LES RÈGLES FINANCIÈRES ET L’AUTONOMIE

L'universalité est le principe selon lequel toutes les dépenses et toutes les recettes doivent figurer au budget général. I! a été établi par l’ordonnance du 26 mars 1817 pour les premières, pour les secondes par celle du 14 septembre 1822. L'unité veut que le budget soit un document unique présentant l’ensemble des recettes d’un côté, l’ensemble des dépenses de l’autre, sans qu’il y ait de spécialisation dans chacune de ces catégories. La combinaison de ces deux règles conduit à exclure toute affectation de recette à des dépenses : les recettes doivent pourvoir sans distinction à l’ensemble des dépenses.

Or, il y a des services qui, « par la nature même de leurs fonctions, ont une certaine individualité (par exemple, les universités) et on peut se demander s’il n’est pas bon de leur conférer une vie propre, de leur reconnaître le droit de régler eux-mêmes leur gestion sans les rendre tributaires du Parlement, comme ils le seraient si on soumettait aux Chambres leur budget incorporé ou annexé au budget de FEtat (1). » De cette manière, les services règlent les questions qui les concernent avec plus de liberté puisqu'ils constituent des personnes administratives distinctes, et le budget général se trouve soulagé de chapitres qui l’encombrent. L’universalité ici fait place à une règle supérieure de clarté et de simplicité.

De tels établissements possèdent des ressources qui leur

(1) Allix, page 55.

SU re.

sont propres, ils effectuent des dépenses qui ne concernent qu'eux-mêmes; et ces deux éléments, au lieu d’être dispersés dans l’ensemble du budget, sont réunis en un document unique qui permet de suivre leur situation financière. Le budget général ne gardera qu’une trace de leur existence, les excédents de recettes qu’ils y verseront, ou les subventions auxquelles ils auront recours. La Bibliothèque Nationale, par exemple, est un établissement autonome. Elle a des recettes qui lui sont particulières : droits d'inscription, ventes de publications, droits d’entrée aux expositions. En revanche, ses dépenses lui sont également spéciales. On conçoit que sa disparition du budget général n’affecte pas la bonne marche de l’administration, et qu’au contraire elle permette une gestion meilleure et plus facile.

Parmi ces établissements, certains sont plus particulièrement gênés, soit par les règles budgétaires quant à la prépation et au vote de leur budget, soit par les règles comptables quant à son exécution : ce sont les services à caractère commercial ou industriel. Ceux-ci se sont, pour des causes variées, considérablement développés. Or, les principes qui dominent le droit financier français ont été établis en un temps où l'Etat se bornaït à remplir des fonctions politiques et administratives; ils visaient, ou bien à empêcher les malversations et les accroissements de dépenses, ou bien à donner au Parlement un contrôle de plus en plus étendu sur les actes du pouvoir exécutif. À l’époque actuelle, l'Etat a entrepris de gérer des services industriels et commerciaux : il construit des navires, fabrique du tabac et des allumettes, exploite un réseau de chemins de fer, des mines de potasse et de charbon, il vend de l’alcool. Le formalisme et la rigidité des règles budgétaires et comptables ne s’accordent plus avec cette nouvelle'situation.

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En effet, il est nécessaire à tout établissement commercial de posséder un budget où puisse être suivie la corrélation entre les recettes et les dépenses. Or, si l’on applique la règle de l’unité, les unes et les autres sont dispersées au travers du budget, les recettes sont employées à couvrir toutes les dépenses sans distinction et, inversement, les dépenses du service sont couvertes par n'importe quelles ressources. La relation entre ces deux éléments est perdue de vue et notamment on ne s'aperçoit plus qu'il existe en matière industrielle et commerciale des dépenses dites productives, dont les conséquences lointaines sont une augmentation de recettes. Les crédits risqueront souvent d’être insuffisants, car leur chiffre sera déterminé par la situation budgétaire et non par les besoins de l'exploitation. D'autre part, l’inscription de toutes les recettes au budget général, de par la règle de l’universalité, empêche la constitution normale dans le commerce d’un fonds de réserve assurant la régularité de l'exploitation.

Un autre principe des finances publiques est que le budget s’équilibre sans emprunt. Les sociétés privées se procurent ou augmentent leur capital initial par le crédit, et les bénéfices de l’exploitation assurent le service de l'intérêt et l’amortissement des sommes empruntées. Les services industriels de l'Etat ne peuvent avoir recours à ces procédés, l'impôt seul pourvoira à la formation de leur capital, dont le montant sera ainsi restreint par les besoins du budget général.

D'autres règles budgétaires ont été posées autrefois, dont l’application est maintenant jugée contraire au bon fonctionnement des services commerciaux : l’annualité budgétaire veut que les dépenses ne soient votées que pour un an et qu’elles ne s'appliquent qu’à l’exercice pour lequel elles

ont été votées. Or, en matière de commerce et d'industrie, un principe essentiel est de prévoir les travaux à exécuter. Le Parlement, objecte-t-on, le fait déjà en matière de constructions navales par exemple ; à quoi l’on répond qu'il n'est nullement lié par ce programme et qu’il peut toujours modifier son exécution. D'autre part, le coût de l’exécution de chaque tranche du programme ne peut être connu certainement qu'une fois les travaux terminés. Or, le budget est un état de prévision, les crédits fixés à l’avance deviendront trop forts ou trop faibles. Il faudra rectifier le budget en conséquence, ce qui entraînera des complications et des retards.

De plus, il n’est pas possible de prévoir des opérations futures lorsque « les services n’ont qu’une vie caduque, dont le fil est tranché à l’expiration de chaque exercice (2). » Le fonds de roulement qui, dans les exploitations privées, permet de pourvoir aux dépenses en attendant la rentrée des recettes ne peut exister. Voudrait-on, pour un service, effectuer un achat rapidement, réaliser des approvisionnements? IL faut demander des crédits additionnels; ceux-ci sont soumis à des règles rigoureuses destinées à éviter les abus, mais qui ont comme contre-partie une lenteur essentiellement contraire à la bonne marche du service.

Les règles de la comptabilité ne sont pas moins nuisibles aux services indusriels de l'Etat. L’exécution du budget est soumise à de nombreuses formalités incompatibles avec la rapidité d'exécution nécessaire : les dépenses de matériel sont soumises à la règle de l’adjudication publique alors que dans le commerce privé les marchés de gré à gré sont seuls employés. La liquidation, l’ordonnancement sont sou-

(2) Allix, page r3r.