L'OBJET DE L'ÉTUDE; SON IMPORTANCE ET SES INTÉRÊTS

L’avancement des fonctionnaires, vu des hauteurs de l’intérêt public et dans la pleine lumière des principes juridiques, tel est l’objet de l'étude que nous abordons.

Une impression superficielle, l'impression commune à vrai dire, dispose à croire que les règles suivant lesquelles se distribue l'avancement intéressent exclusivement ceux qui espèrent ou désirent le recevoir. Aussi paraît-il utile d'indiquer immédiatement, au moins en quelques mots, pourquoi les conditions de l’avancement dans la fonction publique rayonnent, bien au delà de l'intérêt des fonctionnaires, Jusque sur tous les points de ce problème du fonctionnarisme, qui préoccupe si vivement, à l’heure actuelle, les juristes, le parlement et l'opinion publique.

Dans notre organisation administrative, professionnalisée et-hiérarchisée, l’avancement est l’un des principaux

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moteurs de l’activité des fonctionnaires : bien des mouvements de la machine dépendent de ce moteur, de la sûreté et de la plénitude de son rendement.

S'agit-il de régler les conditions d’accès à la foncuon publique ? Il faudra faire à l'avancement sa part; autrementles rouages inférieurs, fonctionnant sans espoir, fonctionneraient sans ardeur. S'agit-il d'assurer la discipline du haut en bas de l'échelle administrative ? On y tendra principalement par le chemin de l'intérêt personnel, lequel se traduit en général, chez les fonctionnaires, par le désir de l'avancement et par la crainte de la stagnation. S'agit-il d'organiser la rétribution du service étatique ? Au lieu de rétribuer un travail donné par une rémunération moyenne et constante, on croira dévoir adoptér un système de rémunéralions progressives, à servir par voie d’avancements plus ou moins espacés. S'agit-il d'établir ou d'améliorer ou d'appliquer un régime de pensions, civiles ou militaires ? On devra prendre garde à ce fait que l’âge des mises à la retraite, le montant des retenues opérées en vue de la constitution de la pension, l'importance des rentes à inscrire au Grand-Livre de la dette publique, se lient étroitement aux mesures d'avancement, S'agit-il de poursuivre une simplification des cadres ? On s’apercevra sans peine que nombre d'emplois inutiles ont été créés, ou sont conservés, uniquement à raison de besoins ou de pratiques d’avancement auxquels on s’est habitué et dont on n'ose pas entreprendre de se défaire. Et ces questions de syndicats et de grèves ? Au fond, ou à l’origine, questions d'avancement que les fonctionnaires croient pouvoir résoudre plus aisément par l’association et par la coalition. Ces questions de libertés politiques et de libertés civiles des agents au service public ? Questions morales, sans doute, mais quéstions morales qui inquiètent les fonctionnaires surtout par leurs répercussions matérielles, en ce sens qu’il s’agit de libertés dont ils veulent pouvoir user sans qu'il en nuise à leur

avancement. Ces questions de favoritisme, de népotisme, qui vont jusqu à discréditér le régime et à en corrompre le fonctionnement ? Questions dont la masse des fonctionnaires se désintérésserait davantage, si elles n’engageaient à fond tout le système dé l'avancement.

La crise dans laquellé se débat le fonctionnarisme se rattache donc, pour une forte part, à la pratique de l’avancement. Or, au dénouement de cette crise, il n’est personne qui soit indifférent : le fonctionnaire, n'en parlons pas ; le public, il demande, administré, à être servi du mieux possible et, contribuable, à être servi aux moindres frais possibles ; le jurisconsulte, il enrégistre et il analyse les craquements qui annoncent la fin des vieux principes d’absolutisme, il ausculte les principes nouveau-nés, tire leur horoscope, bâtit sur eux des systèmes ; le législateur, il se tâte, se demandant d’où vient le malaise qu’il réssent, essayant de ruser avec des symptômes non équivoques, s’ingéniant à retarder une mise au régime qu'il sait indispensable.

Est-il possible d'examiner ce problème én toute sérénité de regard, en complète indépendance d'esprit, sans préoc: cupation autre que celle de concilier, sur le terrain et par les bons offices du Droit, l'intérêt supérieur, mais non égoïste, de l’Etat et l’intérêt moindre, mais cependant légitime, du fonctionnaire ? Je le crois très-fermement, et c’est à en tenter la démonstration que je voudrais consacrer mes efforts. A cet effet, je rechercherai, dans une première partie, quelles sont les données essentielles du probième tant sous le rapport des faits que sous celui des tèendances, et, dans une séconde partie, quelles sont les solutions reçues et les solutions désirables.

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Et je dis tout de suite que, dans le domaine des idées constructives, je veux résister, autant que possible, à l’at-

trait des régions utopiques. En matière sociale, il y a des gens qui ne daignent travailler que dans le neuf : à l’aide d'espaces, de matériaux et de ressources imaginaires, ils bâtissent, par la pensée, de superbes constructions, harmonieuses, délicieuses, où rien ne manque, en rêve. Je serai plus modeste, c’est-à-dire plus pratique, car je crois que si l'édifice social dans lequel nous vivons n’est pas confortable dans toutes ses parties, que s’il a besoin, grand besoin hélas, de remaniements et d’embellissements, ïl serait peut-être imprudent de vouloir le jeter à bas; je crois à la possibilité de l'améliorer, pour l’avantage de tous.

Au banquet du Neubourg (1), M. Briand, alors garde des sceaux, a diagnostiqué, dans les récentes effervescences des fonctionnaires, l’un « des premiers accès de goutte d'une société qui, politiquement, a vieilli ». Il est certain que notre société commence à vieillir, et il se peut qu'elle ait la goutte : mais rien ne dit, et M. Briand n’a d'ailleurs pas prétendu, que, si elle a la goutte, elle ne soit plus bonne à rien. Il est permis de croire qu’elle peut vivre longtemps encore, et calmer sinon guérir ses douleurs, mais à la condition de comprendre qu’en avançant en âge, le corps social, comme le corps humain, doitse soumettre à certaitaines exigences inéluctables et, notamment, s'imposer certains renoncements.

Je ne rêverai donc point d’une société nouvelle, ou profondément renouvelée, ne fût-ce que sous le rapport de l'organisation administrative : par exemple, je ne suivrai point M. Vacherot, réalisant la séparation du gouvernement et de l'administration, et faisant, du Conseil d'Etat, l’organe supérieur de l’administration française, quelque chose comme un conseil des ministres administratif (2); ni M. Chardon, préconisant une institution analogue, sous le