LE RÉGIME PROVISOIRE

L'Etat français détient actuellement le monopole de l’aicool industriel, c’est-à-dire de « l’alcool propre à la consommation de bouche et provenant de matières autres que les vins, cidres, poirés, lies et fruits » depuis la loi du 30 juin 1916, article 4, confirmée par la loi du 29 juin 1920, article 89. C’est un monopole de fait, car, juridiquement, il n’y a que centralisation du marché de l’achat et de la vente (Conseil d'Etat, arrêt du 28 novembre 1924). Il marque l’un des épisodes de la lutte entre les régions viticoles du Midi et les distilleries industrielles du Nord.

Trois raisons sont invoquées en faveur du monopole. Tout d’abord le souci de l’hygiène publique a préoccupé le Parlement. Les alcools d'industrie provenant principalement de la distillation de la betterave, des grains et des pommes de terre entraient pour 2.597.531 hectolitres dans la production de 1913, alors que la distillation des vins, cidres et fruits n’avait donné que 356.377 hectolitres. Cette production considérable amenait une baisse des prix et par conséquent une augmentation de la consommation. D'autre part, les alcools naturels possèdent des qualités particulières de parfum et de goût. Le monopole de l’alccol industriel a eu

pour résultat de faire tomber la consommation de bouche de 1.550.000 hectolitres en 1913, à 750.000 hectolitres en 1926. Quant à l’alcool industriel lui-même, sa production est tombée à 1.300.555 hectolitres en 1926, quantité d’ailleurs détournée de la consommation de bouche par la réglementation en vigueur.

D'autre part, il y a nécessité d’établir un certain équilibre entre la production d'alcool naturel et celle d'alcool industriel. La première intéresse la plus grande partie de la population agricole française et fournit un chiffre important des exportations. Mais, d’un autre côté, la culture de la betterave, d'où est principalement tiré l’alcool industriel, est liée par le jeu de l’assolement à celle du blé et la région productrice, le Nord de la France, en tire de grands bénéfices. Il apparaissait sage de réserver l'alcool naturel à la consommation de bouche et l’alcool industriel à d’autres usages.

Ceux-ci peuvent être nombreux : fabrication de produits chimiques, de parfums, de produits pharmaceutiques, toutes industries importantes en France, chauffage, éclairage et surtout force motrice. De nombreuses expériences ont été faites pour tirer de l'alcool un carburant ; elles ne semblent pas encore avoir abouti, mais, dès maintenant, l’alcool intervient, à des doses variables, dans les carburants existants, comme élément de substitution. L'emploi de l'alcool comme carburant permettrait de réduire les importations d’essence qui pèsent particulièrement sur la balance des comptes et de subvenir aux besoins de la défense nationale, Or, à l'heure actuelle, dans ces divers emplois, l'alcool coûte plus cher que les-produits qu'il serait à même de remplacer. Pour pouvoir l’employer, il faut donc le vendre au-dessous du coût de prodaction. L'Etat achetant l'alcool dénaturé et

exempt du droit de consommation couvre le déficit qui en résulte par des surtaxes sur l’alcool naturel, puiqu’en définitive celui-ci bénéficie de ce régime. Il est à même de différencier les prix de vente suivant les consommateurs et de réserver des avantages particuliers à l'alcool employé comme carburant. D'ailleurs, l’accord de Béziers du 8 avril 1922 entre les distillateurs du Nord et les viticulteurs du Midi est intervenu en ce sens.

Cette question avait préoccupé le législateur dès avant la guerre. Un régime spécial avait été institué pour les alcools dénaturés, il n’était soumis qu’à un simple droit de statistique et à une taxe de surveillance (loi du 29 décembre 1900). De plus, il était alloué aux dénaturateurs d’alcool une prime de 9 francs par hectolitre, dont la dépense était couverte par une taxe de fabrication sur les producteurs d’alcool d’indastrie. Cette prime et cette taxe sont suspendues depuis 1916, en attendant un régime définitif.

La guerre précipita les évènements : l’alcoo! étant un produit nécessaire à la fabrication des explosifs, l'Etat réquisitionna tous les alcools industriels par la loi de 1916 et soumit l'importation des alcools étrangers à des droits très élevés. Mais, depuis la fin de la guerre, les besoins en explosifs ont disparu ; cependant, le monopole de fait est maintenu en attendant une solution définitive. La loi du 29 juin 1920, article 89, a remanié ce régime provisoire ; le gouvernement peut effectuer des cessions d’alcools industriels, jusqu'à concurrence de 4o.000 hectolitres par an, pour la conservation des fruits frais et des sucs de fruits frais ; le reste est vendu aux parfumeurs, fabricants de vinaigre, de produits chimiques pharmaceutiques et aux dénaturateurs. L'article 7 de la loi du 8 février 1923 prévoit que la surtaxe temporaire

de 5 francs sur les huiles et essences de pétrole importées

serait attribuée au service des alcools et à obliger les importateurs d’essence et de benzol à acheter à l'Etat, chaque mois, une quantité d'alcool égale à ro % des quantités d'essence et de benzol importées pendant le mois précédent. Ce mélange constitue le carburant dit national. C’est ainsi que l'Etat peut se débarrasser, d’ailleurs à perte, des stocks accumulés.

Ce monopole d'achat et de revente des alcools d'industrie est réglementé par le décret du 13 août 1919 et l'arrêté interministériel du 18 octobre 1919. Le service des alcools a pour but de procéder à l'achat et à la vente des alcools réservés à l'Etat et à toutes les opérations s’y rapportant. « Les opérations en recettes et en dépenses en résultant seront inscrites à un chapitre spécial du compte des avances à régulariser. » Le service est placé sous l’autorité du ministre des Finances.

Il achète tout l’alcool provenant de la distillation des betteraves, mélasses et grains à des prix fixés périodiquement par arrêté du ministre des Finances. Il vend les quantités achetées à des prix variant avec le consommateur. D'une part, il doit s’efforcer de se suffire à lui-même sans avoir recours au Trésor public. D'autre part, il doit encourager les usages industriels de l'alcool. Enfin, pour les autres consommateurs, le prix variera suivant l'utilité économique de l'emploi de l'alcool. La clientèle se répartit ainsi : 1° acheteurs dénaturant complètement l'alcool : chauffage, éclairage, alcool moteur ; 2° acheteurs le dénaturant insuffisamment et payant de ce fait le droit de consommation : parfumerie, pharmacie ; 3° vinaigreries, où l'alcool est considéré comme dénaturé suffisamment ; 4° exportation en nature sous forme de produits fabriqués ; 5° débouché comestible : vins de liqueurs et conservation des fruits.

Le service vend à perte dans le premier cas et récupère

le déficit sur les autres consommateurs. Voici, par exemple, les prix de vente en francs pratiquée en 1930 par hectolitre: Consommation de fruits et vins de liqueur...... 1.000 VAL api E ag CIRE PAT TE CRE PAPAS ER ANNEE TRES ROUE 600

Produits de parfumerie, chimiques et pharmaceu- LD. OC ETES DE ME OR ER EN PAPA REA 500

Autres emplois (chauffage, éclairage, carburant hahonal vente; exportation) 4.30 4 260

Les dépenses du service comprennent : les achats d’alcool, les frais généraux et les dépenses du personnel. Les recettes comprennent : le produit des cessions d’alcool, réalisées avec gain, lorsque l’alcool est destiné au marché potable, à la parfumerie et à la pharmacie ou aux usines de produits chimiques, avec perte quand il est vendu pour l’exportation, ‘l’industrie chimique, le chauffage et l'éclairage et comme moteur ; 2° des recettes accessoires ; 3° du produit de la surtaxe d'importation de 5 francs par hectolitre d’essence (loi du 28 février 1923, article 7).

C’est grâce à cette surtaxe que le bilan du service fait apparaître, pour la campagne 1926-1927, un bénéfice de 126 millions de francs. Elle y entre, en effet, pour 84 millions, ce qui réduit le bénéfice réel à 42 millions. Les dépenses se montent à 354 millions, les recettes à 480 millions. Un million 4.000 hectolitres d’alcook ont été achetés, 1.036.000 vendus, ce qui implique une diminution des stocks. Le chauffage et l'éclairage sont entrés pour 42,5 % dans la vente ; l’industrie chimique pour 12 % ; l'exportation pour 11 % ; la parfumerie et la pharmacie pour 8 % ; la vinaigrerie pour 4 % ; la consommation de bouche pour 6 % ; 16,5 % seulement ont été employés comme carburant. Ges chiffres montrent ce que le bénéfice de 42 millions a d’illusoire. D'ailleurs, la réduction, en décembre 1929, des prix de cession des alcools destinés au chauffage, à l'éclairage et

à l'exportation, va diminuer considérablement les bénéfices. En effet, si l’on se base sur les chiffres des ventes de 1926- 1927, on voit que la proportion des emplois rémunérateurs tombe de 83,5 % à 30 %. De plus, la consommation de l’alcool comme carburant est très faible ; or, c’est vers les emplois comme agent moteur que l’on vise à détourner exclusivement la production d'alcool industriel. Si les désirs du législateur étaient remplis, les comptes seraient déficitaires, puisque l'Etat vend l’alcool moteur à perte. D'autre part, les taux élevés des cessions faites à la parfumerie, à la pharmacie et aux fabricants de vinaigre a été l’objet de plaintes de la part des industriels intéressés. Il faut donc accueillir avec scepticisme les résultats financiers du service de l’alcool.

LES PROJETS DE RÉGIME DÉFINITIF

Tel est le régime provisoire de l'alcool industriel. Depuis longtemps, les Pouvoirs publics se sont préoccupés de le remplacer par un statut définitif. L'origine en est le projet de loi déposé par M. Rigaut, le 25 août 1915, tendant à supprimer le privilège des bouilleurs de cru, à élever le droit de consommation et à instituer le monopole de la dénaturation. Cette dernière partie fut disjointe, discutée et votée par la Chambre le 6 août 1919.

Ce projet crée le monopole de l’achat et de la vente de l'alcool industriel, « Mais ce monopole ne constitue en réalité qu'une caisse de compensation entre les dépenses résultant de l’acquisition des alcools et les recettes provenant de leur vente à des prix différentiels, suivant les utilisations du produit. Ce même caractère se retrouve au surplus dans les propositions successives de la Commission sénatoriale, de

même qu'il est à la base de la gestion du service actuel des

alcools. » Le projet de la Chambre dotait le monopole d’un budget annexe. À sa tête était un directeur assisté d’un conseil d'administration à rôle purement consultatif. Pour combler les déficits éventuels, une surtaxe frappant les alcools d’origine coloniale ou étrangère était affectée au budget annexe.

Ce projet fut bouleversé par la Commission sénatoriale de l’alcoo! qui lui substitua un texte basé sur l'existence d’un office national, établissement public doté de l’autonomie financière, administré par un conseil composé en majorité de représentants des intérêts privés. Le directeur était nommé par le ministre sur une liste présentée par le Conseil d'administration. Le contrôle du ministre s’exerçait sur les décisions de celui-ci dans une mesure très restreinte et sur le budget par la production du bilan dans les trois mois de la clôture de l’exercice. Finalement, c'étaient les intéressés eux-mêmes qui fixaient les prix d’achat et de vente. D'autre part, la séparation des alcools naturels et industriels était

établie sur les bases de l’accord de Béziers : 1° séparation absolue lorsque la production viticole est considérée comme suffisante ; 2° en cas d’insuffisance, l’alcool industriel peut alimenter la consommation de bouche sur le marché intérieur. Dans tous les cas, le marché extérieur lui est ouvert.

Ce projet se heurta à de graves objections de la part de la Commission des Finances du Sénat et de la part du ministre des Finances. Ils lui reprochaient de n’assurer au ministre qu'un contrôle théorique, de donner au Conseil d’administration des pouvoirs trop larges, dont pourrait abuser la majorité composée des représentants des intérêts privés, d'autant plus que des ressources fiscales étaient attribuées à l'Office. Le ministre des Finances demandait le retour au projet de la Chambre et accordait au Sénat une satisfaction

de forme, en laissant au monopole de l’alcool le titre d'office. La Commission des Finances du Sénat essaye de concilier ces deux tendances différentes. Le résultat en est un texte hybride qui, tout en prétendant laisser à l'Office sa souplesse et réserver le contrôle de l’Etat, aboutit en réalité à en faire un service dépourvu d'initiative et qui rassemble en lui les inconvénients de l’administration d'Etat et de l’autonomie financière. Voilà les dispositions du dernier projet.

Il est institué un Office national de l’alcool d'industrie qui a pour objet de procéder seul aux opérations de vente et d'achat des alcools industriels et de rechercher tous les moyens propres à développer l’utilisation industrielle de l'alcool. L'Office est autorisé dans certaines conditions, en cas d'insuffisance de la production viticole, à céder de l’alcool pour la consommation de bouche. Au point de vue juridique et financier, l'Office est un établissement public doté de la personnalité civile et pourvu d’un budget annexe. II ne possède donc pas l’autonomie financière telle que nous l'avons définie. Il est soumis au contrôle parlementaire, d’une part par le vote de son budget, d’autre part par l’approbation de son bilan, qui doit être donnée chaque année par le Parlement. Enfin, il est contrôlé par une commission permanente qui adresse chaque année un rapport au ministre des Finances, communiqué au président des commissions financières du Sénat et de la Chambre.

L'Office est administré, au nom du ministre des Finances, par un directeur. Le Conseil d'administration, de trente membres, a donc perdu la direction de l'Office, bien qu’en apparence il conserve certains pouvoirs. Dans le projet de la Commission de l’Alcool, il réglait les affaires de l'Office et, pour s'opposer à ses décisions, le ministre devait faire oppo-

sition, puis annuler, sous réserve du recours pour excès de

pouvoir. Dans le projet de la Commission des Finances, le Conseil d'administration n’a plus qu’un droit de délibération, c’est-à-dire que ses décisions, pour avoir force exécutoire, doivent recevoir l’approbation du ministre, le recours pour excès de pouvoir est supprimé. C’est donc là l’annihilation presque complète des pouvoirs du Conseil. Enfin, il n'a plus liberté de fixer les prix de cession des alcools aux consommateurs.

Quant aux surtaxes instituées par la Chambre et la Commission de l’Alcool, elles ont disparu du projet pour des raisons étrangères à l’équilibre financier : la Commission sénatoriale a pensé que la création de nouvelles taxes ou l'affectation de taxes existantes à l'Office n’était peut-être pas constitutionnelle. En tous cas, le ministre des Finances était opposé à toutes ces mesures. Ces taxes étaient au nombre de six : deux surtaxes tant pour les alcools de bouche d’origine étrangère et coloniale, actuellement existantes, et quatre surtaxes nouvelles : une sur les vinaigres importés, votée en 1921 et perçue depuis au profit du Trésor, une sur les solutions alcooliques usitées pour la fabrication du vinaigre, une surtaxe de 50 francs par hectolitre de rhum importé et une analogue sur les genièvres, une surtaxe de 1 franc par hectolitre de vin et de o fr. 5o par hectolitre de cidre, en vertu de l’accord de Béziers. Ces deux dernières ont été votées en 1923 et perçues au profit du Trésor. D'ailleurs, d’après le rapporteur de la Commission des Finances du Sénat, ces surtaxes seraient inutiles à l’équilibre financier du budget de l'Office, celle perçue sur les essences étant insuffisante. C’est ce qu’il a tenté de démontrer dans son rapport ; l’avenir seul peut nous fixer à ce sujet.

Tel est le dernier état de l’essai d'organisation du monopole de l’alcool industriel. Elle se heurte à de grosses diffi-

cultés. Nous avons, en effet, montré que l'alcool est plus cher que les produits qu’il peut remplacer. Le débouché moteur est évidemment le plus intéressant, mais, pour places ses stocks, l'Etat vend à perte, et il ne peut combler celle-ci que par la surtaxe d'importation, c’est-à-dire aux frais du contribuable. Cette perte est d’ailleurs limitée par le fait que la consommation d’alcool comme carburant est très faible, car aucune solution technique satisfaisante n’a été trouvée et le carburant dit national reste très inférieur aux essences ordinaires. L'Etat a tout intérêt à ne pas développer la production industrielle et nous arrivons à ce résultat paradoxal d’un service économique pratiquant une politique d’entrave à la production. D’autre part, il ne faut pas négliger la question de l’alcool de synthèse dès à présent fabriqué. Ce serait la solution la meilleure d’un carburant national permettant de concurrencer l’essence, mais ce ne serait pas la solution de la question de l'alcool industriel, puisque celui-ci serait rejeté à nouveau sur le marché potable.

Quant à la réalisation pratique du monopole, elle aussi est sujette à critique. La partie intéressante du projet de la Commission sénatoriale de l’alcool était celle qui donnait à l'Office une grande autonomie, lui permettant d'agir en pleine liberté. Peut-être le contrôle y était-il trop effacé, mais le projet de la Commission des Finances verse dans l'excès contraire en y instituant un contrôle préventif étroit du Parlement, en transférant au ministre les pouvoirs du Conseil d'administration, en supprimant toute initiative et toute liberté. Nous n'avons plus alors affaire qu’à un simple monopole pourvu d’un budget annexe et l'expérience de l'autonomie, la seule intéressante, ne peut avoir lieu dans ces conditions.