. »

La crise parut si bien terminée par le traité du 19 fé- Trier, que le roi de Hanovre s'empressa immédiatement d'exécuter ses engagements envers la Prusse ; dès le 21, il promulgua dans ses États la partie convenue du tarif da ZoUverein pour être exécutoire au i^' mars. D*un antre côté» la question qui avait désuni la Prusse et la coalition de Darmstadt étant résolue, nul obstacle n'existait plus à la reprise des conférences de Berlin. Elles se rouvrirent au milieu de mars. Ce n'était pas le moment de délibérer sur diverses améliorations proposées dans la circulaire de l'année précédente; par exemple sur la substitution de la majorité à l'unanimité dans les affaires purement administratives. Il fallait un prompt résultat. Le traité du & avril 1853 reconstitua le ZoUverein pour douze ans à partir du T' janvier i85&, sans autres modifications essentielles que celles qui résultaient des traités avec le Hanovre et l'Autriche.

Le soin de renouveler le tarif des douanes, qui expirait à la fin de l'année^ fut remis à une autre conférence, . qui se réunit en juillet, également à Berlin. Mais, les traités de septembre 1861 et de février 1853 impliquant des dégrèvements nombreux et considérables, sa tâche se trouvait bien réduite. Elle ne put s'entendre, d'ailleurs, que sur des détails sans portée. Ce fut dans cette réunion que la Prusse proposa inutilement, pour la première fois, l'abaissement des droits à l'importation des fers ; indépendamment des intérêts métallurgiques de quelques États, elle rencontra l'opposition de la Bavière

réclamant de la Prusse, en retour d*une concessioa à ce su|et, rabolition des droits de passage qui grèvent dans le Nord les vins envoyés par le Midi.

En dépit de ces tiraillements sur des points secondaires, l'avenir de TAssociation était assuré, agrandi, et TAllemagne était satisfaite.

On se demanda alors laquelle des deux grandes puissances en lutte avait, dans la transaction du 19 février 1853, fait le plus de sacrifices, laquelle avait recoeilli le pl'us d'avantages. En apparence les plus fortes concessions venaient de l'Autriche ; elle avait abandonné deux points capitaux, une stipulation obligatoire quant à son unioa douanière avec le ZoUverein, et ime durée de moins de dousse an$ pour cette association reconstituée. L*unioii douanière indiquée comme but ultérieur et la reprise des négociations fixée à Tannée 1860, n'étaient, certes, que de faibles équivalents. La Prusse n'avait cédé que sur un point de pure forme, la conclusion du traité du commerce avec 1* Autriche, et elle avait cédé, non point à des associés qu*elle était accoutumée à considérer comme dçs satellites, mais à une puissance tout au moins égale, qui avait soigneusement ménagé son amour-propre. Toutefois cette question de pure forme avait été le terrain même de la querelle, et le fait seul de la conclusion du traité^ dans les circonstances qui viennent d'être retracées, était en réalité pour la Prusse un échec ; sa position morale dans le ZoUverein était diminuée. L'Autriche entrait avec la Prusse en partage d'influence, par les rapports qu'elle avait entretenus avec les coalisés de Darmstadt et qui avaient amené le traité de février. Sans obtenir tout ce qu'elle avait désiré, rAntricheavaitfait un grand pas versle but oùelle tendait.

Ses orgaDes officiels témoignèrent une grande joie, tandis qae les explications du cabinet et les débats des chambres en Prusse sttF le traité furent très-réservés et semblèrent trahir de rembarras».

Yoilà pour le point de vue politique, prédominant dans toute cette affaire. Sous le rapport financier, chacune des deux puissances s'était imposé un sacrifice sur les droits d'entrée» de sortie et de transit ; celui du Zoli* verein ^i particulier, calculé d'après les recettes de 1850, dépassait 1 million 200 mille francs. Mais Textension, du commerce entre Fun et Faulre système promettait de larges compensations.

Les nombreux partisans du traité en attendaient de grands résultats économiques! Il devait être pour rAUemagne ce que le free^irade était pour' l'Angleterre con*^ temporaine. Pour les denrées alimentaires spécialement, la facilité des communications entre toutes les parties d'une contrée immense procurait les mêmes avantages que l'immunité à l'importation de l'étranger assurait à la Grande-^Bretagne.

Des relations plus libres entre deux grands systèmes de douane se touchant sur un vaste développement de frontières et appartenant l'un au Nord et l'autre au Midi, ne pouvaient, en effet, manquer d'être fécondes. L'Autriche, que ses prohibitions avaient, à beaucoup d'égards, rendue plus étrangère au commerce des pays voisins ^que les contrées les plus lointaines, ouvrait un large débouché aux produits fabriqués du ZoUverein, comme le ZoUverein lui-même aux denrées et aux matières brutes de l'Autriche. Le mot de certains industriels autrichiens, que le traité du 19 février, politique^ ment; avantageux à la monarchie, lui était écouomique-

jnent préjudiciable, était loin d*ètre exact an point de vue de l'ensemble de ses intérêts économiques; il pouvait Têtre davantage au point de vue restreint de son industrie manufacturière. Cependant cette industrie même était loin d'être inférieure, dans toutes les branches, à celle du ZoUverein ; elle brillait dans la fabrication de la laine ; elle excellait dans celle de la soie, à ce point que les fabricants de soieries en Prusse ne dissimulaient pas la crainte que leur inspiraient leurs rivaux de Lombardie. De plus, le tarif intermédiaire établi par le traité ne laissait pas les manufactures autricbiennes dénuées de protection.

Au milieu des dégrèvements consentis de part et diantre, on remarquait deux articles importants sur lesquels il ne s*était pas fait de concessions. La Pmsse avait laissé les vins de TAutriche soumis au droit d'importation des provenances étrangères. L' Autriche n^avait pas exempté du droit de sortie les soies qu'elle envoie aa ZoUverein. Il était, du reste, entendu que le régime intermédiaire convenu n'était qu'un point de départ, et que de nouvelles facilités seraient accordées successivement.

En conférant ainsi dans chacun des deux territoires aux producteurs de l'autre un privilège vis-^-vis de ceux des autres pays, le traité du 19 février 1853 était préjudiciable au commerce étranger. En cela, il différait de celui du 7 septembre 1851, qui avait dégrevé d'importantes denrées exotiques. Sans 'être précisément empreint d'exclusion, le traité austro-allemand avait pour objet spécial d'accroître la prospérité matérielle de l'Europe centrale par un rapprochement intime entre toutes ses parties. Une de ses clauses constituait un obstacle &

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des conveDtions de comiaerce avec les autres puissan^ ces ; c^était celle de l'article & qui disposait que, dans le cas où Tune des parties contractantes abaisserait son tarif extérieur, l'autre aurait la faculté de relever son tarif intermédiaire ; ce qu'elle ferait, par exemple, si la réduction menaçait sa propre industrie de quelque atteinte. Il s'ensuivait qu'il serait difficile à Tune ou l'autre d'accorder à des pays tiers des avantages qui pourraient avoir pour résultat d'élever entre elles les barrières, et de défaire par conséquent l'œuvre qu'elles s'étaient engagées à poursuivre.

Quant au ZoUverein en particulier, mal remis d'une longue crise, et toujours plus ou moins travaillé par la lutte des influences, présentait-il des conditions de durée? Les mêmes causes qui l'avaient sauvé d'une dissolution garantissaient sa durée après son renouvellement. Seulement, les éventualités du traité avec rAutriche ne lui laissaient plus que le caractère d'une institution pro* visoire.

L'unanimité requise pour toutes les décisions l'avait déjà frappé d'une sorte d'immobilité. Sa situation provisoire lui rendait* plus difficile encore qu'auparavant toute innovation considérable.

Les libré-écbangistes de Hambourg virent dans sa reconstitution la prorogation pour douze années du système protecteur en Allemagne, et ils ne se trompaient pas ; ce n'était cependant que le maintien pur et simple du statu quo. Si d'un côté les tendances libérales du Hanovre et des autres États du Nord ne pouvaient qu'être paralysées par le veto des États du Midi, d'un autre côté l'opposition du Nord mettait obstacle aux aggravations que le Midi aurait réclamées. Il ne devait plusse produire,

du reste, en ce sens de nouvelles réclamations ; Tagita— tion protectionniste avait cessé.

Le traité pour la prorogation et pour Textension du Zoliverein avait pour annexe une convention de la même date concernant l'impôt sur le sucre de bette— rave. LMmpôt établi en ISkk avait été maintenu au même taux durant six années. En juin 1850, il avait été doublé ; la betterave destinée à la fabrication supportait depuis, lors 3 gr, d'argent au lieu de 1 gr. 1/2 pai^ quintal (0 fr. 75 cent. les 100 kilog. au lieu de 0 fir. 38 cent.). La matière première seule était imposée, le droit facultatif sur le produit même disparaissant à partir de cette époque. Cette augmentation était motivée sur ce que la' recette provenant des deux sucres n*avait pas atteint le minimum conventionel de 0 fr. 78 cent, par tête d*habitant du Zoliverein.

La convention spéciale du 4 août 1853, reproduisant à beaucoup d'égards les stipulationsde 18&1, élevait ses exigences à Tégard d'une industrie en progrès. Elle dou* blait une fois de plus Timpôt sur la betterave brute, en le portant, pour la première campagne, à 6 gr. d'argent par quintal (1 fr. 50 cent, par 100 idlog.). &i même temps, elle réduisait la recette normale à 0 fr. 75.95 cent, par tête, d'après le produit moyen des trois années i8&7-18i!t9. Un ordre du 5 juin suivant étendit le nouveau droit aux deux exercices du 1*' septembre 1853 à lafind'avrUi855.

Durant la période qui vient de se terminer, le ZoUve* rein avait conclu des traités de commerce avec quatre puissances étrangères, savoir : celui du 20 mai 1851 avec la Sardaigne, stipulant, en retour d'un dégrèvement de moitié sur le riz de cet État, la jouissance de tons les

avantages accordés à la France, à la Belgique et à la Grande-Bretagne ; celui du 16 octobre de la même année avec la Porte Ottomane, prolongation d'un traité antérieur; celui du 31 décembre suivant avec les Pays- Bas, qui établissait entre les deux pays une libérale réciprocité; enfin la convention du 18 février 1852, additionnelle au traité du T' septembre 18ii&, laquelle, pour satisfaire aux réclamations de Tindustrie métallurgique de l'Allemagne, réduisait de moitié le droit de faveur à rimportation des fers belges, mais pour expirer à la fin de 1853.