PARAGRAPHE 2 INCONVÉNIENTS

I y a là des avantages certains, mais qui ne sont pas aussi nets que les partisans de l’autonomie financière de services publics voudraient le faire croire. Pour que la décentralisation soit efficace, il faut qu’elle soit réelle. Or, dans l’état de la législation actuelle, il n’en est rien. Le Conseil d’administration reste subordonné au pouvoir central ; les membres en sont presque toujours nommés par le ministre à de rares exceptions près, et, en tous cas, la majorité appartient toujours aux représentants de l'administration. Et, surtout, la liberté de ces conseils est étroitement limitée par un contrôle préventif ; l'approbation expresse du ministre est nécessaire pour toutes les décisions importantes et, en particulier, pour toutes celles ayant trait aux finances, budget, engagements importants de dépenses, participations. Cette

obligation entraîne en fait la substitution de la volonté du ministre à celle du Conseil d'administration, et restreint donc l'effet utile de la décentralisation : la plupart des services autonomes en fait n’ont pas d'indépendance. Quant au nombre des fonctionnaires, on constate qu'il a augmenté. De plus, si le personnel administratif est soumis à un statut spécial générateur d’inégalité, le personnel ouvrier au contraire garde toutes les prérogatives des employés de l'Etat, avec tous les inconvénients que peut engendrer l’application d’une telle mesure. Quant à l’idée de la collaboration entre producteurs, consoïmateurs et Pouvoirs publics, elle est juste en elle-même, mais son application est défectueuse. Il existe depuis longtemps dans tous les ministères des conseils supérieurs, comités, etc., composés de compétences et chargés de donner leur avis sur les questions que leur soumet le ministre (par exemple, le Conseil supérieur des Mines). Nous retrouvons ces conseils dans un certain nombre d’établissements autonomes où ils n’ont qu'un rôle consultatif, ce qui n'oblige nullement à donner l'autonomie financière au service. Mais, en général, on a voulu introduire ces compétences jusque dans les organes d'administration ; or, on conçoit difficilement un Conseil d'administration de société anonyme introduisant dans son sein des techniciens, des représentants des industries intéressées, des acheteurs, ‘et même des industries concurrentes. (Office National Industriel de l’Azote.) La représentation des intérêts ne se conçoit que sous l'autorité de la direction et non pas dans l’organe de direction lui-même. Elle aboutit à des conflits entre des pärties souvent opposées (producteurs et consommateurs) ei non à une harmonie des intérêts.

L’autonômie financière elle-même est-elle 4ussi marquée qu'on pourrait le croire ? Cela dépend des services. Pour

les uns le contrôle du pouvoir central reste étroit : les chiffres des réserves, la fixation du compte de « profits et pertes » reste dans les mains du ministre. Beaucoup, pour ménager le contrôle de la Cour des Comptes, sont obligés de tenir une double comptabilité publique et commerciale, qui est une complication et une gêne inutile au point de vue industriel. On arrive alors à une autonomie encore plus grande, celle des Chemins de fer de l'Etat, par exemple, sur lesquels n’ont d’action ni le contrôle des dépenses engagées, ni la Cour des Comptes, mais qui ne possède pas encore la pleine autonomie administrative, puisque le ministre reste le chef suprème, et que le Conseil de réseau n’a qu’un caractère consultatif.

D'ailleurs peut-on assimiler vraiment les entreprises d'Etat à des entreprises privées ? Cela paraît difficile. Outre l'objection classique qui montre dans les fonctionnaires des personnages non intéressés au développement des affaires, on peut noter que l’entreprise d’Etat est à l’abri de la faillite, elle ne risque pas l’argent des actionnaires, mais bien celui des contribuables ; s’il y a mauvaise gestion, il n’y a pas de sanction, puisque c’est finalement le budget général qui supportera le déficit. On l’a vu récemment avec l'Office de l’Azote qui, créé en 1924, a fait depuis des appels de fonds au Trésor, se montant à un chiffre considérable.

Enfin, signalons le danger qui existe dans l’opinion, de plus en plus répandu, que les Services d'Etat sont des entreprises d'utilité publique destinées à procurer aux consommateurs les avantages les plus grands, devant donc être gérées avec le bénéfice strictement nécessaire à leur amélioration et à leur développement. Cette idée n’est d’ailleurs pas sans justesse, mais elle ruine toutes les tentatives de ges-

tion industrielle. L'Etat fournit moyennant paiement des

avantages d'ordre économique, de même qu'il assure, grâce à l'impôt, la sécurité, la police, l'instruction, etc. ; il devient le fournisseur et le fabricant universel, on va ainsi vers la socialisation.

Car c’est un des dangers les plus grands du développement de l'autonomie financière que l’étatisation qu'elle entraîne. On a vanté la souplesse de la formule « Office National », lui permettant de se plier à toutes les conditions, aux objets les plus divers ; c’est justement là le danger. S’adaptant à tous les domaines administratifs comme industriels, avec la même facilité, permettant une gestion publique des services les plus variés, tout en ne les séparant pas de l’Etat lui-même, l'autonomie financière est un admirable instrument de socialisation. Il suffira de resserrer les liens déjà trop étroits subordonnant les services autonomes au pouvoir central, pour en faire autant de régies d'Etat, et il n’est besoin que de lire les projets de nationalisation industrialisée de la Confédération générale du Travail, pour voir leur étroit rapport avec les textes régissant les services industriels autonomes.

Pour éviter ce danger, on ne peut tomber que dans l’excès contraire, le démembrement de la puissance publique, ce qu'on a appelé l’exclusivisme des services autonomes. Leur laisser une trop grande liberté, c’est leur permettre de restreindre leur activité, obliger l’Etat à les remplacer pendant qu'ils continuent à jouir des avantages et, notamment, des subventions et des recettes que leur assure l’autonomie. Ce reproche n’est pas théorique ; on a pu constater déjà chez certains offices nationaux une limitation de leur activité.

Nous avons vu que le contrôle peut paraître trop étroit au point de vue de l’activité du service autonome ; d’un autre

côté sa disparition engendre le déficit financier. Tout

d’abord le contrôle administratif est amoindri : l’intervention du ministre des Finances est rarement exigée, le personnel comptable est soustrait à son autorité et placé dans la dépendance du ministre intéressé qui seul règle les questions financières. Malgré l'extension aux établissements publics par la loi du 10 avril 1922 du contrôle des dépenses engagées, certains services en sont exempts (Azote, Chemins de fer de l'Etat) et pour d’autres il n’est pas encore organisé. Le Cour des Comptes a fréquemment relevé des confusions entre les fonctions d’ordonnateur et de comptable, d’administrateur et de contrôleur (1). Le Parlement ne vote pas les budgets des services autonomes, pas plus qu'il n’approuve leurs comptes. Son rôle est réduit au vote de crédits supplémentaires en cas de déficit, de la loi portant règlement de l’exercice en cas de bénéfice ; la communication aux commissions financières des deux Chambres des états de précision et des comptes est une mesure sans efficacité. Quant à l’insertion dans les annexes du projet de budget général (loi 29 juin 1918) du relevé des dépenses et des recettes des services autonomes, c’est une mesure qui ne s'applique qu’à une partie d’entre eux et une telle publication ne saurait tenir lieu de vérification. Enfin le contrôle de la Cour des Comptes est rendu inopérant par le retard apporté dans la production des comptes et par le fait que certains services (Chemins de fer de l'Etat) n'y sont pas soumis. En un mot suppression presque totale du contrôle préventif, affaiblissement du contrôle à posteriori,

tels sont les deux inconvénients que présente l'autonomie

financière.

(4) Cour des Comptes. Rapport de 1927.

Ce morcellement du budget général est onéreux pour l'Etat dont le concours financier ne s'effectue pas par des avances remboursables, mais par des subventions définitivement allouées et des ressources entièrement aliénées. Les services les emploient intégralement, même si elles sont trop abondantes, afin de les conserver en totalité, et gardent les excédents qui deviennent productifs d'intérêt à la charge du Trésor. De plus, contrairement aux prévisions, l’autonomie a entraîné des augmentations de dépenses : le nombre des fonctionnaires s’est accru, des indemnités abusives, frais de missions divers leur ont été attribuées qui sont hors de proportion avec les buts visés, les frais généraux se sont considérablement élevés. Quant aux services industriels, la nécessité des emprunts, pour eux, aboutit à réintroduire dans les finances publiques un élément que tous les efforts de la politique budgétaire au siècle dernier avaient tendu à éliminer. Les affectations de taxes ne sont pas non plus sans danger, leur produit va alimenter des budgets spéciaux, alors que légitimement il devrait aller au budget général.

Si l’autonomie financière permet de voir clair dans les comptes des services autonomes, par contre elle engendre la. complication dans le budget de l'Etat ; la totalisation des recettes et des dépenses devient impossible, l’obscurité est une cause de gaspillage. On voit donc que l'unité et l’universalité ne sont pas des règles théoriques, mais bien des principes consacrés par l'usage et auxquels il y a danger à apporter des dérogations. « Dans l’état actuel de nos finances, il importe de doter les divers chapitres du budget, non point dans la limite de leurs besoins particuliers, mais dans celle des possibilités générales. Un organisme autonome,

même fortement contrôlé, tend toujours à perfectionner

son action et à dépenser sans se préoccuper de la situation financière du pays (1). »

Au point de vue des finances publiques, l’autonomie est donc un grave péril. Sans doute, la gestion industrielle est incompatible avec les règles classiques, mais nous avons vu, par les exemples fournis au cours de cette étude, que les infractions à ces règles amènent le déficit financier sans accorder aux services une parfaite autonomie. L’assimilation complète aux entreprises privées est un idéal impossible à atteindre, car pour cela il faudrait donner pleine et entière responsabilité aux services, ce qui est incompatible avec le contrôle nécessaire du pouvoir central sur des organes d'Etat. Les solutions intermédiaires sont bâtardes, elles essayent de concilier contrôle et responsabilité, et n’arrivent qu'à limiter le premier sans accroître la seconde, car ce sont deux termes difficilement conciliables. C’est là que réside le défaut des solutions actuelles et il importe de restreindre l'autonomie financière des services publics dont le développement progressif entraîne le déficit financier d’une part,

la socialisation d’autre part.

(4) Chambre. Rapport No 6852. Annexe au procès-verbal de la séance du 20 décembre 1923.

ga à ERA

ee SUN | , LT UT DAME ITA 0 D: $i sale URSS AT

AFS °F à

FUIT AE Ho chan

PS n iN4 =

CON MS REC ù at 1% CNET RETIRE | 2 vis AT 4 Hdi d'uuftdie e

+54 LE us RACE EN

Î ai Lai ICT TE ART MEL NT UN ton rite

Pl RE CUIR HE, er ORNE RIRE IN

l EN Vo RS le.4 , 2 RUN FAUNE C7 M CEROART Mt # AR tr 1 J f : L Fa LA .

60 ’ wi x lire À pen HART en V à st a. ra à t Ca FUN A

| PT ob CAT SE AM ENT A TU NU ONTES At li CT { EN: VHCTSLS CE 1h AEE Ke A TR ESS LVEPLENM At à 1 , N 1 : RTE rt SATA ES ANUS TS RER

=) 080 LC. Î ff: 4 i CAR TRE TA. HAL nt a