V . — Adm inis t rat ion de laCaisse et fonds de réserve

§ 45. — (Comme ci- contre.)

§ 46. — (Comme ci-contre.)

§ 47. — Lorsque l'exercice annuel se clôture par un déficit, celui-ci est couvert tout d'abord par le fonds de réserve. Si le fonds de réserve est insuffisant h cet effet, l'Etat fera les avances nécessaires à l'établissement qui lui bonificiera un intérêt de ce chef.

Dès que ce cas se produira, de même ^ue lorsque l'excédent de l'exercice annuel ne permettra pas d'alimenter suffisamment le fonds de réservC; le Conseil d'Etat adressera au GrandConseil des propositions relatives h une augmentation des cotisations des assurés et des patrons ainsi que des subventions de l'Etat. L'aug-

meniation ne pourra frapper exclusivement les cotisations des assurés,

L'Etat n'est pas directement tenu des obligations de l'établissement d'assurance.

§ 48. — {Comme ci-contre.)

§ 49. — La loi de police du 23 septembre 1872 est complétée comme suit :

Contravention à la loi sur l'assurance contre le chômage,

§ 87a : Celui qui contrevient aux dispositions de la loi sur l'assurance contre le chômage ou des règlemenis pris en exécution do cette loi^ est puni d'amende ou d'emprisonnement, sans préjudice à l'application des dispositions du Coae pénal.

§ 50.— Le Conseil d'État, même dans les cas où cela n'est pas déjà dit expressément dans la lot, prendra les règlements nécessaires à l'exécution de la loi, après avoir pris l'avis de la Commission .

(Manque)

§51.— Le Conseil d'État fixera la date de l'entrée en vigueur de la présente loi.

L'État n'est pas directement tenu des obligations de l'établissement d'assurance.

§ 48. — Le Conseil d'État est autorisé à faire à l'établissement, pour sa mise en œuvre, les avances nécessaires moyennant intérêt.

VL — Mesures d'exécution.

§ 49. — (Comme ci-contre.)

§ 50.— Le Conseil d'Etat prendra les règlements nécessaires à l'exécution de la loi, après avoir pris l'avis de la Commission.

§ 50a. — Trois ans après la création de l'établissement d* assurance, le Conseil d'Etat examinera la question de savoir si d'autres catégories d'ouvriers que celles citéesau ^ 1^ doivent être affiliées obligatoirement ou librement à l'établissement d'assurance. Ce point fera l'objet d'un rapport et d un projet adressés au Grand Conseil,

Revenons brièvement sur les grandes lignes de ces deux projets, entre lesquels il n'existe que quelques différences de détails.

A Bâle> comme à Saint-Gall, on a estimé que le système de l'assurance obligatoire pouvait seul donner des résultats pleinement satisfaisants. Mais, dans l'organisation de cette assurance^ on y a été d'une beaucoup plus grande prudence qu'à Saint-Gall. D'une part^ on a astreint le patron à une cotisation, minime il est vrai, par ouvrier assuré (§ 16). D'autre part, on a restreint l'obligation de l'assurance à certaines. catégories bien déterminées d'ouvriers, savoir les ouvriers de fabriques (1) et les ouvriers de l'industrie du bâtiment et des terrassements (§ 1^^). De sorte que l'assurance obligatoire de Bâle est limitée à l'industrie et même à la grande industrie. Les auteurs du projet ont craint de compromettre leur essai en lui donnant d'emblée une trop grande envergure. D'ailleurs rien n'empècbera d'étendre plus tard les bienfaits de l'assurance aux artisans et ouvriers de la petite industrie, si Inexpérience démontre que cette extension est utile et sans danger pour l'existence même de la Caisse. Le paragraphe 50» du projet de 1896 prévoit expressément cette possibilité d'extension après trois années d'existence de la Caisse d'assurance.

Une autre mesure d'extrême prudence, c'est l'exclusion de la Caisse d'assurance des ouvriers travaillant à Bâle, mais habitant en dehors de la ville (§ lof). On a fait valoir contre cette mesure la circonstance que les patrons, tenus de payer une cotisation par ouvrier assuré, embaucheraient de préférence des ouvriers qui n'habitent pas la ville, parce que ceux-ci ne sont pas soumis à l'assurance. Cependant, ce danger

(i) La loi fédérale suisse du 23 mars 1877 détermine ce qu'il faut entendre par fabriques, : ce sont les établissements industriels où un nombre plus ou moins considérable d'ouvriers sont occupés simultanément et régulièrement hors de leur demeure et dans un local fermé. Lorsqu'il y a doute sur le point de savoir si un établissement doit, ou non, être rangé dans la catégorie des fabriques, c'est le Conseil Fédéral qui prononce. Comparez : G. Cornil, Du Lotiage de services au Contrat de travail^ p. 86.

parait chimérique étant donné le taux minime de la cotisation imposée au patron. Quoiqu'il en soit, cette objection a du céder devant l'impossibilité de contrôler le chômage d'ouvriers n'habitant pas la ville et aussi devant l'accroissement considérable de charges qu'entrainerait, pour la Caisse d'assurance, l'affiliation de ces ouvriers. En effet, une statistique faite par le Département de l'intérieur a révélé que parmi les ouvriers occupés dans les industries soumises à l'assurance, il y en avait 10,000 habitant la ville et 5,300 habitant au dehors, et ces derniers appartiennent précisément aux catégories les plus exposées au chômage ; à tel point que la Commission du Grand Conseil estime que le chiffre annuel des chômeurs serait de 1,850 pour les 10,000 ouvriers habitant la ville et de 1,650 pour les 5,30(> ouvriers habitants au dehors.

Le projet de 1894 excluait de la Caisse d'assurance l'élément nomade^ en n'imposant l'affiliation qu'après un séjour d'un an à Bâle (§ 1^^), Le projet de 1896 supprime ce délai ; mais ceci est sans danger pour l'équilibre de la Caisse, car un assuré n'a droit à une indemnité de chômage qu'après avoir fait partie de la Caisse d'assurance pendant le délai d'un an (§ 3 alin. 2 du projet de 1896) ; de sorte que l'ouvrier qui ne se fixe pas pour un temps relativement long dans la ville contribue à grossir la Caisse de ses cotisations sans pouvoir la mettre à contribution.

Le système d'administration et de contrôle de la Caisse d'assurance est fort ingénieux. Il y a à la tète de l'établissement un Administrateur, qui est fonctionnaire de l'Etat (§ 6) et une Commission, qui est l'émanation directe des assurés (§ 7). Celle-ci, présidée par l'Administrateur, est composée en outre de huit membres, dont trois élus par les patrons payant des cotisations et cinq élus par les ouvriers. A cet égard, le projet de 1894 ne donnait le droit de vote qu'aux ouvriers suisses jouissant des droits politiques ; mais le projet de 1896, considérant qu'il ne s'agit pas ici d'une élection politique, étendit avec raison le droit de vote à tous les assurés indistinctement, quels que soient leur nationalité et leur sexe (§ 7).

Quant à l'Administrateur, il est nommé par le Conseil d'État, mais sur présentation faite par la Commission (§ 6). En outre, la Commission peut, avec l'approbation du Conseil d'État, nommer un suppléant et des

assislanls à l'Administra leur (§ 13 du projet de 1894 ou § 12 du projet de 1896).

Assisté de son personnel, l'Administrateur a la gestion de la Caisse d'assurance ; la Commission a la surveillance constante de cette gestion (§ 6-13). Tous les différends entre les assurés et l'administration sont tranchés par la Commission, sauf recours au Conseil d'État (§ 10 et § 12 du projet de 1894 ou § 13 du projet de 1896).

Ce qui est le plus particulièrement intéressant pour nous, dans les projets de Bâle- Ville, c'est la fixation des cotisations des assurés et le règlement des indemnités de chômage.

Rigoureusement, le montant de la prime d'assurance devrait-ètre exactement proportionné au risque de chômage et varier, sinon selon les aptitudes personnelles de l'assuré, du moins selon sa profession. Toutefois, comme il est impossible, à défaut d'une statistique complète, de dresser une échelle des risques de chômage selon les professions, les projets de Bàle se bornent à partager les assurés en un très petit nombre de catégories : le projet de 1894 en établit deux et le projet de 1896, trois.

Les deux classes entre lesquelles le projet de 1894 répartissait les assurés comprenaient la première les ouvriers de fabriques, la seconde les ouvriers du bâtiment et des terrassements (§ 4). Voici en quels termes l'inspirateur du projet de 1894, M. le professeur G. Adler, justifiait cette division des assurés en deux classes.

» Il est impossible, disait-il, de graduer les cotisations selon chaque profession. Car, d'une part, nous manquons encore complètement de la base indispensable d'un pareil travail, à savoir une statistique du chômage dans chacune des professions. D'autre part, le chômage se produit d'une manière si peu constante que, dans la plupart des professions, il est impossible, même en se basant sur une expérience de dix ans et plus, de fixer avec certitude la moyenne du chômage. Car il est toujours possible qu'une crise ou dépression économique de longue durée atteigne telle ou telle industrie et renverse tous les résultats du calcul des. probabilités. Enfin le calcul des probabilités ne produit généralement de résultats que s'il s'applique à de grands nombres, et chacune

des professions industrielles exercées dans le canton n'est naturellement représentée que par de petits nombres.

» Pour ces motifs, la grande masse des professions devra être soumise à un tarif uniforme de primes; d'ailleurs, ce système répond le mieux au principe de la solidarité entre ouvriers. Une seule classe d'ouvriers doit être traitée d'une manière spéciale : celle des ouvriers du bâtiment. Ceux-ci sont soumis, non seulement comme tous les autres ouvriers au risque ordinaire de chômage, par suite de conjonctures défavorables, mais en outre au chômage de saison. Pour la plupart des ouvriers de cette branche, il paraît impossible d'être occupés pendant toute l'année, du moins dans leur profession ; quant à trouver un travail convenable dans d'autres professions, ce n'est naturellement pas chose facile. Les ouvriers du bâtiment forment donc le contingent relativement le plus fort parmi les chômeurs involontaires. Ceci est établi aussi par la statistique impériale allemande du chômage, et cette statistique serait plus convaincante encore si elle avait fait ou pu faire la distinction entre le chômage volontaire et le chômage involontaire. D'après cette statistique, il y avait par exemple : à Halle-s/S. (pendant l'hiver 1892 93), sur 1,002 chômeurs : 140 maçons, 47 charpentiers et 41 peintres; à Cannstatt, sur 203 chômeurs, 55 ouvriers du bâtiment; à Stuttgard, sur 2,870 chômeurs, 213 maçons, 122 charpentiers, 143 tailleurs de pierres, 132 peintres; à Schkeuditz, sur 117 chômeurs, 49 maçons ; à Brunswick, sur 1,403 chômeurs, 329 ouvriers du bâtiment; à Leipzig (faubourgs compris), sur 8,608 chômeurs, 2,876 ouvriers du bâtiment. En outre, à Zurich aussi (pendant le même hiver 1892-93), il y a eu sur 1,655 chômeurs, 426 ouvriers du bâtiment.

» On voit clairement que les ouvriers du bâtiment constituent, — relativement à leur nombre total, — un contingent énorme de chômeurs. Il eut par conséquent été désirable en principe de diviser l'établissement d'assurance en deux sections : l'une pour les ouvriers de saison et la seconde pour les autres professions; car ce serait pour ces dernières une charge lourde et injustifiable, que de leur faire supporter tous les frais en commun avec les ouvriers du bâtiment. En outre, les ouvriers du bâtiment ont l'habitude de prétendre à des salaires plus élevés pendant la bonne saison, précisément en prévision de leur chôihage pendant une partie de l'hiver; il n'est d'ailleurs que juste et équi-

— notable que cette catégorie d'ouvriers veille ainsi elle-même sur ses intérêts.

» Mais l'exigence théoricfue d'une assurance spéciale aux ouvriers du bâtiment se heurte à l'absence complète des éléments requis pour sa constitution. Sur le chômage en général on possède quelques éléments utilisables qui, — quelques lacunes qu'ils présentent, — permettent du moins de tirer certaines conclusions importantes avec une exactitude approximative ; mais dans la profession des ouvriers du bâtiment les éléments nous font complètement défaut. Aussi l'exigence théorique, étant pratiquement irréalisable, doit malheureusement être abandonnée. Toutefois, on ne doit pas renoncer complètement à la distinction ; car nous pouvons, dans l'établissement d'assurance, tenir compte du coefficient exorbitant de chômage chez les ouvriers du bâtiment, en imposant à ceux-ci une prime plus élevée, dont la fixation, à défaut d'indications statistiques suffisantes, devrait naturellement être abandonnée au hou sens et à l'estimation approximative du risque plus grand de chômage. Quand l'établissement d'assurance aura fonctionné une série d'années, on connaîtra le rapport exact du nombre des chômeurs au nombre des assurés, dans l'industrie du bâtiment, et l'on pourra sans peine, en se basant sur cette expérience, réaliser l'idée d'une caisse spéciale d'assurance pour les ouvriers du bâtiment. C'est pourquoi, en ce qui concerne les ouvriers du bâtiment^ les propositions actuelles ne constituent qu'une mesure provisoire.

» On ne pourrait cependant conclure de la situation spéciale des ouvriers du bâtiment, que ceux-ci doivent être provisoirement exclus de l'assurance ; car c'est précisément à cette catégorie d'ouvriers que l'assurance est le plus nécessaire.

» Nous avons donc institué deux espèces de tarifs, l'un pour la grande masse des professions, l'autre pour les ouvriers du bâtiment. En outre, il y a lieu de distinguer, dans chacune de ces deux catégories, entre les différentes classes de salaire, qui sont en corrélation avec les prestations de la caisse de chômage. A l'intérieur de ces classes on aurait pu distinguer encore entre les hommes mariés et les célibataires, entre les familles plus ou moins nombreuses, puisque dans ces cas également les prestations de la caisse sont di£férentes. Néanmoins, il parait préférable

d'ignorer ces distinctions, d'imposer des primes aussi élevées aux célibataires qu'aux hommes mariés, et de ne tenir aucun compte pour ces derniers du nombre de leurs enfants. Car sinon les ouvriers qui ont une nombreuse famille et subissent par là-même une charge fort lourde, devraient payer les cotisations les plus élevées, et les célibataires, dont la situation est relativement plus favorable, seraient soumis à la plus faible contribution. Aussi la loi semble beaucoup plus facilement réalisable, les charges qu'elle impose aux ouvriers paraissent beaucoup plus supportables, si l'on fixe des primes autant que possible uniformes. Sans compter que toute l'administration de la caisse y gagne énormément en simpHcité, ce qui réduit en même temps les frais à leur minimum. »

Le projet de 1896 est allé plus loin dans la voie tracée par M. le professeur Adler. Il ne divise plus les assurés selon le coefficient de risque en deux classes seulement, mais bien en trois groupes (§4). Déjà le projet de 1894 reconnaissait que tous les ouvriers du bâtiment ne sont point indistinctement soumis à un risque de chômage également intense, et en conséquence il autorisait le Conseil d'État à ranger éventuellement dans la première classe, — c^est-à-dire à assimiler aux ouvriers de fabriques, — les ouvriers des industries du bâtiment les moins exposées à un chômage périodique et régulier. Cette distinction, indiquée par le projet de 1894 entre les diverses industries du bâtiment, est reprise par le projet de 1896, qui en fait la base d'une division de ces industries en deux groupes différents. De sorte que les trois groupes d'assurés sont dans le projet de 1896 : 1° Les ouvriers de fabriques n'appartenant pas à l'industrie du bâtiment; 2<» Les ouvriers du bâtiment attachés aux travaux les moins exposés au chômage régulier, et 3° tous les autres ouvriers du bâtiment, principalement ceux qui travaillent en plein air. Quant à la cotisation hebdomadaire des assurés, elle varie à l'intérieur de chaque groupe, suivant le taux du salaire. A cet effet, les ouvriers sont répartis en trois classes de salaire : 1'''^ classe, salaire hebdomadaire de à 15 francs; 2® classe, salaire hebdomadaire de fr. 15.01 à 24 francs; 3^ classe, salaire hebdomadaire supérieur à 24 francs. Voici, d'après le projet de 1896, le montant des cotisations hebdomadaires des ouvriers et des patrons dans chaque groupe et pour chaque classe (§ 15 et 16) :