PRÉFACE

Ce livre n'est pas écrit pour ceux qui veulent donner à TEtat des institutions uniquement dirigées dans l'intérêt d'un parti. Il ne prétend pas davantage conseiller, même indirectement, l'adoption des formules appliquées à l'étranger.

L'auteur croit cependant que la méthode expérimentale, l'observation consciencieuse des faits, est le moyen le plus sûr d'arriver aux meilleures solutions dans les sciences politiques et sociales. Le temps n'est plus aux conceptions purement théoriques. Trop d a prùn-i philosophique, trop de prétendue logique, est aussi dangereux qu'une imitation servile d'autrui.

Faisons comme l'ingénieur consulté sur les améliorations d'outillage par un industriel avisé. Le technicien indiquera à l'intéressé les machines qui furent inventées, et celles qui ont fait leurs preuves, i Venez avec moi, dira-t-il, voir fonctionner les divers systèmes, et vous pourrez juger par vous-même des résultats. Vous aurez évidemment à tenir compte des ressources dont vous disposez, de la place que le nouveau mécanisme pourra occuper au milieu des installations déjà existantes, peut-être de l'habileté relative des ouvriers qui pourraient être préposés à la machine, et de bien Pyfferoen 1

d'autres circonstances spéciales ou locales. En tout cas, après avoir vu ce que les autres ont tenté, vous serez mieux à même de perfectionner votre outillage sans compromettre votre capital ».

Raisonner ainsi, c'est faire preuve de sens pratique. Pourquoi quand il s'agit des affaires publiques serait-on moins prudent ?

Est-il bien nécessaire d'ailleurs d'écrire encore sur le droit électoral envisagé en lui-même ? Les ouvrages de théorie pullulent autant que les commentaires de textes législatifs. Aussi n'est-ce pas ce que nous avons voulu faire.

Pour connaître les institutions, il faut les voir fonctionner. Nous ne reproduirons pas les textes, trop souvent énigmatiques pour le profane ; nous les analyserons, et nous ferons avant tout ressortir ce qui caractérise les systèmes électoraux de chaque pays, et comment ils ont été, dans un même Etat, différemment adaptés au but particulier des diverses élections.

L'uniformité du droit de suffrage est, on le verra, loin d'être réalisée. On ne peut pas même constater une évolution dans ce sens. Il serait bien téméraire d'y chercher la réalisation d'un principe de droit naturel, tant les divergences sont nombreuses et profondes. La comparaison de la législation des divers pays, mieux que tout raisonnement montre, que la plupart de nos modernes Solon n'ont vu dans l'électeur, comme leur illustre prédécesseur, que le citoyen investi d'une fonction des plus importantes pour la prospérité de l'Etat, et qu'ils ont cru nécessaire de prendre des mesures de précaution, pour que cette fonction fût convenablement remplie.

Pour les esprits superficiels, les innombrables variétés

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des lois électorales paraîtront non seulement un dédale, mais un étrange mystère. Quiconque voudra se donner la peine d'approfondir quelque peu le sujet, s'apercevra aisément que toutes ces particularités ont leur raison d'être, au moins dans la pensée de leurs auteurs, et une enquête, même rapide, démontrera que les systèmes les plus simples n'ont pas toujours donné les meilleurs résultats. Les demi-savants et les politiciens sont souvent tentés de réclamer pour le droit de vote l'organisation la plus élémentaire possible. Les savants et les hommes d'Etat dignes de ce nom s'accordent, au contraire, pour réclamer des rouages plutôt compliqués ; ils désirent que le suffrage soit organisé d'après le degré de civilisation, les intérêts généraux et locauxde la nation.

L'électorat communal a trop fréquemment été négligé dans les travaux de la Science politique. Est-ce parce que les tribunes des assemblées locales ne sont pas aussi retentissantes que les trU)unes législatives ? Mais elles sont dix ou vingt mille fois plus nombreuses, et dans un cercle plus étroit les élections municipales influent peut-être davantage sur le sort des particuliers en un temps surtout où les exploitations communales prennent un si grand développement.

Est-ce parce que l'électorat local n'est pas ordinairement réglé par le droit constitutionnel comme l'électorat législatif ? Mais la facilité d'autant plus grande de le modifier et de l'améliorer, le danger plus actuel, auquel il se trouve conséquemment exposé, d'être brusquement et fatalement transformé devrait préoccuper l'opinion publique.

Parmi les divers pays, il en est quelques-uns qui ont établi l'uniformité du droit électoral politique et du droit électoral administratif. Ils constituent l'excep-

tion. Rigoureusement on peut même dire que la France est seule dans ce cas parmi les grandes nations civilisées.

La plupart des législations sont, pour Télectorat communal ou plus larges ou plus parcimonieuses que pour rélectorat législatif. La Hollande, l'Allemagne, par exemple, ont moins d'électeurs administratifs que d'électeurs parlementaires. Ailleurs la proportion est renversée. Mais ce n'est point là l'effet du hasard, ni de l'arbitraire. C'est la résultante de l'organisation générale adoptée, des conceptions politiques, des principes mis à la base du droit de vote.

La Belgique suit un système en quelque sorte intermédiaire. Elle reconnaît un peu moins d'électeurs communaux que d'électeurs pour les Chambres, mais elle augmente légèrement la pluralité du suffrage. Elle donne ainsi à la fois plus et moins.

Ceux qui voudront lire attentivement ce livre seront frappés d'un fait qui prend presque la régularité d'une loi générale dans le droit politique moderne : c'est que plus la législation d'un Etat se rapproche du suffrage universel, plus il a été établi de différences entre l'électorat politique et l'électorat administratif. Les pays où le droit de suffrage parlementaire repose sur le cens ou l'habitation, comme l'Angleterre, la Hollande, l'Italie, ont plus d'uniformité électorale que l'Allemagne.

Sur cette matière aucun travail ne donne une vue d'ensemble précise et concrète de la situation actuelle. l\ existe des compilations de textes, mais ici plus qu'en toute autre chose les textes sont une façade. H faut pénétrer dans la maison pour voir comment elle est disposée et ce qui s'y passe. C'est par l'étude des faits, des statistiques, des programmes et des forces des partis, des traditions et de la valeur des hommes, des ins-