CHAPITRE VIII

Rôle joue par les commissions intermédiaire» dans la réorganisation des finances.

— La direction des contributions directee. — Les obligations des receveurs généraux. — Règle que s'impose Bonaparte : pas de nouvelle émission de titres, pas d'impôts nouveaux. — Immense effort d'économie. — Le conseil de» finances. — Bonaparte aux prises avec les fournisseurs. — Investigations rigoureuses. — Horrible misère de l'Etat. — Difficultés que rencontre l'opération sur les receveurs généraux. — Moyens employés pour se procurer de l'argent. — Recours continuel aux banquiers et financiers. — Le gouvernement vit (^affaires. — Avances consenties par les dèlécjatairex en racliat de leur sécurité. — Les distributions décadaires i ce qu'elles étaient devenues à la fin du Directoire. — Le ministre Gandin ne répond plus du service. — Ses propositions. — Démission offerte et refusée. — Optimisme de Bonaparte.

— La loi de finances pour l'an IX n'est pas un budget. — Justes critiques. — Formation de la Banque de France. — La Caisse des comptes couiants. — Phénomène de transmutation. — Autonomie de la Banque qui n'obtient pas encore »n monopole. ^ — Services attendus. — Fin de la session législative. — Inactivité du Tribunal. — Le conseil d'État s'acharne à la besogne. — Premier mouvement préfectoral. — Travail préparatoire de Beugnot et de Lucien; les nominations. — Éclectisme dans les choix; préférence donnée aux modérés de toutes les époques. — Bonaparte et les hommes de la Révolution libérale. — Eléments divers. — Composition de la magistrature. — Influence de "Cambacérès. — Choix des maires et conseillers municipaux des grandes communes.

— Représentation des intérêts. — Quelques noms d'ancien régime. — Merlin et d'Aguesseau. — Instruction générale aux préfets. — Les moyens de l'ordre.

— Tout le monde au travail.

Le Consulat provisoire, aidé des commissions intermédiaires, avait posé les premières bases de la réorganisation financière. Il avait créé la direction des contributions directes, chargée de mieux assurer la confection des rôles et le recou-

vrement de 1 impôt. Il avait emprunté à lancien régime le système des anticipations à fournir parles receveurs généraux sur le montant futur des impots. Ces anticipations se feraient sous forme d obligations, dénommées aussi rescriptions ou. soumissions, à délivrer par les receveurs généraux au Trésor dès la mise en recouvrement des rôles. Les obligations seraient par le gouvernement négociées, escomptées, et lui procureraient des disponibilités immédiates. Les escompteurs seraient remboursés par les receveurs généraux dans un délai fixé, par payements échelonnés de mois en mois. Dès à présent, à titre de gage, les receveurs verseraient des cautionnements dans une caisse spéciale, dite d amortissement et de garantie. Ce capital de garantie, auquel le gouvernement s ôtait sagement la faculté et par suite la tentation de toucher, était nécessaire pour assurer, en ce temps de discrédit général, la possibilité de l'opération.

Ces bases posées, Bonaparte s interdit rigoureusement, malgré 1 immensité et 1 urgence des besoins, de recourir à aucune forme extraordinaire d emprunt et d impôt. Pas d'emprunt émis dans le public, pas d impôts nouveaux, telle est sa règle. 8e défiant des spécifiques réputés infaillibles, il se réduit aux procédés simples, modestes, persévéramment suivis: il croit à la vertu de l'économie et à la toute-puissance de l'ordre, llien de moins empirique que sa gestion: elle est d'un merveilleux terre à terre, économe, bourgeoise, souvent brocanteuse et trafiquante; aux grandes inventions, elle préfère les petits moyens, sans trop regarder à leur qualité; elle s efforce surtout d'obvier aux embarras effrovables de la situation par la diminution des dépenses et le meilleur aménagement des ressources.

On se mit à économiser, à rogner, à gratter sur toutes choses, sauf sur l'entretien des armées. Par amputation radicale, on rabattit quatre-vingt-dix millions sur les dépenses de la marine. Dans chaque partie, les chefs d'emploi eurent à rechercher les économies réalisables et à les opérer; on ne pourvut qu'aux besoins strictement indispensables, quitte à

216 L'AVÈJNEMEINT DE BONAPARTE

laisser encore en souffrance la majeure partie des services.

En même temps, c'est un effort continu pour réduire les engagements de TÉtat, sans les renier. Bonaparte veut absolument que l'on plonge dans l'énorme chaos des marchés de fournitures et lui-même dirige cette descente dans les ténèbres. Pour y voir clair, pour obtenir un état constamment à jour de la situation de la République comme débitrice et créancière, il présente en conseil des moyens, des idées qui lui sont venues, sans prétendre les imposer. Lui-même se plaît à établir des balances, à supputer le doit et Vavoir. Chaque primidi, en conseil des finances, il passe des heures de nuit avec des hommes tels que Petiet, Gretet, Redon, Dufresne, Marmont, Fleurieu et Defermont qu'on surnommera dans le public Fermons la caisse^ à étudier, contrôler, éplucher les comptes et décomptes produits par les grands /oM/7iziM?7e?'5, par les compagnies formées depuis plusieurs années pour l'entretien et l'exploitation de la chose publique.

En présence de marchés passés avec des gouvernements mauvais payeurs et où les exigences ont été proportionnées aux risques à courir, il est continuellement à débattre et à rabattre. Pour voir si les livraisons faites correspondent aux sommes énoncées, des enquêteurs sont désignés séance tenante; le 5 ventôse, à propos d'une affaire de fournitures, « le premier Consul charge le citoyen Marmont de se transporter aux bureaux de la guerre, d'y prendre connaissance de toutes les pièces; » le 15, à propos d'une entreprise de vivres, le premier Consul charge le même Marmont « de comparer le nombre des troupes, trimestre par trimestre, avec celui des rations portées dans le compte de la compagnie, de vérifier si les rations étaient fournies complètes, d'examiner s'il existe à cet égard des lettres de l'ordonnateur et des g^énéraux, et de prendre des attestations des généraux Lefebvre, Bernadotte et Nansouty, qui étaient aux armées dont la compagnie a fait le service. Le citoyen Marmont s'occupera en même temps de

(1) Archives nationales, AF, IV, Ji248, conseil tlct Hnanccs.

MESURES D'ENSExMBLE 217

l'action criminelle qu'on peut avoir sur la compag^nie ou ses agents pour les faux et les doubles emplois (1) » . Les conseillers d'État Redon, Duchàtel, Dubois des Vosges sont invités à suivre des affaires analogues, à regarder de très près aux réclamations formées par des fournisseurs de toute espèce et aux répétitions à exercer contre eux.

Bonaparte hait cette engeance et ne demanderait qu'à la sabrer, mais des nécessités supérieures lui commandent toujours de la ménager. Il menace plutôt qu'il ne sévit : « Le citoyen Gretet fera connaître au citoyen Bonnevault que, s'il ne fait des propositions raisonnables, les poursuites commencées contre lui seront suivies avec activité (2). » Des poursuites sont annoncées contre les fournisseurs et se résolvent en transactions. C'est un étrange spectacle que de voir Bonaparte luttant à la fois et traitant avec eux, discutant, subtilisant, judaïsant, exigeant des réductions et lâchant difficilement des acomptes.

Les dépenses ainsi diminuaient. Par contre, les recettes attendues de l'impôt s'effectuaient très péniblement, malgré un effort de toute heure pour activer les rentrées (3) . L'opération sur les receveurs généraux, ingénieuse dans son principe, apparaissait d'une réalisation difficile. D'abord, le préliminaire de l'entreprise, c est-à-dire la confection des rôles, commençait à peine ; dans cette partie, presque tout était à faire, par suite de l'incroyable négligence de l'administration précédente. Puis, on ne pouvait fixer le montant des obligations que par évaluation approximative du produit des impôts.

(1) Archives nationales, AF, IV, l^li-S, conseil des (inances du 15 ventôse.

(2) Conseil des finances du 5 germinal. Archives nationales, AF, IV, 1248.

(3) Bonaparte s'en occupait lui-n»cine ot écrivait au ministre des finances : « Vous vou(hez bien, citoyen ministre, témoijjncr mon mécontentement aux

régisseurs de renrcgistremeni sur le pou d'intérêt qu'ils mettent aux recouvrements. Plusieurs branches essentielles des revenus dont l'administration leur est coniiéc sont ariiérées. Veuillez bien leur faire savoir que je compte sur une plus grande activité et que j'espère qu à la Hn de pluviôse ils vous mettront à même de me faire un rapport détaillé qui puisse fixer le degré de confiance que le gouvernement leur doit accorder. » Lettre inédite, 4 pluviôse an VIII. Archives nationales, AF, IV, 5.

218 L'AVENEMENT DE BONAPAllTE

Cette évaluation était sing^ulièrement malaisée eu un temps où toute une partie des impôts s'acquittait en valeurs mortes, en chiffons de rebut.

Bonaparte a cependant besoin, absolument besoin de soixante-cinq millions pour faire la prochaine campag^ne. A6n de les obtenir des receveurs g^énéraux, il propose des combinaisons, puis s'arrête devant les objections émises. Gaudin était presque d avis de renoncer à l'opération (1). Après deux débats consécutifs, les Consuls s obstinant " invitent le ministre à mettre la plus grande célérité à obtenir des receveurs les obll(jations qu'ils doivent souscrire (2) . "

Quelques-uns seulement souscrivirent pendant les premiers mois. Il y eut ainsi des dépaTiemenis soumissionnés et d'autres non soumissionnés, ceux-ci d'abord en plus grand nombre. Les premiers escomptes se firent au taux exorbitant de trois et demi pour cent par mois, auquel il fallait ajouter les frais de négociation. D'autre part, on avait grand peine à faire rentrer quelques parcelles d'impôt sur l'arriéré des années précédentes.

Le gouvernement restait ainsi pauvre et affamé d'argent, surchargé d'un fatras de papiers, submergé de cédules, bons, rescriptions, traites, mandats, assignations diverses, composant ensemble plus de quarante valeurs différentes, inégalement discréditées. C'est avec ces papiers qu'on payait les rentiers, les tristes détenteurs du Tiers consolidé. Il ne pouvait être encore question de liquider un énorme passif flottant ni même d'éteindre des dettes criardes. Pour subvenir aux besoins courants, le gouvernement restait littéralement réduit à faire flèche de tout bois, à tirer parti des objets quelconques qui lui restaient sous la main.

Le Directoire avait usé et abusé des emprunts sur nantissement. Il avait mis en gage les diamants de la couronne ; on ne savait plus où était le Régent^ repassé par le préteur principal

(1) Mémoires de Gaiuliii, I, 153.

(2) Conseil des finances du 5 pluviôse. Archives nalionalet*, AF, IV, 1248.

à d'interlopes sous-traitants (1). Le g^ouvernement consulaire ordonna des coupes extraordinaires dans les bois domaniaux, notamment dans le parc de Versailles et la forêt de Saint- Germain (2) . Le ministre présenta un rapport « sur les frais de fabrication d'un million en métal de cloche et de canon (3) " . Les Consuls se firent autoriser lég^islativement à vendre des marais salants appartenant à la République, des terrains et bâtiments situés à Paris. Une loi autorisa et facilita le rachat des rentes foncières dues à la République. Un autre projet tendait à ressusciter les redevances et prestations anciennement jointes à certaines de ces rentes ; on espérait ainsi provoquer leur rachat, mais le projet fut repoussé par le Tribunat comme entaché de féodalité et retiré par le gouvernement. Une loi obligea les acquéreurs de biens nationaux qui ne s'étaient pas encore libérés vis-à-vis de l'État, à souscrire des cëdules payables à époques fixes sous peine de déchéance. Des cautionnements furent exigés des notaires, avoués, huissiers, greffiers, et de plusieurs catégories de comptables. Quelques-unes de ces opérations amenèrent des mécomptes; les autres n'étaient susceptibles que d un rendement futur et aléatoire.

En attendant, le gouvernement recourait aux emprunts privés et discrets, frappait à la porte des banquiers, recherchait le concours des notables capitalistes. La première opération financière que fit le Consulat définitif fut un emprunt d'un milHon pour un mois au banquier Portai, à raison d'un et demi pour cent d'intérêt, ce qui équivalait à 18 pour cent par an (4). Dans les mois suivants, on voit sans cesse le gouvernement en contact, en négociation, en affaires avec divers bailleurs de fonds, avec des groupes de banquiers ou de négo-

(1) Conseil de» Hièaïuos du 5 ventôse : « Le premier Consul in\ite le ministre des linanccs à lui faire connaître sous le plus bref délai en (]uelles mains se trouve le Réi/eiit. )> Arehivcs nationales, AF, IV, i2V8.

(2) Archives nationales, AF, IV, V. Séances du 17 et du 25 pluviôse.

(3) Ibifl. Séance du 9 pluviôse.

(4) Procès-verbaux des séances consulaires, 3 nivôse an VIII. Aichives nationales, AF, IV, V.

220 L'AVÈNEMENT DE BONAPAIITE

ciaiits. Le but de ces affaires est toujours d'acheter un peu d'argent comptant moyennant toute sorte de combinaisous de troc et d échangée, en variant, en superposant les garanties. Les banquiers et capitalistes continuaient à se faire payer chèrement leurs avances. Néanmoins, comme ils se sentaient en face d'un gouvernement qui s'était donné de vigoureuses prises sur le monde financier et qui savait au besoin trancher dans le vif, ils ne lui refusaient pas leur concours, sans lui accorder encore une confiance à long terme. La plus ingénieuse opération que fît ce gouvernement fut de tirer de l'argent de ses propres créanciers.

Ce fut par ce résultat que se liquida en fin de compte l'affaire des délégations. Les fournisseurs munis par le Directoire de délégations sur le produit de certains impôts vivaient dans les transes, depuis que l'arrêté consulaire du 15 nivôse avait suspendu leur droit de puiser à même dans les caisses des receveurs et d'intercepter les fonds. Après s'être ainsi donné barre sur ces créanciers, après les avoir placés à sa discrétion, le g^ouvernement recommença de négocier avec eux.

Sans contester leur droit, Gandin leur proposa de transformer leur créance immédiatement exigible, mais paralysée dans ses moyens de recouvrement, en créance sur un avenir sérieusement garanti. Il leur offrit en échange de leurs délégations fort compromises un remboursement en valeurs à terme, mais en valeurs choisies parmi les meilleures de celles dont le gouvernement pouvait disposer : par exemple, des papiers gagés sur coupes de bois ou sur capitaux dus à l'État. Ainsi, après avoir craint de tout perdre, les délégataires retrouveraient la certitude de tout sauver. Seulement, cette certitude qu'on leur rendrait, il leur faudrait Tacheter, la payera deniers comptants, verser immédiatement une avance en numéraire qui leur serait remboursée de même façon que le reste et qui serait la rançon de leur sécurité. La plupart y consentirent par une série de transactions individuelles, échelonnées sur le cours de plusieurs mois; les millions versés

par eux s'ajoutèrent aux maig^res perceptions du Trésor (1).

A. l'aide de ces ressources diverses, le gouvernement faisait face aux besoins immédiats, sans ref]^arder au delà. Il ne s'agissait pas pour lui de joindre les deux bouts de l'année, mais les deux bouts de la décade.

Les sommes disponibles étaient affectées aux besoins par distribution décadaire. Cet usage s'était introduit sous le Directoire. Dans les temps qui avaient précédé Brumaire, ce n'était plus qu'un simulacre. Le Directoire faisait le geste de répartir des ombres de millions entre des ministres qui ordonnançaient d'impalpables paiements. En réalité, les choses se passaient ainsi : les jours où par hasard quelques rentrées s'étaient faites pendant la matinée, les caisses du Trésor s'ouvraient à deux heures ; les premiers porteurs d'ordonnances qui se présentaient étaient payés jusqu'à concurrence des rentrées ; ce maigre fonds épuisé, les guichets se refermaient; les créanciers retardataires y frappaient vainement ; ils devaient se retirer la mine déconfite et vivaient de l'air du temps (:2).

Le Consulat avait renoncé d'abord aux distributions décadaires, devenues dérisoires, puis les avait rétablies dès qu'elles avaient pu porter sur quelques ressources effectives. La distribution était préparée en conseil des finances et ratifiée en séance consulaire. L'état des fonds disponibles était mis sous les yeux des Consuls; les ministres présentaient en regard l'état de leurs besoins presque toujours supérieurs aux recettes normales. On couvrait la différence avec le résultat des affaires conclues dans la décade précédente avec les délégataires, banquiers et autres manieurs d'argent. Sans recourir aux vastes aventures financières, le Consulat vivotait d'expédients journaliers.

(1) Voy. aux Arcliives nalionales les procc^s-vorhavix des séances consulaires, AF, IV, G, et les procès-verhaux des conseils de finances, AF, IV, 12V8, 12V9. — Cf. S'rornw, p. 133-lîi7, et les Mémoires de Gandin,

(2) GAiinm, I, p. 277.

Gandin se désespérait de cette situation où tout dépendait de l'issue de transactions incertaines. L'idée que d'un jour à l'autre le service pouvait manquer, torturait cet honnête et régulier comptable. Il avait beau se creuser la. tête, il ne voyait aucun moyen de sortir d'un état si précaire, à moins de recourir à de nouvelles formes d'impôt.

La Révolution avait supprimé tous impôts indirects autres que les droits de timbre et d'enregistrement, les droits de douane et les taxes postales. Les impôts indirects avaient été proscrits par principe, par doctrine et aussi par souvenir des anciens abus et de l'odieuse gabelle. Sous le Directoire, on n'avait osé y revenir; l'État avait achevé de se ruiner, mais de se ruiner selon les principes. On n'avait rétabli les octrois qu'aux portes de certaines villes; on venait de les généraliser sous forme seulement de taxes municipales affectées aux besoins des hôpitaux et hospices, et encore avait-on éprouvé quelque résistance de la part du conseil d'État (l). Cependant, dans le monde des économistes et des financiers, un retour d'opinion se manifestait en faveur des contributions indirectes. Gaudin suivait les prog^rès de cette réaction et eût voulu en profiter; Bonaparte craig^nait l'impopularité qui s'attacherait dans les masses aux droits sur les consommations et aux formalités tracassières de Yexercice.

Dès le mois de pluviôse, Gaudin avait proposé un système d'impôts indirects. Son projet, renvoyé à la section des finances, y avait été arrêté. Au début de g^erminal, le ministre, s'armant de courage, adresse aux Consuls une véritable mise en demeure, en l'appuyant d'une offre de démission.

(1) Procès-verbaux des séances consulaires. Archives nationales, AF, IV, 5.

Dans un rapport d'ensemble, il expose que la prochaine séparation du Corps législatif ne permet plus d'attendre, si l'on veut demander le vote de nouveaux impôts : <i 11 est donc de mon devoir de vous déclarer de nouveau que les moyens extraordinaires me paraissent de la plus urgente nécessité pour assurer le service qui, sans eux, deviendrait impossible. Vous savez avec quelle peine nous avons marché, de décade en décade, à l'aide d'opérations qui, en décelant la pénurie du Trésor public, s'opposent de plus en plus au rétablissement du crédit... » Le ministre démontre ensuite que, u parmi les moyens affectés au service de l'an VIII, les uns sont d'une rentrée incertaine, d'autres d'un recouvrement trop tardif pour que l'on puisse s'y confier, au moment où l'ouverture prochaine de la campagne et le rassemblement d'une armée de réserve vont nécessiter de grandes et inévitables dépenses. Ne convient-il pas de rappeler aussi qu'indépendamment du service courant, l'arriéré des années V, VI et VII pèse encore sur nous; que chaque jour il faut repousser ou ajourner des demandes parmi lesquelles il s'en trouve de véritablement privilégiées, telles, par exemple, que des traitements de fonctionnaires et employés, arriérés pour l'an VII même de plusieurs mois; les frais d'équipement des conscrits levés dans la même année, etc., etc.

« Placé au milieu des besoins, je trahirais la confiance dont vous m'avez honoré si je n'insistais pas auprès de vous, pendant qu'il en est temps encore, pour que vous veuilliez bien vous faire rendre compte des propositions qne je vais de nouveau vous soumettre '' .

En conséquence, il propose de créer un droit sur le sel ot un autre sur les boissons, » calculés de manière à rendre au moins quarante millions, et d'émettre un emprunt de cent millions gagé tant sur le produit de ces impôts que sui* les arrérages et rachat des rentes dues à la République i» .

Gandin concluait ainsi : » Je ne me dissimule point tout ce que l'on peut objecter contre l'émission que je propose. Je sens très bien qu'elle éprouvera une perte inévitable, mais

elle fera certainement aussi une partie du service à laquelle je ne vois aucun moyen de fournir avec la célérité nécessaire ; elle n'aurait d'ailleurs aucun des inconvénients du papiermonnaie, et elle ne dérangerait rien ni à l'acquittement des oblig^ations des receveurs g^énéraux ni au paiement de la solde sur les contributions indirectes actuellement établies. Quant à celles que je propose de créer, l'opinion les appelle aujourd'hui au lieu de les repousser, et le moyen qu'elles offriraient, de diminuer par la suite des contributions plus onéreuses, les ferait recevoir comme un bienfait. Telles sont les mesures que je vous supplie, citoyens Consuls, de soumettre à une discussion approfondie. Ces idées peuvent sans doute être remplacées par de meilleures, mais il y a indispensablement quelque chose à faire pour prévenir les dang^ers qui menacent la chose publique, et je dois avoir le courag^e de vous répéter qu'avec les seuls moyens qui existent, il ne serait pas possible de répondre du service, et que le fardeau du ministère, qui serait déjà pesant pour moi dans des circonstances ordinaires, deviendrait de beaucoup au-dessus de mes forces (1) » .

Bonaparte, inébranlable, refusa de recourir à l'impôt indirect, refusa de recourir à l'emprunt, mais refusa également d'accepter la démission de Gaudin. il lui répondit par la lettre suivante :

"Je reçois, citoyen ministre, votre lettre du 6 germinal. C'est parce que nos besoins sont grands, et notre position délicate, que vos talents, votre probité et votre zèle pour le bien public sont nécessaires. Vous avez déjà beaucoup fait. Il vous reste sans doute bien des obstacles à franchir, et quelques dégoûts à essuyer; mais les beaux jours viendront. Il faut que tout le bien qui reste encore à faire soit fait sous votre ministère. Je n'ai pas besoin de vous parler de la confiance et de l'estime sentie que j'ai pour vous (2) » .

Gaudin se soumit et continua de se dévouer, obviant comme il pouvait aux embarras actuels, fournissant au gou-

(1) Archives nationales, AF, IV, 1081.

(2) Corr. VI, V698. 7 germinal-28 mars.

vernement son maigre pain quotidien, attendant, sans trop v compter, l'effet des mesures prises pour la meilleure org^anisation des contributions directes. Moins confiant que Bonaparte, il s'interdisait pour l'ensemble de l'année toutes prévisions certaines.

A plus forte raison était-il impossible d'établir pour Tannée prochaine une balance, un équilibre approximatif entre les dépenses et les recettes. La constitution cependant obligeait le gouvernement à présenter tous les ans une loi de finances, c est-à-dire une loi fixant les impôts de l'année suivante et affectant leur produit à des dépenses prévues et spécifiées, autrement dit un budget. Les Consuls se bornèrent à déposer un projet déterminant les impositions directes de Tan IX; il portait dégrèvement d'un quart pour la contribution personnelle et mobilière. Ce n'était qu'une moitié de budget, car aucun état des dépenses à effectuer ne figurait en regard des subsides réclamés. Les orateurs du Tribunat firent ressortir très vivement cette incorrection; ils combattirent à outrance le projet, qui ne passa qu'à cinq voix de majorité (1). Dans un article de la DJcade phiiosophique^ J.-B. Say résuma fortement ces justes critiques, (2).

L'institution de la Banque de France obtint au contraire un assentiment général. Sous le Directoire, quelques établissements de crédit étaient nés; l'un d eux, la Caisse des comptes courants^ avait surmonté de périlleuses épreuves et témoigné de quelque solidité. Or, la politique consulaire tenait moins qu'on ne l'a dit à créer universellement sur nouveaux frais; dès qu'elle rencontrait un germe viable, elle s'en emparait, le cultivait et le développait. Voulant former un grand établissement de crédit, Bonaparte aima mieux se servir d'un organisme déjà existant que d'en construire un de toutes pièces. Néamoins, comme il entendait que tout parût dater de son Consulat, il se donna devant le public l'air et Ihonneur de

(1) Moniteur, () <;onninal. (".f. TiiinArDKW. Histoire de yapoléon Bonaparte, I, p. 132.

(2) Décade pliUosopliiijiie. iiuimio du ÎÎO mmiIôso an VIII.