PRÉFACE

titations connexes, que l'on peut juger de la valeur et des fruits d'une législation.

Nous n'avons pu faire ce travail d'après un plan absolument identique pour tous les pays examinés, car il n'est pas également facile d'être renseigné sur les détails des divers ménages politiques. Certains pays sont mieux fournis que d'autres en documents statistiques : ils offrent plus de renseignements positifs et

précis.

Le titre même de ce volume « L'Electorat Politique et Administratif » est emprunté à la terminologie juridique de la science italienne. Le droit français connaît moins l'expression parce que la France n'est pas encore convaincue de cette idée : que chaque électorat doit être organisé d'une manière spéciale, d'après des principes particuliers, qu'il y a là peut-être une condition sine qua non de l'autonomie et de la décentralisation.

Ne voulant point écrire ici un livre de philosophie politique, mais de législation comparée, nous ne discuterons point si Télectorat est un droit ou une fonction. Cette dernière opinion paraît d'ailleurs avoir définitivement triomphé dans le domaine scientifique (1).

« Dans l'organisation de l'électorat, écrit G. Meyer, il faut avant tout avoir en vue le bien de l'Etat. Le législateur peut donc rechercher quelles sont les classes de la population capables d'exercer le droit de vote. Il serait coupable, s'il en investissait des personnes dont il y aurait lieu de craindre qu'elles pourraient en faire un usage dangereux pour l'Etat ou le bien général. La question de savoir quel est le meilleur système qui convient à un Etat, est donc une question qu'il ne faut pas trancher d'après des points de vue théoriques, mais . exclusivement d'après des considérations d'opportunité politique ».

Dans la sphère du droit administratif il serait bien illogique de parler d'un droit de suffrage naturel. Toute l'organisation locale, la division en provinces, arron-

(1) Voir Georg Meyer. Das Parlamentarisches Wahlrecht (Berlin, HaeriDg, 1901, p. 412) qui cite Tavis conforme, pour TAllemagne de von Mohl, Bluntschli, Schœffle, Treischke, Merkel, et surtout de JelUnek, — pour la France, d'Ësmein, — pour rUalie^ 4e Gaéta, etc.

dissements, communes, dépend essentiellement du droit positif. L'Etat peut, quand il lui plaît, changer la limite et la compétence de ces circonscriptions, en supprimer ou en créer de nouvelles. Peut-il être question de bâtir un droit naturel sur une organisation aussi éminemment contingente ?

D'autre part on connaît la compétence de TEtat. Elle est en principe partout la même. Il a la plénitude des pouvoirs. Quelle est la compétence des autorités locales ? Est-elle uniformément semblable dans tous les Etats ? Non, assurément ! Comment dès lors saurait-on invoquer un droit naturel d'électorat local qui devrait être identique partout ? Ceci ne doit-il pas dépendre de cela ? Le mode de composition des assemblées locales ne doit-il pas être pratiquement adapté à leur compétence ? Tantôt l'Etat se réserve de soigner lui-même presque tous les intérêts généraux, tantôt il s'en décharge pour une notable partie sur les provinces et les communes. N'est-il pas évident qu'une composition rationnelle-des autorités locales ne saurait être la même dans les deux cas ?

Le système électoral dépend d'ailleurs dans une grande mesure de la notion que l'on se fait de la commune (1) . Un des plus grands penseurs du xix« siècle,

(1) Nous ne prétendons pas ici étudier la nature de la commune au point de vue du droit public, nous renvoyons sur ce point aux savantes dissertations de Seydel, Staatsrechtliche und politische Abhandlungen» p. 119. Freiburg^ 1893. — D' Siegfried Brie, Theone der Staaten Verbindungen, Breslau, 1886. — ÏT. Rosenberg. Uber den begrifliehen Untersehlied Zwisschen Staat und Kommunalverbànde, dans Archiv fur Offentliches Reeht, tome XIV, p. 328 à 371. — D' Hugo Preuss, Gemeinde, Staat, Reich aïs Gebietskôrpersehaften, Berlin, Springer, 1889. Il est manifeste qu'avec la centralisation croissante dans tous les Etats, les communes sont de plus en plus réduites à une activité purement économique. Le temps est passé où elles possédaient en même temps un pouvoir politique indépendant.

Taine, considérait la commune comme une société économique plutôt que politique. « Cette phrase vivifiante et décisive, écrit-il dans la Reconstruction de la France en 1800, les lèvres et le cœur ne savent plus la prononcer : que la société locale soit une compagnie privée. Les intéressés ne s*en soucient guère et le législateur ne l'admet pas ».

Certes la société municipale diffère des sociétés civiles ou commerciales par son caractère de contrainte qui la distingue de toute union conventionnelle. On est inscrit comme membre, tenu des obligations d'associé, qu'on le veuille ou non, par le seul motif que Ton habite tel endroit géographique, que Ton occupe ou possède des propriétés dans cet endroit.

De part et d'autre ce sont pourtant bien avant tout des intérêts économiques, pécuniaires, qu'ont à gérer les administrateurs. Seulement dans l'association forcée, tous les compagnons ou citoyens n'interviennent pas de la même manière. Les uns contribuent aux charges, les autres en sont dispensés, tout en prenant leur part de bénéfices permanents et temporaires. Ceux-ci sont les actionnaires privilégiés. Mais le plus souvent les privilèges des non-contribuables sont compensés par une participation plus active des contribuables à la gestion commune. N'est-ce pas justice ? Dans une société anonyme ou coopérative, c'est-à-dire dans une organisation où par suite de la liberté des conventions les intéressés peuvent établir les arrangements qui leur paraissent les plus conformes à l'équité et à la raison, les actionnaires qui ont versé des apports, ne laisseront jamais la direction, la souveraineté à ceux qui participent aux bénéfices sans participer aux risques. De nos jours on émet fréquemment des actions de jouissance en même temps que les actions de capital. Dans quelle

société abàndonnerait-on la gestion à une majorité d'actionnaires de jouissance ? Si dans la société communale les actionnaires qui font des apports, étaient libres de régler leurs droits, de poser leurs conditions, ils demanderaient sans doute un mode de suffrage plural, et exigeraient à leur profit un nombre de voix proportionné à leurs apports.

« Quand, dit M. Taine, la nomination des gérants est livrée au suffrage universel compté par têtes, les gros et moyens contribuables y sont fraudés de leur dû et dépouillés de leur droit, dépouillés plus à fond et lésés plus à vif que le porteur ou propriétaire de mille actions dans une entreprise d'omnibus ou d'éclairage si, quand il vote dans l'assemblée générale des actionnaires, il n'avait pas plus de voix que le propriétaire d'une seule action. — Qu'est-ce donc, lorsque la société locale adjoint à son objet naturel et inévitable un objet facultatif et supplémentaire; quand, par surcroît, elle entreprend de défrayer l'assistance publique et l'éducation primaire, quand, pour ces frais additionnels, elle multiplie les centimes additionnels ; quand le gros ou moyen contribuable paie seul ou presque seul pour cette œuvre de bienfaisance dont il ne profite pas ; quand le petit contribuable ne paie rien ou presque rien pour cette œuvre de bienfaisance dont il profite seul ; quand, pour voter la dépense ainsi répartie, chaque contribuable, 'quel que soit le montant de sa contribution a une voix et n'a qu'une voix. En ce cas, pouvoirs, bénéfices, allégements et dispenses, tous les avantages sont du même côté, du côté des pauvres et demi-pauvres, qui font la majorité, et qui, s'ils ne sont pas retenus d'en haut, abuseront incessamment de leur nombre pour accroître leurs avantages au préjudice croissant dft la minorité aisée ou riche. Dès lors, dans la société

locale, le contribuable moyen ou gros n'est plus un associé, mais un exploité ; si son choix était libre, il n'y entrerait pas ; il voudrait bien en sortir, s'établir ailleurs, mais dans les autres, voisines ou lointaines, sa condition ne serait pas meilleure. Il reste donc dans la sienne, présent de corps et absent de cœur; il n'assiste point aux assemblées délibérantes; il n'a plus de zèle ; il retire à l'affaire ce surplus d'attention vigilante, de collaboration spontanée et empressée qu'il eût apportée en don gratuit ; il laisse l'affaire aller sans lui, comme elle peut ; il y demeure ce qu'il y est, un corvéable, un taillable à volonté, bref un sujet passif et qui se résigne. — C'est pourquoi, dans les pays où la démocratie envahissante n'a pas encore aboli ou perverti la notion de l'équité, le statut local applique la règle fondamentale de l'échange équitable; il pose en principe que celui qui paie commande, et en proportion de ce qu'il paie. En Angleterre il attribue aux plus imposés un surplus de voix, jusqu'à six voix pour un seul votant (1) ».

Nous n'avons pu résister à rappeler cette page éloquente de l'éminent écrivain français. La conclusion est manifeste. Le statut d'une société privée distingue toujours entre les gros et les petits actionnaires, à plus forte raison doit-on inscrire ce principe dans les statuts de la société locale.

Il est clair que cette pluralité ou plus exactement cette proportionnalité de voix est un problème assez délicat à résoudre. Il ne comporte d'ailleurs pas partout la même solution.

On objecte que ceux-là qui ne possèdent rien ont de leur côté une situation qui ne peut être négligée.

(1) La reeonttructiofi de la France en 1800 : La Vie Locale, (Revue dei Dem-Mondes, i«rmai i900, p. 101 à 104).

Mais personne n'a jamais songé à méconnaître les droits non-contribuables. Seulement il importe de concilier tous les intérêts concurrents. Et si Ton prétend mesurer la participation aux affaires d'une société d'après la participation aux charges, on devra admettre une différence essentielle entre l'organisation de l'Etat et Torganisation de la commune.

Tous les citoyens, du moins tous les individus mâles, sont tenus du service militaire dans l'armée et en outre, dans certains pays, s'ils sont aisés, du service dans une garde nationale ou civique. A toute époque, dès l'antiquité et le moyen-âge les devoirs militaires ont eu pour corollaire les droits politiques. Le Souverain appelait à participer à la direction des affaires ceux qui soutenaient TEtat de leur dévouement personnel. Userait difficile de dire, dans l'Etat moderne, quels devoirs l'emportent en gravité, des charges personnelles ou pécuniaires, surtout dans les Etats neutres assurés d'une paix vraisem- 1 il ablement aussi longue dans Tavenir que dans le passé.

Il en va autrement à la commune. Là plus de charges personnelles. Aucun conseil communal n'a compétence pour organiser des milices. Des prestations en nature peuvent encore être imposées ; mais ce ne sont que des charges purement pécuniaires, évaluées par la loi elle-même à autant de francs et centimes et payables en argent si on le préfère. Il ne reste donc que des charges locales financières. Tout se réduit à une question d'argent et c'est le grand point de ressemblance avec les sociétés économiques privées. Le conseil cornai unal ne peut même plus établir dans certain pays, ainsi en Belgique, des impôts de consommation, des octrois. Il ne peut atteindre que la fortune et que la propriété. Deux catégories d'impositions communales sont permises : les impôts directs (centimes addition-

nels au foncier, à la patente, à la contribution personnelle, impôt sur le revenu, etc), et les taxes répondaut à des services spéciaux ou compensant des dépenses faites par la commune (taxes de voirie, prix du gaz, de Teau, de Téclairage^ etc.).

C'est parce que les charges locales sont avant tout pécuniaires que les pays allemands ont basé Télectorat communal sur l'impôt. Nulle part ce principe t à devoirs égaux, droits égaux • n'a été appliqué avec une logique plus impitoyable. Des auteurs considèrent même que la proportionnalité de Télectorat aux charges financières est une condition indispensable de la légitimité de rimpôt (1).

« Dans un Etat moderne, dit le D^ Cassel, le problème de la représentation populaire est inséparable de celui de l'impôt. Il devient d'autant plus grave qu'il y a ici en opposition des intérêts opposés qui n'ont pas toujours pour limites la responsabilité personnelle. 11 est juste que chaque classe de la population ait le droit de dire pour combien elle consent à participer aux charges publiques ».

N'est-ce pas aussi un des principes fondamentaux de la liberté politique en Angleterre : t nul n'est taxé sans son consentement », ce qui signifie bien le consentement d'une majorité de contribuables, et non de personnes exemptées de l'impôt qu'elles voleront.

En Allemagne et ailleurs, on est loin de considérer que la simple faculté de bénéficier d'un service communal donne le droit de participer à sa gestion : les assistés de la bienfaisance publique sont exclus de Télectorat malgré tout l'intérêt personnel qu'ils ont à voter les sommes destinées à la charité officielle.

(i) D' G. Cassel. Volksrepràsentalion und besteuerung» dans la Revue de Schâffl*», Zeittchrifi fur SiaaUwii$enschaften,i%9H, p. 578.

Vouloir à priori l'identité des conditions du droit de suffrage et de la procédure électorale pour les assemblées administratives aussi bien que pour les assemblées politiques serait erroné, pour une autre raison encore. La sphère d'action des autorités locales est toute différente de celle des autorités centrales. Il faut tenir compte de ce fait, comme on tient compte des attributions qui leur sont confiées lorsque dans certains pays on règle rélectorat des tribunaux de commerce, des conseils des prud'hommes, des conseils de l'industrie et du travail, des conseils supérieurs du commerce et de l'industrie, du travail, de l'agriculture, etc.

Enfin la conception fondamentale du système bicaméral ne se retrouve pas à la Commune. 11 n'y a point d'appel de l'assemblée communale populaire à une autre assemblée locale d'origine différente. Ce contrepoids fait défaut : les villes libres de Hambourg, Brème et Lubeck, par exception à la règle généralement adoptée, ont seules tenté de l'instituer.

Si l'on n'a de sérieuses garanties dans le droit de suffrage, on doit comme en France, chercher un correctif dans une tutelle oppressive de l'autorité supérieure, un remède pire que le mal. L'autonomie communale court alors le plus grand danger

L'exemple de l'Amérique le prouve surabondamment. Tous les auteurs américains recherchent et étudient les moyens d'améliorer la déplorable organisation municipale des grandes villes du Nouveau-Monde, livrées à la corruption électorale sous toutes ses formes. On a cependant essayé diverses méthodes pour réfréner les abus. On a eu surtout recours à ce double pror cédé : la mise en tutelle des communes par l'Etat, et plus particulièrement par le pouvoir législatif s'arr rogeant le droit d'intervenir constamment dans le^

afîaires d'intérêt purement local, concernant chaque ville en particulier, — et de plus la dictature du 'maire, véritable président de la république municipale, élu à temps, avec les pouvoirs d'un tyran de Fantiquité, nommant à toutes les fonctions, dirigeant seul effectivement toute l'administration. 11 est d'ailleurs à noter que depuis plusieurs années on voit se dessiner un mouvement d'appréhension au sujet du suffrage universel ; divers Etats de la Confédération se hasardent timidement à reviser leur constitution pour rendre plus difficiles les conditions d'électorat, exiger des conditions de capacité et même de cens.

Le souci d'adapter les institutions administratives à la réalité des besoins différentiels a, dans beaucoup de pays, amené une législation variée pour les communes urbaines d'une part, et pour les campagnes d'autre part. Il n'est pas rare de voir même les grandes villes placées dans des conditions distinctes de toutes autres. Cela rend, certes, le droit administratif prussien et allemand compliqué. Cependant cette diversité sejustifiesi l'on veut faire abstraction de considérations trop théoriqueset tenir compte de Tinfînie variété,dela complexité des situations locales. Si la simplicité n'existe pas dans les faits, faut-il nier cette diversité, l'ignorer dans les lois ? Ou ne vaut-il pas mieux approprier toujours davantage nos lois électorales aussi bien que nos lois civiles et commerciales aux relations réelles et exactes des citoyens, peser dans un plateau de la balance les charges imposées par l'Etat, les intérêts engagés par l'électeur, ses capacités et son indépendance, et placer dans l'autre plateau l'équivalent aussi exact que possible en influence électorale ?

Aujourd'hui plus que jamais les grandes villes diffèrent dçs petites communes. La multiplication de

leurs services, de leurs entreprises, de leurs industries, éclairage, distribution d'eaux, productions diverses ne pourrait entrer dans le cadre étroit du budget d'une petite localité rurale. Ne convient-il point d'adopter, comme le font les Allemands, à cet ensemble économique qQ*est la grande ville, les principes qui servent à diriger les grandes exploitations industrielles ?

Froilter de l'expérience des autres sans négliger ni le passe ni le caractère propre de chaque pays, voilà le secret d'une bonne organisation municipale. A cet égard la difTérenciation de l'électoral politique et de rélectorat administratif est une règle généralei et si cette règle est bien comprise elle apparaît éminemment comme un perfection nement, c'est à'dire un progrès dans les institutions de l'Etat.