CHAPITRE VI

Règlement de travail. — La matinée de Bonaparte. — Disposition de son cabinet et de son bureau. — Son atelier. — Ses outils. — Son secrétaire Bourrienne et ses aides de camp. — Sa façon de dicter. — Il survit dans sa correspondance. — Les Consuls en séance. — Maret et la secrétairerie d'Etat. — Le rouage moteur. — Importance du rôle de Gambacérès. — Travail avec les ministres. — Les nominations et promotions. — Les mesures de gouvernement. — Inexpérience première et tâtonnements de Bonaparte. — Rôle primitivement dévolu au conseil d'Etat. — Objections de Beugnot; il revendique le droit des bureaux. — Les méthodes de travail se régularisent. — Rapports ministériels. — Travail en sections; l'assemblée générale du conseil d'Etat. — Aspect des séances. — La présidence. -— Pouvoir réglementaire. — Formalisme de Bonaparte. — Tout passe au conseil d'Etat. — Attributions contentieuses. — Le conseil d'État contrôleur des ministres. — Objections de Gambacérès; réponse de Bonaparte. — Conseillers d'État délégués à la direction de certaines parties d'administration, — Lucien se rebiffe. — Conseil secret; langage métaphorique de Bonaparte. — Origine des directions générales. — La soirée. — Les conseils d'administration. — Travail nocturne. — Bonaparte fait son apprentissage d'administrateur et prend contact direct avec les affaires. — Vingt-six questions sur le grand-livre. — Faculté de combinaison et de balancement. — Sens transactionnel. — Le mezzo termine. — Part qui revient à Bonaparte et part qui revient à ses collaborateurs dans les premières mesures organiques.

Aux Tuileries, Bonaparte se fit de plus en plus une existence pleine, rangée, laborieuse et féconde, par règlement de son temps et règlement de sa pensée. En dehors du décadi qui porte dans Tordre de travail adopté la mention repos (I),

(ij Archives nationales, AF, IV, 1326. Ordre de travail des Consuls de la République.

chaque jour et chaque heure eurent leur tâche méthodiquement tracée, d'après les divers besoins de TÉtat.

Le premier Consul, qui travaillait souvent une partie de la nuit, ne se faisait jamais réveiller plus tard que sept heures du matin. Roustam l'Ég^yptien restait son plus intime serviteur : « Il lui mettait ses bottes, tenait son miroir quand il se rasait (1). » Sa toilette minutieusement faite, u habillé pour toute la journée " , Bonaparte passait dans son cabinet de travail du premier étage. C'était une pièce plus profonde que large, avec une seule fenêtre, d'où la vue dominait le jardin et s'étendait obliquement sur les berges de la Seine, peuplées de lavoirs et de laides industries. La pièce avait pour meuble principal, en son centre, un massif bureau d'acajou à cuivres dorés et ciselés. Le fond du cabinet était occupé par un corps de bibliothèque contenant des livres d'histoire, avec pendule encastrée dans la boiserie; au-devant de la bibliothèque, sur une grande table d'acajou, s'étendaient des cartes .dépliées. Contre la muraille faisant face au bureau, une console à compartiments supportait des dossiers et sur le marbre de cette console s alignaient » les livres nouveaux de la semaine (2) " . Dans l'embrasure de la fenêtre, devant une table se tenait le secrétaire intime, Bourrienne, l'ancien camarade de Brienne devenu l'homme de confiance.

Dans une pièce contiguë, les aides de camp Duroc et Lauriston se tenaient prêts à faire au premier appel besogne de secrétaires adjoints; en attendant, ils triaient des pétitions. Dans une autre pièce, Clarkc dirigeait le bureau topographique et militaire, préposé au service des cartes et plans et à l'expédition des ordres concernant les armées.

En dehors de ces personnes et de deux huissiers très sûrs, chargés du service matériel, nul être au monde n'avait accès dans le cabinet. Bonaparte passait toujours dans un salon voi-

(1) Mi'inoircs nianusrrits du baron Fain, qui fut attache aux bureaux du Consulat et ensuite seerélaire intime de 1 Empereur. Nous devons la comuiunicatiou de ce précieux document à 1 obligeance de M. le commandant Fain.

(2) Fain, Mémoires inaniiseriis.

sin pour recevoir ses visiteurs, quels qu'ils fussent. Son cabinet était pour lui l'inviolable asile, son laboratoire intime, son atelier, qu'il avait lui-même aménagé et outillé, car il dirait plus tard que le métier de chef d'État^ comme tous les autres, « comporte ses outils (1) ». Les siens étaient ses états de situation, ses dossiers, ses livrets, ses carnets, et son secrétaire dont il eut voulu faire " une simple machine à écrire (2) » , inlassable et muette.

Il donnait d'abord quelques signatures et dépouillait son tîourrier. Bourrienne devait le lui présenter trois fois par jour à des heures réglées, le matin, un quart d'heure avant le dîner et à onze heures du soir, sauf les cas d'urgence (3) . Bourrienne avait droit d'ouvrir toutes les lettres adressées au chef de l'État par des particuliers et les recueillait au fur et à mesure de leur arrivée dans une vaste corbeille, qui se remplissait et se vidait sans cesse; il ne présentait que l'analyse des lettres d'intérêt secondaire.

Le matin, assis près de la cheminée, sur une causeuse, Bonaparte étendait la main vers un guéridon placé près de lui et où s'empilait tout l'apport de la nuit et de la première heure : dépêches arrivées par courriers, lettres déposées par les facteurs de la poste, envois ministériels, rapports des différentes polices, lettres interceptées, journaux français, traductions de gazettes étrangères, papiers anglais encore humides de l'eau de mer qui lee avait mouillés pendant la traversée. Écartant les lettres insigniliantes après avoir dicté souvent un mot de réponse, Bonaparte les jetait à terre; ces papiers jonchaient le tapis. Il portait lui-même sur le bureau et disposait en piles soigneusement distinctes les pièces se rapportant aux affaires à traiter dans la journée — le courant — et celles relatives aux affaires qui exigeaient un plus mûr examen — le réservé. Alors, s'asseyant au bureau en tournant le dos à la cheminée, s'attaquant à la besogne courante,

(1) Faix, Mémoires manuscrits.

(2) Ibid.

(3j lastruclion insérée dans les Mémoires de Bourrienne, IV, p. 58-60,

il relisait les pièces, se recueillait, pensait; par intervalles,, sa voix grave et mordante s'élevait, pour dire au secrétaire : Écrivez.

Il commençait par dicter assis. Dès qu'il s'animait, il se levait, parcourait la pièce de long^ en larf^e ; la vitesse de son pas régulier s'accélérait avec le mouvement de ses idées, comme un rythme qui se précipite. Il dictait sans se ralentir ni s'interrompre; pour le suivre, pour jeter sur le papier des notations brèves et les raccorder ensuite, il fallait une grande habitude de sa façon de penser et de s'exprimer. La phrase lui venait forte, pleine, concise, et tout d'un coup se marquait du trait original ou profond qui la frappait en médaille. L'intérêt prodigieux de sa correspondance, c'est que l'émission de sa volonté y est saisie au vol, dans son jet instantané, sans jamais se figer sous forme de rédaction apprêtée ; elle conserve la familiarité et la chaleur du verbe. A vivre avec cette correspondance, on ne le lit pas, on l'entend parler. Il semble toujours s'adresser de vive voix au destinataire de la lettre : " Un écouteur aux portes aurait pu les croire tous les deux en présence (I). » Dans ces ordres parlés et immédiatement répercutés sur le papier, c'est sa verve puissante, sa verdeur de langage, le mouvement et le feu de sa pensée, c'est luimême qui survit tout entier.

Il dicte pour Brune, qu'on dit menacé dans l'Ouest d'un débarquement d'Anglais : » Si nous avions le bonheur qu ils vous débarquent quinze ou vingt mille hommes, pardieu ! arrangez-vous de manière qu'il n'en échappe pas un ...(2). » Pour Masséna, qui commande nos forces en Ligurie, il dicte : « A votre place, pendant ventôse et tout le mois de germinal, j'aurais à Gênes les quatre cinquièmes de mes forces... Si Tennemi fait la gaucherie de réunir douze mille hommes dans la Rivière, tombez-lui dessus avec toutes vos forces et massacrez-^ le. Enfin, je vous le répète, en votre place je trouve votre position belle... Dans les positions que nous occupons, on

(1) Mrinoirex maiiuscrits de F'nin .

(2) Lettres publiées par Li;(.i:strk, L p. 7.

n'est jamais battu lorsqu'on veut vaincre fortement (1) . » Son premier travail expédié, il passait par l'intérieur des appartements dans la salle des séances consulaires, où ses deux collègues le rejoignaient : « Il fallait y être rendu de bon matin, » se remémorait plus tard Gambacérès avec un soupir (2) . Cette salle était le siège officiel du gouvernement, le lieu des décisions, » le cabinet de l'État (3) " .

Les trois Consuls s'asseyaient devant une table assez vaste, Bonaparte au milieu, entre ses deux collègues. Le secrétaire d'État Maret, assis en face de lui sur une chaise, tenait la plume; il enregistrait les décisions plutôt que les discussions, rédigeait des procès-verbaux faciles et incolores. Sa fonction consistait surtout à être toujours là, toujours sous la main, pour les communications avec les diverses autorités et la centralisation du travail.

Homme de plaisir et de société, répandu dans le monde où l'on appréciait sa causerie brillante, il avait eu d'abord quelque peine à plier ses goûts aux exigences de sa charge. Bonaparte disait impatiemment : « On ne sait jamais où le trouver (4) . " Maret n'encourut pas longtemps ce reproche. Très vite, son mérite essentiel fut d'acquérir pleinement l'intelligence et la passion de son devoir. Il comprit Bonaparte parce qu'il l'aima; s'attachant à lui de toutes les forces de son dévouement et de sa foi, soumettant toutes ses facultés à l'interpréter et souvent à le deviner, s'identifiant à lui en quelque sorte, s'absorbant dans cette personnalité supérieure, il prit l'habitude de ne penser qu'avec les idées du maître. Par cette assimilation totale, par la permanente disponibilité de son esprit et de sa plume, il se fît, pour quatorze ans, l'homme indispensable. En lui se personnifia la secrétairerie d'État; développement d'un organe créé par Lagarde sous le Directoire, elle servirait au premier Consul à lier toutes les parties

(1) Corr., YI, ^642.

(2) Eclaircissements inédits.

(3) Fain, Mémoires manuscrits.

(4) Eclaircissements de CambacÉrÈs.

L'INTERIEUR DU GOUVEllNEMEÎS T 159

du gouvernement civil et à les faire marcher d ensemble; sous la main du g^rand mécanicien, ce serait le rouage moteur, quoique à peine aperçu, qui donnerait l'impulsion à la machine entière, « comme la manivelle du gouvernail sous la main du pilote (1) " .

Sous le titre de secrétaire général des Consuls, Lagarde conservait encore une partie des attributions que Maret aurait dans la suite : choix et surveillance du personnel intérieur, direction des bureaux, expédition des pièces, tenue des archives. Possédant la science de l'ordre et de l'économie, après avoir réduit les bureaux du Directoire de cent trentedeux à cinquante-quatre employés , il assurerait avec vingttrois commis en tout le service immédiat des opérations et séances consulaires (2) .

La réunion du matin entre les Consuls n'était que préparatoire. Ils conversaient de la chose publique, des affaires en cours et des intérêts en suspens. Bonaparte interrogeait, écoutait, interrompait ses collègues. Il portait à toute affaire une continuité et une intensité d'attention extraordinaires, tandis qu'il obéissait au besoin d'occuper machinalement ses doigts en tailladant à coups de canif le bras de son fauteuil ou en traçant sur le papier posé devant lui, à gros traits de plume, d'informes dessins. Parfois, d'un mot, d'une observation, il illuminait le débat; parfois, son parler décousu, ses digressions, ses retours sur son passé militaire, ses fougues de langa(je trahissaient les écarts d'une imagination indomptable.

Le contraste était grand entre ce jeune homme héroïque et les deux personnages qui faisaient près de lui figure de mentors. Tous deux d'ailleurs différaient essentiellement entre eux. Cambacérès, l'homme à l'ample perruque où s'étageaient trois rangs de frisures, grand, fort, le nez long, le « menton en galoche (3) » , cérémonieux dans sa mise et sa tenue,

(1) Fain, Mémoires luanusvrits.

(2) Archives nationales, AF, IV, 1326.

(3) Gilbert-Augustin Thierry, Conspirateurs et gens île poliee, p, 15, avoi- K * médaillons joints.

160 1/AVENEME^T DE BONAPARTE

se posait en dig^nitaire de la Révolution. Lebrun joufflu, rond de manières, portant perruque très simple et ailes de pigeon, conservait Tair d'un bourg^eois d'ancien rég^ime. Bien qu'ils eussent été placés l'un pour fig^urer la droite et l'autre la g^auche du gouvernement consulaire, il y avait parfois entre eux interversion de rôle. Gambacérès voulait que l'ordre à constituer prît pour base « les intérêts créés par la Révolution (1) », mais que la société nouvelle se recomposât autant que possible sur le modèle de 1 ancienne, qu'elle s'organisât fortement et se hiérarchisât. Il avait éminemment le sens hiérarchique, le goût des rangs et des étages sociaux; cette conception s'accordait avec son amour pour les distinctions honorifiques, dont cet homme grave jouissait avec délectation. Lebrun étranger aux excès de la Révolution et imbu de ses premiers principes, littérateur, économiste, teinté de philosophisme , féru d'égalité, s'effarouchait à la seule idée des degrés et des classements que son collègue apercevait déjà en perspective. Toutefois, comme ils avaient tous deux le goût et l'entente des affaires, le sens de 1 opportunité, un grand fond d'expérience, ils s'accordaient à exprimer des avis pleins de modération et de justesse.

Ils s'étaient fait une règle de prudence et non d'effacement. Gambacérès définit ainsi le double but qu'ils s'étaient proposé, par une sorte de pacte : « Prémunir Bonaparte contre les illusions auxquelles il se livrait volontiers et contre les pièges dont il était souvent environné; contribuer par notre expérience au rétablissement des différentes parties de l'administration (2) . »

Bonaparte taquinait volontiers Gambacérès, avec des boutades d'écolier (15), mais il écoutait cet homme d'un grand

(1) Éclaircissements inédits^

(2) Ibid.

(3) Il lui disait que les Bourbons, s'ils revenaient, feraient pendre l'ancien conventionnel. Gambacérès goiîtait peu ce genre d'allusion et parfois disait : Finissez donc vos mauvaises plaisanteries. Bonaparte lui rappelait aussi qu'au temps de Vendémiaire, lorsqu'ils s'étaient rencontrés pour la première fois dans les couloirs de la Convention, Gambacérès déjà personnage important avait à peine remarqué le petit ofHcier de fortune et l'avait traité d'assez haut.

sens et d'un esprit rassis. Gambacérès eut une part importante aux premières œuvres consulaires. Lebrun était surtout employé comme capacité financière et homme de plume. Bonaparte voulait que l'un et l'autre s'expliquassent avec une entière liberté et ne s'en offusquait jamais. S'il se méfiait de tout le monde, c'était encore de ses collègues qu'il se méfiait le moins, car il ne découvrait en eux ni penchant à l'intrigue ni velléité de le régenter. Ils remplirent très utilement leur rôle de conseillers, parce qu'ils ne cherchèrent jamais à le dépasser.

Après la séance du matin, souvent courte, parfois très prolongée, Bonaparte rentrait dans ses appartements; il déjeunait en compagnie, mangeant peu, causant beaucoup, puis vaquait à ses occupations personnelles, qui variaient suivant les jours : revue des troupes, audiences collectives ou individuelles, rares sorties. Dans l'intervalle ou à la suite de ces occupations, les Consuls se remettaient en séance pour le travail avec les ministres et les rapports avec le conseil d'État.

Des voitures roulaient dans la cour. Les ministres se présentaient à tour de rôle et dans un ordre réglé, chacun ayant son jour. Lorsqu'ils traversaient l'ancienne salle des gardes, un huissier les déchargeait cérémonieusement de leur portefeuille et le leur rendait au seuil de la salle des séances, dont les portes s'ouvraient devant eux à deux battants, ainsi que devant les conseillers d'État.

Les ministres proposaient au premier Consul les nominations ou promotions dans Tordre civil ou militaire. En cette matière, Bonaparte, d'après la constitution, avait droit de statuer sans consulter ses collègues. Il recourait néanmoins à leurs lumières, s'enquérait minutieusement et puis décidait. II. 11

Ses décisions étaient enregistrées par le ministre compétent et par le secrétaire d'État, qui les lui représentait ensuite pour la partie civile sous forme d'actes minutés: c^est alors que, sur des centaines et des milliers d'arrêtés, sa signature impérieuse, décisive, acérée, se posait comme une griffe :

Parfois, d'un mot rapidement consigné par le ministre, il énonçait les motifs d'un refus. On lui propose de réintégrer un ancien officier du génie dans le grade de chef de bataillon : <c II n'a pas fait la guerre de la Liberté. Refusé (1) ! » On lui propose de confirmer un commissaire des guerres dans le grade de commissaire-ordonnateur : « Il faut qu'il serve activement à la guerre avant de pouvoir être avancé (2) ! » Le chef de brigade César Berthier, frère du ministre de la guerre, est proposé comme général : » A la première bataille (3) ! »

Dans toutes les affaires autres que les nominations, Bonaparte avait droit de décider, mais devait auparavant prendre l'avis de ses collègues. Ceux-ci pouvaient faire consigner leur opinion au procès-verbal. Ils n'usèrent jamais de ce droit de constater et de signaler leur opposition; ils se ralliaient à la volonté du chef, après avoir cherché consciencieusement à l'éclairer et à la mûrir. La discussion était souvent vive, » épineuse (4) », sans tourner jamais au conflit. De plus, entre la

(1) Corr. VI, 4462.

(2) Und., 4465.

(3) Ihid., 4602.

(4) Cambackrks, llclaircisseinents.

L'IMÉRIEUU DU GOUVERNEMENT 163

pensée première et la décision s'interposait presque quotidiennement la délibération en conseil d'État.

Depuis le matin, dans le château même, à proximité et à portée des Consuls, les conseillers d'État, répartis en sections, travaillaient dans leurs bureaux, attendant l'heure de l'assemblée générale. Au début, celle-ci se tenait tous les jours, à desheures variables : midi, une heure, deuxheures. Le lieu d'assemblée était le salon dit de la Liberté : une galerie située au rezde-chaussée, longeant l'ancienne chapelle et donnant sur la cour. Aux temps de la Gonventionet duDirectoire, cette pièce avait servi de parloir aux députés : des drapeaux ennemis, apposés aux murailles, lui faisaient un décor de gloire. Les conseillers s\ asseyaient devant des tables mises bout à bout et dont l'ensemble présentait la forme d'un fer à cheval; chacun avait sa place marquée par un carton portant son nom et renfermant ses papiers. Dans la partie ouverte, des sièges plus élevés étaient réservés aux Consuls, l'un d'eux devant toujours présider la séance. Au bas de l'estrade présidentielle, le secrétaire général du conseil, Locré, s'établissait devant un petit bureau (1}. Alors, entre la salle d'assemblée et le cabinet des Consuls, c'étaient de continuelles allées et venues, un échange de communications, un chassé-croisé de personnes, de rapports, de dossiers et de projets.

A l'extrême début, dans le tâtonnement des premières heures, Bonaparte avait saisi directement le conseil d'État des grandes mesures initiales et les lui avait fait formuler d'emblée, en passant par-dessus la tête des ministres. Contre cette façon de procéder, il y eut révolte dans les bureaux de l'intérieur.

Lucien, ministre de vingt-cinq ans, entreprenant et inexpérimenté, venait de trouver le conseil qu'il lui fallait. Il l'avait trouvé un soir h l'Opéra, où le général Beurnonville lui avait présenté un homme de très grande taille et d'échiné souple, le citoyen Beugnot. Ancien député du côté droit à la

(1) Ces détails sont tirés des ^femoh•es viauusctits do Fain.

Législative, royaliste voltairien. Beugnot avait passé par les prisons de la Terreur. Il n'en gardait pas rancune à la Révolution ; voyant en toute chose le côté pratique, il ne demandait qu'à se caser et à s'utiliser. On créa pour lui, sous un titre vague, une place auprès du ministre de l'intérieur, et il s'y fit une situation (1). Il avait la vocation administrative, un goût très prononcé pour le travail de bureau et la passion du dossier; avec cela, l'esprit des mots, l'esprit des affaires et l'esprit du moment. Son manque absolu de caractère et sa capacité réelle lui permirent non seulement de servir avec efficacité l'État à travers tous les régimes, mais de s'adapter aux conditions d'existence de chacun d'eux, d'en dégager la formule et de trouver toujours le mot de la situation. Aujourd'hui que l'on revenait à concentrer et à personnifier l'autorité, il jugeait que Bonaparte perdrait sa raison d'être et brouillerait tout s'il accordait à une collectivité quelconque, fût-ce le conseil d'État, un rôle trop important ; dans une série d'observations, il présenta l'initiative ministérielle comme nécessaire au bon fonctionnement de l'Exécutif :

« Le gouvernement, disait-il, peut tout compromettre, s'il continue de faire prendre des arrêtés par le conseil d'État sans avoir demandé au ministre un rapport sur la matière agitée au conseil. L'initiative du ministre sur le conseil est fondée sur le même principe que celle du conseil sur le Corps législatif. La première est l'élément de la seconde, et on n'aurait fait que troquer une complète ignorance des faits contre une ignorance un peu moins complète et tout aussi dangereuse, si on laisse faire à un conseiller d'État ce qu'on a très sagement interdit à un tribun.

«... Enfin l'organisation du conseil d'État, telle qu'elle est préparée par le règlement du 5 nivôse, me paraît vicieuse sous beaucoup de rapports; elle brise l'unité d'action du pouvoir exécutif, dissémine l'autorité entre quarante con-

(1) Voy. l'article de M. Dejea>' dans la Revue politique et parlementaire, 10 juillet 190V : Trois mois du ministère de l'intérieur en l'an VIII, d'après les paniers de Beiignot récemment déposés aux Archives nationales.

seillers d État et promet à la France un ^gouvernement de comités, c'est-à-dire le pire de tous les gouvernements, celui précisément auquel la France s'applaudit d'avoir échappé (1) . "

Il est piquant de voir l'un des futurs rédacteurs de la charte de 1814 reprocher en 1800 à Bonaparte des tendances trop parlementaires.

On tint compte dans une certaine mesure de ces observations, et le mécanisme gouvernemental se régularisa de la façon suivante. Chaque affaire était introduite en séance consulaire par un ministre, qui présentait un rapport commandé par Bonaparte ou rédigé spontanément. En toute matière législative ou réglementaire, les Consuls, s'ils jugeaient utile de donner suite à l'affaire, renvoyaient le rapport à la section compétente du conseil d'État. Là, l'affaire mûrissait, fortement élaborée; le travail repassait ensuite sous les yeux des Consuls et provoquait souvent les observations du ministre. Après quoi, à moins que les Consuls n'ordonnassent un ajournement, on inscrivait l'affaire au rôle de l'assemblée générale.

Dès que cette assemblée se trouvait prête à prendre séance, les Consuls en étaient avertis dans leur salle par le secrétaire Locré. Bonaparte, accompagné de ses deux collègues, venait la présider, en passant par le salon des gardes et le grand escalier d'honneur; le bruit de la garde appelée sous les armes, les tambours battants annonçaient son approche. Il présidait la plupart des grandes discussions et y participait; pour les autres, il se faisait suppléer par Cambacérès fréquemment et par Lebrun très rarement. En séance, la délibération était sérieuse, serrée; elle approfondissait les questions et ne s'égarait point en effets déclamatoires; chacun parlait de sa place et nul n'était admis à lire un discours : « Le ton était toujours ce qu'il doit être pour aider au mouvement de 1 es-

(1) Aiclnvos nalioualcs, AP, XIX. Texto cite par M. 1)kjka> dans l'aiiicle prccH'dfimiKnl indiqué.

166 L'AVENEMEiNT DE BONAPARTE

prit, sans exciter celui des passions (1). » Pour chaque affaire, la discussion se terminait par un vote à main levée. Les jours où Bonaparte présidait, la séance durait très tard et dépassait souvent Theure du diner; lorsque Gambacérès présidait, la séance « finissait au plus tard à l'heure du dîner (2) » .

A l'issue de la séance, les Consuls se retrouvaient dans leur salle, où ils avaient à sanctionner les résultats de la délibération que le secrétaire g^énéral du conseil leur présentait sous forme de projet de loi ou de règlement. S'il s'agissait d'un règlement et que Bonaparte l'approuvât, il le signait en forme d'arrêté pris au nom des Consuls et revêtu de cette mention : (i Le conseil d'Etat entendu. " S'agissait-il d'un projet de loi? Bonaparte inscrivait de sa main sur le texte le nom des trois conseillers qui iraient le soutenir devant le Corps législatif, après discussion au Tribunat. Une fois voté par les députés, le projet était renvoyé aux Consuls et déposé dans leur salle en un coffre spécial, où il dormait dix jours; c'était le temps pendant lequel le Sénat pouvait l'annuler pour cause d'inconstitutionnalité. Par l'expiration même du délai de dix jours sans intervention du Sénat, le projet devenait décret^ c'est-à-dire loi de l'État. Il était promulgué par Bonaparte, premier Consul, « au nom du peuple français " , et inscrit au Bulletin des Lois.

Une question se posa dans les commencements. Quelles affaires pouvaient se résoudre par règlement, c'est-à-dire par arrêté des Consuls en conseil d'État ; quelles devaient faire l'objet d'une loi? La Révolution avait tout confondu et la constitution de l'an VIII n'avait rien précisé. Bonaparte, incertain sur la limite de ses droits, craignant encore de les outrepasser, interrogea Cambacérès. Celui-ci, comme tous les révolutionnaires de gouvernement, détestait les assemblées légiférantes pour les avoir trop pratiquées; il désirait que l'Exécutif prit ses aises et se donnât toute la latitude possible. Il fit une réponse assez vague : « Le règlement n'est qu'une

(i) Faix, Mémoires manuscrits.

(2) Ibid.

application particulière de la loi ; la loi est la régule générale faite par ceux qui en ont le droit et le pouvoir (I). » A ces mots, Bonaparte « sourit, n'insista plus et ne perdit pas de vue cette définition (2) » . Il s'autoriserait de cette consultation quasi-sybilline pour restreindre au profit du pouvoir réglementaire le domaine législatif.

Par contre, il voulait que toute mesure portant à un degré quelconque un caractère de réglementation administrative passât au conseil d'État. Au début, dans son inexpérience ' première, il avait paru disposé à ériger ce corps en véritable conseil de gouvernement; il l'avait appelé à délibérer sur des questions de politique pure et de haute police, notamment sur les moyens de pacifier l'Ouest. Prudemment, le conseil s'était récusé, se renfermant dans son rôle de chambre administrative (3) . Il n'en subsistait pas moins chez Bonaparte une tendance remarquable à se couvrir toujours de l'avis d'une autorité délibérante, d'une compétence collective. Il se montrait à cet égard scrupuleux, presque timoré, et faisait preuve d'un formalisme que ses collègues jugeaient excessif : « Il était d'une si grande circonspection, a dit Gambacérès, qu'on avait peine à le déterminer à signer des arrêtés de pure exécution, sans les avoir soumis au conseil d'État (4) . » Appelé à servir d'arbitre entre ce conseil et les ministres, il ne donnait pas toujours tort à ceux-ci, mais s'arrêtait souvent devant les résistances de l'assemblée. D'autre part, toutes les difficultés relatives à l'interprétation des lois étaient renvoyées au conseil d'État. Enfin, par un article de règlement précisant une disposition constitutionnelle, ce corps venait d'être saisi des litiges entre l'administration et les particuliers, des affaires contentieuses « dont le jugement était précédemment remis aux ministres (5) » .

(J ) Kclnircissenients .

(2) Ibùl,

(3) Voy. l'avis présenté par Rœdcrcr au nom tic la section clo rintéiîeur, séance consulaire du 6 nivôse. Archives nationales, AF. IV, V.

( 11') lù'.la ivcisst'incn ts.

(5) Rùjjlenienl organique du 5 nivos(\ Archives nationales, AF, IV, 4-.

Cambacérés. obsédé par le souvenir de la tyrannie et de l'anarchie parlementaires, craignait toujours que le conseil d'État, investi de telles prérogatives, ne se fît au dedans du gouvernement une espèce de parlement, un parlement interne, et que par lui on ne retombât dans le gâchis. Il fallait prendre garde, disait-il, que, dans ce corps, » l'esprit d'assemblée ne l'emportât sur l'esprit du gouvernement (1) » . Bonaparte répondait que le conseil d'État prendrait d'autant plus l'esprit du gouvernement qu on l'en ferait le principal organe; que l'essentiel était de rehausser ce corps à ses propres yeux, de l'élever en dignité, en prestige, et d'en faire un centre d'attraction pour les hommes de mérite qui seraient tentés de s'égarer ailleurs : ^ Je traiterai si bien ceux que je placerai dans le conseil qu'avant peu cette distinction deviendra l'objet de l'ambition de tous les hommes de talent qui désirent de parvenir (2). » Cambacérés reconnaissait la valeur de ce svstème ; néanmoins, dit-il, « il eut l'inconvénient de donner aux conseillers d'État une trop haute idée de leur fonction et de leur persuader qu'ils avaient sur les travaux ministériels un droit de censure qu'ils prirent pour de la supériorité (3). » Le fait est que les prérogatives des ministres demeuraient sensiblement réduites, puisque, au lieu de relever exclusivement du chef de l'État, ils devaient soumettre leurs propositions à la double épreuve d'un débat en séance consulaire et de délibérations en conseil d'État.

Talleyrand le premier s'affranchit de ce contrôle. Il n'eut pas de peine à démontrer que les affaires de son département exigeaient un secret si impénétrable qu'il était impossible de

(1) Eclaircissements.

(2) Ibirl.

(3) Ihifl.

L'I>iTERIEUR DU GOUVEIl>s'EMEîNT 169

les livrer à un débat collectif quelconque; d'ailleurs, Tacte constitutionnel ne les plaçait-il point dans les attributions spéciales du premier Consul? Un règlement intérieur, concerté avec Maret, donna droit à Talleyrand de travailler directement avec Bonaparte et de prendre ses directions 1). Les deux autres Consuls ne réclamèrent point. Bonaparte leur en sut gré et mit une sorte de coquetterie à les entretenir des intérêts extérieurs de TÉtat. dans la mesure où il le jug^eait convenable. Fouché eût pu protester contre le privilège accordé à un collègue; pour lui fermer la bouche, on le lui conféra également. Les affaires étrangères et la police, autant que la guerre, ressortirent ainsi exclusivement à Bonaparte, par l'intermédiaire des ministres compétents. Fouché, Talleyrand, Cambacérès et d'autres s'évertuaient à éduquer cet apprenti despote; l'élève dépasserait formidablement ses maîtres.

Fouché le voyait tous les jours et à toute heure. Ce grand diable d'homme mal vêtu, mal tenu, d'un phvsique si singulier, impassible, ironique, cvnique, effronté, s'imposait néanmoins à l'impérieux Consul, parce qu'il représentait une force à peine maîtrisée et encore redoutable : le parti des Jacobins et révolutionnaires extrêmes. Qu'ils fussent inclus dans le gouvernement ou laissés en dehors, Fouché avait des façons de les caresser et de les flatter, mais en même temps de les tenir; il leur permettait des licences, des familiarités extraordinaires, mais il leur avait fait éprouver la vigueur de son bras; dompteur habile, ses fauves le connaissaient et lui obéissaient. Puis, c'était l'homme des besognes inavouées; c'est par lui que Bonaparte espionnait ses frères, se faisait rapporter des commérages et des histoires de famille, tout en le surveillant au moyen d'une contre-police que l'autre connaissait et dépistait (2\ Enfin, vu l'extrême pénurie du Trésor, si Bonaparte voulait une police, il la voulait à bon marché. Or, Fouché était le seul ministre qui ne lui deman-

(1) Eclaircixsemeuts de CambacÉrks. Le texte du règlement Hgurc aux Archives nationales. AF, IV, V.

(2) Mémoires inédits de Vilhkhs du TERnAOK, secrétaire intime de Fouché.

clât que peu d'arg^ent; il était arrivé à faire vivre la police politique presque entièrement sur le produit des jeux publics, par prélèvement sur les tripots patentés et (jjrés qui remplissaient les entresols du Palais-Royal d'un luxe de mauvais lieu : « Avant son ministère, cette peste publique, la terreur des familles, en proie aux plus honteuses dilapidations, ne rendait presque rien au gouvernement; Fouché en avait élevé le revenu à des sommes que jusque-là personne n'avait osé espérer, et tout en les surveillant savait leur faire produire les fonds nécessaires à l'action de sa police (1). » Grâce à lui, le grand ^gouvernement de Bonaparte puisait ses moyens de sûreté à cette source ig^noble.

Au sortir des Tuileries, Fouché retournait à l'hôtel ministériel du quai Voltaire, aristocratique résidence qui attenait par derrière aux bureaux de la police, sis rue des Saints- Pères, et se doublait de cette noire officine. Le cabinet du ministre, très simplement meublé, contenait deux bureaux, l'un pour lui, l'autre pour son secrétaire intime, Villiers du Terrage, jeune homme d'excellente famille que le ministre révolutionnaire s'était adjoint avec une totale absence de préjugés. Fouché écrivait peu, procédait par notes brèves, savait faire travailler, exerçait surtout sa fonction par conversations et causeries, recevait énormément de monde.

La seule distraction qu'il se donnât était la promenade; il l'aimait passionnément. Dès que ses occupations le lui permettaient, il faisait atteler et allait se promener au bois de Boulogne en ménage, à la façon bourgeoise. Souvent, il emmenait au bois Villiers du Terrage, et là, descendant de voilure, arpentant pendant des heures les allées désertes, ce singulier péripatéticien s'abandonnait un peu, causait avec une verve intarissable et crue (2).

(i) Mémoires inédits de Vilukrs du Tkrrage. — Cf. le procès-verbal du conseil d'administration de l'intérieur et de la police générale tenu le 28 nivôse. Fouclié V expose que ses dépenses variables sont acquittées par la partie du crédit du ministre qui est affectée aux dépenses secrètes et par le produit de la ferme des jeux. Archives nationales, AF, IV, 169.

(2) Mémoires inédits de Vii.liep.s du Terrage.

Chez lui, à son hôtel, lorsque le temps était doux, il emmenait ses visiteurs dans le beau jardin qui se prolongeait jusqu'au quai et le dominait en terrasse. Si les murs de rhôtel pouvaient avoir des oreilles, les arbres du jardin n'en avaient point. Ce jardin rappelait à Fouché un souvenir. Le jour où, sous le Directoire, il avait fermé le club du Manèg^e, un Jacobin au poil roux, hirsute, vociférant, La Ghevardière, président de l'administration départementale delà Seine, était venu le relancer jusqu'au bout de son jardinet l'avait menacé, au nom des frères et amis, de lui couper la tête et de la promener dans Paris au bout d'une pique : « Laissez-moi donc, avait dit tranquillement Fouché, laissez-moi donc aller prendre dans une glace une idée de l'effet que fera ma tête quand vous et les vôtres l'aurez placée sur le fer d'une pique (1). »

Il y avait chez lui des côtés de Scapin passé ministre. Impénétrable sous son visage mort, embusqué derrière ses yeux sans regard, il plaisantait pour n'avoir pas à se livrer et aussi parce qu'il avait l'esprit foncièrement tourné à la goguenardise, plaisantait grossièrement ou drôlement, gouaillait, mystifiait. Il mentait intarissablement, mentait à tout le monde; il semblait mentir sans but, pour le plaisir, et comme le jeune Villiers osait lui glisser quelques observ^ationssur cette manie d'imposture, Fouché paternel lui répondait : « Enfant, tu n'y connais rien; ne vois-tu pas qu'il faut tenir ses ennemis en haleine? Et quant à ces plaisanteries, j'aime bien mieux que mes alentours aillent répéter cela comme venant de moi que les choses sérieuses qu'on voudrait en apprendre (2). »

Se sachant guetté par d'implacables haines, se sentant odieux à la pruderie des révolutionnaires bourgeois et déplacé dans la République rappropriée, il éprouvait le besoin, pour se soutenir,' de dérouter continuellement ses adversaires, de les jeter sur de fausses pistes, de leur donner le change par toute sorte de jongleries et mille tours de sa façon. Sous le

(1) Mriiioires illedits de Vii.i.iKus uv, Tkurvok.

(2) Ibid.

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couvert de cette prestidigitation, il creusait et poussait ses contre-mines, dressait ses pièges (1). Le soir, lorsqu'il avait tout le jour lutté, dupé, trompé, trahi, il se détendait dans la vie d'intérieur; loin du monde et des plaisirs, il jouait petit jeu avec d'obscurs habitués; mari exemplaire, père très tendre, il faisait coucher ses enfants dans sa chambre et leur inculquait des principes de morale.

Cet homme qui s'était fait massacreur par opportunisme, qui ferait entrer l'assassinat et le vol par effraction dans les moyens de sa police, n'était cruel et sanguinaire qu'à proportion de ses intérêts. Ses employés appréciaient sa facilité d'humeur, son travail aisé, sa facétieuse bonhomie; ils admiraient ce ministre que rien ne déconcertait et qui, dans les moments les plus critiques, avait le mot pour rire. Les prévenus interrogés par lui le préféraient de beaucoup à ses subordonnés; ils le trouvaient causeur, dépourvu de toute morgue, montrant le désir d'arranger leur affaire; au lieu d'un questionneur sévère, c'était pour eux presque un ami (2) . Par ces moyens captieux, par ces surprenantes cordialités, il excellait à provoquer des confidences, à soutirer des secrets. Il arrivait fréquemment qu'un agent de conspiration sortît de ses mains retourné , transformé en indicateur utile à la sûreté de l'État.

Il avait l'instinct et le sens du gouvernement. S'il voulait maintenir la Révolution intégrale dont la cause s'identifiait avec la sienne, il entendait qu'elle se fit ordre et gouvernement, qu'elle pacifiât et rassurât. Nul ne savait mieux que lui tenir le langage des prmcipes, jouer des grands vocables. Ses instructions officielles, ses circulaires traçaient le plan d'une police rénovée et idéale, auxiliaire de la justice, sensible à la voix de la nature et de l'humanité (3). En réalité, il faisait

(1) Sur Fouché intime, voyez spécialement le grand livre de M. Madelin, Fouchéj I, chap. xiii.

(2) Lettres de Mme Danjoii.

(3) Voy. la circulaire citée par Albert Savixe dans son introduction à l'ouvrage : Quinze ans de haute volice sous le Consulat et l'Empire, ^BiT P.-M.Des-