I. Le Système électoral

Entre Télectorat impérial et l'électorat prussien il y a

des différences profondes, des antithèses

DiiTùreoces radicales ; ni l'Empire ni la Prusse ne

entre l'électo- voudraient renoncer à ce qui caractérise

Alieiimnd et leurs institutions respectives.

Prusaien. L^g électeurs de l'Empire ont tous un

droit égal, les électeurs prussiens ont

une part inégale de suffrage ; ils sont divisés en classes

d'après le chiffre de leurs impôts.

Le vote aux élections impériales est direct et secret, les députés au Landtag sont élus à deux degrés et au scrutin public. Il y a un député au Reichstag par i 31 .686 habitants (ou par 28.818 électeurs) ; au Land-

tagil y a un député par 69.186 habitants (ou 13.833 électeurs primaires).

Le système impérial date officiellement de la fondation de riJnipn Germanique (1867) ; il remonte en réalité à réphémère Constitution Allemande de 1848-49. Le système prussien est de la même époque ; il a été introduit pour la première fois par le décret du 30 mai 1849. En ces dernières années la loi électorale prussienne a été revisée, non pour en modifier les principes, mais uniquement pour restaurer les brèches que le temps avait faites à Tédifice, pour supprimer quelques anomalies que les transformations économiques et surtout la révision des lois fiscales avaient amenées.

La différence du système électoral produit naturellement des contrastes dans la composition des deux assemblées. Au Landtag prussien, il n'y a pas un seul socialiste ; il y a moins de progressistes qu'au Reichstag ; il y a au contraire une bien plus forte proportion de conservateurs et aussi de nationaux libéraux. Le Centre est le seul parti auquel les deux régimes procurent la môme puissance parlementaire.

La force des partis au Reichstag est la suivante d'après les élections de 1898 :

au Rcicbstag (1) au Landtag

1® ministériels :

Conservateurs allemands. 54 147

Parti de l'Empire 23 57

Nationaux libéraux 47 74

(1) Les chiffres relatifs au Reichstag comprennent Fensenible des députés pour la Prusse et les autres Etals allemands.

S2 L*iLECTORÀt POLITIQUE Et At)MmîSTRÀTll'

Report 124 278

2** Opposition :

3 fractions progressistes.. 43 ^ 35

Parti du peuple 8

Socialistiis 56

3° Partis iruiépendants et divers :

Centre., 110 99

Polonais 14 14

Parti réformiste allemand. 10

Divers 32 7

g 1. Diversité de rsiectorat administratif.

Quelque grandes que soient les différences entre r(5lectorat au Reichstag et l'éleçtoratau Landtag, plus typiques encore sont les oppositions qui existent entre l*éleclorat législatif et Télectorat communal à Tintérieur du royaume de Prusse.

C*est ainsi par exemple que le suffrage communal prussien est censitaire tandis que tous les citoyens, même les non-contribuables, sont admis aux urnes politiques.

La loi élecLorale politique est uniforme pour tout le

royaume ; le droit de suffrage local est

Le droit étonnamment compliqué par les multi-

administratif pies variantes des lois communales, prussien >,, . ...

varie Chaque province a son organisation de pruvince administrative, complètement distincte

k province. ^ .

du tommurie de celle des autres provinces comme des

a eommuiie. p^^yg yoisins. Dans chaque province

même ne règne point Tuniformité. Les

villes ont leur charte générale, les communes rurales

t*ÀLL£MÀGr4fi â3

ont la leur. Les divergences ne portent point exclusivement sur des questions de détail. Tout est sujet à variation : le cens, le calcul de la répartition en classes, les impôts entrant en ligne de compte, la durée de la résidence, l'admission des personnes civilement incapables et des personnes juridiques, etc.

La différenciation est ici peut-être poussée trop loin ; elle va à Textrême.

Une loi générale a été promulguée le 30 juin 1900. Elle règle la composition des classes d'électeurs pour les conseils communaux. Elle n'a pas imposé l'uniformité. L'article l«'*de cette loi dit qu'elle ne s'applique qu'aux communes dans lesquelles l'électorat est basé sur les impôts directs en vertu des lois d'organisation administrative, auxquelles elle renvoie. Celles-ci sont fort différentes, au moins pour chacune des régions historiques dont l'ensemble forme le royaume actuel de Prusse.

En vertu de cet article, la loi du 30 juin 1900 ne s'applique pas à la province de Hannovre, à l'arrondissement de Sigmaringen, aux villes des arrondissements de Stralsund et de Schleswig, à la ville libre de Francfort-sur-Main, à la commune d'Heligoland.

Elle régit tout le reste du royaume, mais ne produit pas cependant partout les mêmes effets. Deux raisons empêchent des résultats uniformes.

D'abord les lois d'organisation administrative sont multiples, et ne se ressemblent pas. Ces lois ne sont à proprement parler que Enumération des décrets royaux. Conformément au ^®^ !^'^. droit constitutionnel prussien, le Roi administra- • conserve la plénitude des pouvoirs exé- **^®* cutif et législatif, pour autant que les Chambres n'aient pas usé de leur droit de légiférer. Ces décrets ont approprié les institutions, créées par

euxj aux traditions et aux besoins propres de chaque province. Voici la liste de ces décrets :

jû Dans les 7 provinces Orientales, qui formaient pour la plupart le royaume de Prusse avant le Congrès devienne de 1815, le décret du 30 mai 1863 règle l'organisation communale des villes, le décret du 3 juillet 1691, celle des campagnes.

2* Les deux provinces Rhénanes sont depuis moins longtemps aux mains des rois de Prusse, leur droit administratif n'est pas encore identique.

Pour la Westphalie, les deux décrets du 19 mars 1856, concernent l'un les communes urbaines, l'autre les communes rurales.

Lîi province du Rhin proprement dite, est régie par les décrets du 15 mai 1856 pour les villes et du 23 juillet 1845 pour les campagnes.

3" Le Schleswig-Holstein est sous l'empire du décret du 4 juillet 1892 qui ne s'applique qu'aux communes rurales, à l'exclusion du district de Schleswig, le cheflieu de la province, et qui ne s'étend même pas à l'île dllelgoland considérée comme une commune rurale.

4^ La province de Hesse-Nassau conquise en 1866 est régie par les deux ordonnances communales du 4 août 1897, i'une s'appliquant aux villes, l'autre aux campagnes.

La loi électorale de 1900 (art. 5) renvoie expressément h ces décrets variés pour le point de savoir si rélectorat administratif sera censitaire et dans quelle mesure.

A cette différenciation résultant des décret généraux,

vient se joindre une autre cause de diver-

focaux site. L'art. 3 de la loi électorale de 1900

permet aux conseils communaux de

modifier, dans des limites déterminées, les conditions

i/allemagne 25

du droit de suffrage. C'est une adaptation du principe de la « local option », si fréquemment inscrit dans les lois anglaises. Les autorités locales sont juges de l'opportunité de déroger aux règles générales. Quel que soit le soin avec lequel on fasse une législation générale, il est toujours à craindre qu'il n en résulte, de ci de là, des anomalies, que son application n'amène, dans des cas exceptionnels, une situation contraire à Téquitéou à l'intérêt général. C'est là encore une conception toute opposée à celle du droit français. Si la règle de l'option locale déroge à l'harmonie forcée de l'uniformité, elle sauvegarde très heureusement l'autonomie municipale et les intérêts locaux.

Des statuts locaux peuvent donc déroger à la loi électorale prussienne, moyennant la double condition : d'être votés au conseil communal par une majorité des deux tiers des votants ;

Et d'être approuvés par l'autorité administrative : le conseil de cercle pour les communes rurales, et le conseil de district pour les villes, sauf le recours de la commune et du commissaire d'arrondissement à l'autorité supérieure.

Un statut local, ainsi décrété, peut, dans les villes de plus de dix mille habitants modifier la composition des 3 classes d'électeurs, et notamment prendre comme base de la répartition, les 5/12 des impôts pour la !••• classe, les 4/12 pour la seconde, et les 3/12 pour la troisième.

Il n'était guère possible de pousser plus loin, avec la différenciation, le souci de l'opportunité, et par conséquent de l'intérêt général et local.

Il convient maintenant d'exposer de façon complète le système d'électorat administratif de la loi de 1900 et de le comparer à celui de l'électorat législatif maintenu par la loi de 1893.

Pyfferoen 2

26 L'iLECtORÀT POLITIQUE ET ADMINISTRATIF

g 2. Le vote plural local

L*artlcle 70 de la Constitution prussienne de 1850

disait que pour être électeur législatif, il

Le votG fallait être électeur municipal. La règle

multiple est est aujourd'hui plutôt renversée, car, interdit auï . ,. ^ i -^ • j

(iiccUons tandis que tous les citoyens majeurs de

polittquoa. 25 ans sont électeurs politiques, seuls les censitaires sont électeurs administratifs. Le sulïrage des élections législatives est universel, celui des élections locales ne Test pas.

D'après le second paragraphe de Tarticle 70 de la Constitulioû : « celui qui possède l'électorat municipal dans plusieurs communes ne peut exercer son droit d'électeur du premier degré que dans une seule commune », D où il suit que le vote plural, tel qu'il est pratiqué eu Angleterre, est interdit en Prusse, en tant qu'il s'agit d'élections politiques ; mais il est autorisé dans les élections municipales.

Il est de règle partout d'exiger un domicile électoral,

c'est-à-dire une résidence prolongée et continue pour

l inscription sur les listes électorales.

Il est admis En ce qui concerne la commune cette

éie^UoDs condition est fondée sur un double

loi;aiea. motif. Il faut être attaché à la commune,

connaître sa situation, les hommes qui

la composent et ceux qui l'ont gouvernée, pour pouvoir

faire uu choix raisonnable parmi les candidats à Tédi-

lité. Une ceilaine durée de domicile est encore une

garantie à un autre point de vue : elle éloigne des urnes

lés éléments vagabonds, ceux qui n'offrent point des

assurances iUi stabilité et ceux qui n'ont pas encore

acquis un intérêt permanent, réel, dans la bonne gestion

l'àllemàgne 27

des affaires locales. Toutefois cette double garantie, si la condition du domicile fait défaut, peut se trouver ailleurs par voie de compensation. Pourrait-on croire que les contribuables supportant la plus lourde part des dépenses communales, même s'ils n'habitent point en permanence la commune, ne se tiendraient pas au courant de ses besoins et des moyens d'y faire face, au moins autant qu'un résidant quelconque de la troisième classe ? N'ont-ils pas plus que personne intérêt à une gestion sage et prévoyante ? Pourquoi donc les exclure de rélectorat ? Songerait-on à exclure un gros actionnaire de l'assemblée générale sous le prétexte qu'il fait partie d'une autre société qui n'est en rien rivale de la première ? Qu'on veuille bien remarquer qu'il n'y a pas plus d'antinomie entre deux communes qu'entre deux sociétés privées. Ecarter à priori tout contribuable, si important qu'il soit, sous le prétexte qu'il prend déjà part au choix des conseillers communaux d'une autre localité, c'est se priver peut-être du concours des meilleurs citoyens, des plus expérimentés, d'une élite.

La Prusse n'a pas admis le vote plural dans le domaine politique, mais elle l'admet dans le domaine administratif. Considérant que les diverses circonscriptions du royaume aboutissent à la composition d'une seule assemblée élective, elle exclut cette forme de pluralité dans le choix des députés. Chaque commune a, au contraire son propre conseil : il ne servirait de rien, à un électeur, d'avoir Conditiona un mandataire au conseil communal de muUipîe telle ville, si ses principaux intérêts dépendent du conseil communal d'une autre localité dans laquelle il ne réside pas.

Ces raisons ont fait maintenir en vigueur, malgré les nombreu?; changements apportés à d^autres points

28 l'èlectohat politique et administratif

de la législation électorale, le décret du 30 mai 1853 concernant radministration des villes des 7 provinces orieDtales :

K Celui qui est, depuis un an, inscrit dans une ville tout à la fois au rôle des contributions directes de TEtat et a celui de la commune pour une somme supérieure à la cote de l'un des trois plus imposés parmi les habitants, peut prendre part aux élections, même s'il n'habite ou ne réside pas dans la circonscription, pourvu qu'il réunisse les autres conditions de l'électoral ».

La même disposition est appliquée aux villes de la province de Hesse-Nassau, aux villes et aux communes rurales de la Westphalie.

Le principe est en vigueur, avec une légère variante, dans d'autres parties du royaume.

Dans les communes rurales des 7 provinces orientales et du Schleswig-Holstein, les non-habitants sont électeurs (comme les personnes juridiques, dont il sera parlé plus loin), s'ils possèdent « un immeuble d'une étendue suffisante pour tenir du bétail en vue de l'exploitation de la terre », ou s'ils possèdent une maison, une fabri((ue ou quelqu'autre établissement industriel de valeur équivalente. Cette clause n'a pas été sans recevoir une interprétation assez variée d'endroit en endroit^ suivant le caprice des autorités locales (1).

La loi communale rurale de la province de Hesse- Nassau s'exprime plus clairement : Est électeur quoique non habitant : t celui qui possède, depuis deux ans, dans la commune, une exploitation agricole indéfmdiinU ou pouvant être considérée comme telle, ou tiue maison, une fabrique ou un établissement indus-

(i; Emti Holiz, landrat de Kattowitz a/0, Zur laodgemeindiiordnuïig in Preussen (Jahrbuch fur Gesetzgebung u. s. w. von SchmollerXV, p, 186),

l'Allemagne 29

triel de valeur au moins équivalente ». On considère comme exploitation équivalente celle qui paie au moins 16 marcs d'impôt foncier à TEtat. Le Conseil provincial peut fixer cette somme au double sur la proposition du comité du Cercle.

La province du Rhin fait exception au principe. Elle n'admet pas, en général, que ceux qui n'habitent pas la commune puissent y être électeurs. Toutefois le conseil communal peut, à titre exceptionnel et par décision individuelle, appeler à Télectorat ceux qui réunissent des aptitudes ou méritent une confiance spéciales. Ils perdent ce droit s'ils aliènent plus de la moitié des immeubles qu'ils possèdent dans la commune.

La conséquence nécessaire de l'exercice du vote plural, ou plutôt la condition indispensable à l'usage efficace du droit de vote mul- vote par tiple, est l'autorisation de voter par représentant, représentant. Il est permis aux électeurs habitant hors la commune de donner procuration à un autre électeur communal (1).

§ 3. Le vote censitaire local

Cinq conditions sont requises, comme garanties conservatrices, de rélecteur communal en Prusse. Les mêmes conditions sont exigées pour la

collation des nombreuses fonctions Conditions du

Ti /• i. aroit de

municipales non rémunérées. Il faut: sufifrage local.

1» Etre Prussien ou Allemand, suivant

les provinces. 2» Etre âgé de 24 ans; 3® Avoir un foyer

(1) Scheeur Das Recht der kommunalverbande in Preussen. Leipzig, Brockhaus, 1897.

30 l'électobat politique et administratif

indépendant (einen eigenen Hausstand besitzen). Ceci exclut les fils de famille habitant chez leurs parents, les domestiques demeurant chez leurs maîtres, les Schîafskltm miethe}\ locataires à la nuit. Ceux qui logent en garni peuvent être électeurs. 4^ Ne pas être assisté. 5*> Payer le cens,

La quatrième de ces conditions exclut ceux qui ont reçu des secours de la bienfaisance offi-

^^as'^iB^éV^^ cieJle, et ceux qui ont été hébergés dans un hôpital considéré comme public.

L'exclusion des assistés est gétlérale en Allemagne; elle ne frappe que les individus secourus par Tassistance publique, et non les personnes favorisées par la bienfaisance privée ; il sont rayés de toutes les listes électorales, tant pour le Reichstag et les Landtags que pour les conseils communaux. Toutefois Tinterprétation donnée h cette clause n'a pas été la même partout. Le Deutsche Verein fitr Armenpflege und Woklthatigkeit a fait une enquêle pour savoir dans quels cas le chef de famille est exclu de ce chef. Des données ont été recueillies se rattachant h 109 villes et 87 localités rurales, des divers pays allemands. On a constaté que lautorité communale a Toppréciation libre, et que les règles suivies varient plus ou moins notablement (1). Tandis qu*à Berlin on cherche à éluder la loi en réadmettant, par exemple, à Télectorat ceux qui

Raison d'Mre remboursent les frais d'hôpital et même du cena. ^^^ux qui sont en retard d'effectuer ce remboursement, ailleurs le conseil communal s'oppose à la moindre concession.

L*électorat local est resté censitaire. La loi de 1900 art. 5, maintient expressément en vigueur, sur

(1) Soziale Praxis V, p. 1338, -

l'àllemâgne 31

ce point, les dispositions antérieures. Ce sont les raisons classiques des théoriciens du droit qui ont fait préférer le système censitaire. « Il est du plus grand intérêt (1) d'empêcher que l'administration communale ne soit dominée par les éléments nomades ouvriers du degré inférieur. 11 ne peut être question de les admettre à Télectorat. Car si on peut arguer qu'ils interviennent pour partie dans les charges de VEtat, comme tout autre citoyen, leur part dans les charges de la commune est de loin dépassée par les dépenses qu^ils occasionnent, notamment pour l'enseignement et la bienfaisance. Il est évident que l'on ne peut attendre, de l'intrusion de pareils éléments, une administration s'inspirant de points de vue supérieurs et de principes rationnellement progressistes, mais uniquement la poursuite d'avantages et d'intérêts égoïstes. Il est à peine nécessaire de montrer les dangers d'une loi qui donnerait à ces masses l'influence décisive dans les affaires communales ».

La condition de cens était donc nécessaire, si Ton voulait empêcher le corps électoral, du moins celui de la 3« classe, d'être écrasé par les pauvres (2). Quelle en serait la limite. Il ne pouvait s'agir de n'admettre que les seuls propriétaires. Il y avait de sérieux inconvénients à prendre un taux uniforme. Le législateur devait néanmoins indiquer sa volonté : il l'a fait en établissant en quelque sorte un minimum et un maximum, en prenant une base générale dont il permet de s'écarter exceptionnellement et dans une mesure déterminée.

(1) Holtz, da.ns'Jahrbuch fur Gesetzgebung, XV, p. 186.

(2) Sur 5.989.538 électeurs législatifs, 2.713.622 ne paient pas d'impôts & l'Etat.

Cette condition est ainsi formulée par la loi : il faut avoir payé ses impôts communaux,

Mijiîmum du c'est-à-dire n'être point en retard vis-àvis du receveur municipal ; et il faut en outre se trouver dans l'un des cas suivants.

I** Ou posséder une habitation, en qualité de propriétairtî ou d'usufruitier sur le territoire de la commune. La possession d'écuries, d'échoppes ou de cons- Iruction:? quelconques ne suffit pas : ce doit être une habitation réelle.

2** Ou exercer comme patron ou artisan indépendant une industrie permanente, — ce terme exclut le colportage, — et en faire la principale source de ses revenus. Dans les villes de plus de 10.000 habitants, ne sont réputés patrons indépendants que ceux qui ont au moins deux ouvriers ou aides. Celui qui se trouve dans ces conditions doit, pour exercer l'électorat, en faire la demande; et payer la taxe de citoyenneté. Toutefois la commune peut le forcer à se faire inscrire comme électeur^ après trois ans, sans frais pour l'intéressé ence cas.

3*^ Ou payer un impôt sur le revenu à l'Etat, ou être inscrit fictivement pour une taxe d'impôt de 4 marcs au moins. Ceci implique un revenu imposablede 660 marcs ainsi qu'on va le voir.

Jusqu'en 1873 le cens électoral local était d'au moins 12 marcs d'impôts directs de l'Etat. 11 fut abaissé à 6 marcs par la loi du 25 mai 1873. La loi de 1900, en le réduisant à 6 marcs n'étendait pas, à la vérité, le droit

, ^ , t ^^ suffrage. Elle ne faisait que mettre

du cens les lois électorales en harmonie avec la pITrlïite nouvelle législation fiscale. La loi d'im-

des réformes pôt sur le revenu a exonéré les petits

»^^ ®8. revenus. Pour ne pas enlever tout droit

électoral administratif aux classes inférieures on a

l'allemagnë 33

d'abord diminué le taux du cens, ensuite admis une nombreuse catégorie de censitaires fictifs. Les revenus de 660 à 900 marcs sont exempts de l'impôt d'Etat, mais on leur attribue une cote fictive de 4 marcs. Cette cote sert de base à la perception de divers centimes additionnels pour les services communaux et locaux (scolaire, paroissial, etc.). Elle est aussi, et à ce titre, computée pour l'attribution du droit de suffrage.

Quatre marcs d'impôt d'Etat sur le revenu, impôt réel ou fictif, voilà donc le cens électoral à la commune, au moins en règle générale.

Des dérogations sont permises.

Dans les communes où le cens était auparavant encore supérieur à 6 marcs, la loi ne le * réduit pas à 4, mais à 6 marcs ; tel est le Exceptions, cas pour les communes des provinces rhénanes (1). Encore ces communes peuvent-elles, par des statuts locaux, admettre à l'électorat tous ceux qui ont un revenu de 900 marcs.

Dans les communes rurales des sept provinces orientales, il faut avoir au moins un revenu de 900 marcs, ou si l'on n'a qu'un revenu de 660 à 900 marcs, payer des impôts communaux (l'impôt fictif ne suffit donc pas en ce cas).

Déjà avant la loi de 1900, les grandes villes avaient

(1) Voici quelques éléments de comparaison qui permettent de juger l'influence que produisit l'abaissement à 6 marcs du cens électoral dans les villes du Rhin.

Cologne le nombi

•e d'électeurs

a passé de

Dusseldorf

Elberfeld

Barmen

Crefeld

Aix-U-Chapelle

usé de la faculté de réduire le cens électoral par voie de statut local. Elles avaient appelé à Télectorat les citoyens payant 4 marcs de Timpôt sur le revenu, ou même 3 marcs fictifs. Breslau, entr'autres, avait pris cette décision k la majorité de 65 voix contre 4 (27 conseillère étaient absents et un s'abstint). 15.000 personnes avaient eu, par là, accès aux urnes. Dans les discussions rdiitives à cette extension, le bourgmestre déclarait (i)t au nom du collège, qu'il n'était pas partisan d'un sutTrage direct et égal pour la commune, parce que le3 uns décideraient tandis que les autres n'auraient plusqu'i payer. Quelques-uns voulaient abaisser le cens jusqu'à â marcs 40 pf. ; on leur fit observer que semblable proposition ne serait pas ratifiée par le Gouvernementi et ils la retirèrent.

Le cens, dont nous venons d'indiquer le montant,

constitue une différence profonde entre l'électorat

politique et l'électorat administratif. Il

influHne© réduit de 5 à 3 la proportion des élec-

aurla teurs politiques et administratifs. Il y

'''EJSr ava^t ®» ^^93 d'après une statistique èlectoraL d'ensemble dressée pour 114 villes 1.148.577 électeurs législatifs dont 6B6.928 seulement étaient électeurs communaux. La dîiTérence provient du nombre de tous ceux qui sont des Prussiens « indépendants », non secourus par la bienfaisance politique, jouissant de leurs droits civils et politiques^ âgés de 24 ans, mais qui ne remplissent pas les conditions de cens. Ils sont rangés pour les élections du Landtag dans la troisième classe en vertu rart, 13, al. 3 de la loi du 29 juin 1893 (2).

(1) So^îial© Praxis, V, p. 692.

(î) Voir ]o texte de cette loi dans Vade meeum fur die Preus^ titehen Landtagswahlen, par Regio Montanus, Berlin, Heymans, 1898, p. in-ie, 5,

l^allemâgNë âS

LHnfluence du cens est encore plus sensible si l'on examine séparément les diverses classes dont il sera parlé plus loin. Tandis qu'au total les électeurs communaux sont les 3/5 des électeurs généraux, ils ne sont que le 1/3 dans la première classe et la moitié dans la seconde. Nous reproduirons d'ailleurs plus loin d'autres chiffres qui permettront la comparaison.

La loi du 14 mai 1860 autorisait en outre les communes à percevoir un droit d'inscription, Bûrgerrechisgeld,pré8L\a.h\e à l'exercice de , '^^^ . l'électorat. D'après une statistique de 139 de cité, villes, 15 percevaient un pareil droit de cité, fixe dans les unes, progressif dans les autres. Ce droit variait de 5 à 90 marcs.

§ 4. Le vote par classes

Les électeurs prussiens votent par classes, mais la division du corps électoral ne se fait pas d'après des règles complètement uniformes pour les élections politiques et pour les élections locales.

Pour la compréhension de ce qui suivra, il importe d'exposer d'abord les grandes lignes du système, qui sont aussi les traits communs des deux élections.

Les électeurs sont divisés en trois classes, d'après l'ordre d'importance de leurs contributions. Ce système n'est que la conséquence logique du principe du cens. Les auteurs l'ont Justification justifié plus aisément pour la commune système, que pour l'Etat : « Aussi longtemps qu'on n'aura pas trouvé un système qui proportionne exacte-

menl les droits publics aux charges publiques, on aura raison, lorqu'il s'agit de mesurer les droits, de s'en tenir aux charges matérielles de l'impôt, qui sont les principales, dans les limites étroites de la commune ; un système qui permet un tel critérium semble donc recommandable et juste (1) ». Si Ton admet que les droits communaux sont un corollaire des obligations communales, on doit en déduire que la quantité des droits doit aussi correspondre à la quantité des obligations, que ceux qui contribuent pour un import plus ("îlevé doivent aussi avoir une part plus grande dans le choix de l'administration qui établit les impôts et administre la fortune communale (2).

Le système des trois classes a été essayé dès 1843 dans ïes provinces rhénanes. Il est devenu depuis lors général en Prusse.

L'influence individuelle de chaque électeur est donc proportionnée à ses chargés. A cet effet Division ^n dresse pour chaque commune la liste eDciasses de tous les électeurs, en les rangeant les impôts dans Tordre des sommes payées par eux payés. gjj contributions. Les contribuables les plus imposés sont inscrits dans la première classe, jusqu'à ce que l'ensemble de leurs contributions représente le tiers des impôts payés dans la commune. Les électeurs suivants, les plus imposés de ceux qui restent, constitueront la seconde classe ; celleci aussi doit représenter un tiers des impôts. Les électeurs les moins imposés, payant ensemble le dernier tiers des impôts, font partie de la troisième classe.

(1) Hhrbuch fiir Geselzgebung , XV ; Holtz, p. 187.

(2) Schcen. Dat Reeht der Kommunalver bande in Preussen, La'i^n;^. Brockhaus, 1897, p. 36 ets uiv.

l'Allemagne 37

Chaque classe a une force électorale équivalente. 11 s'en suit qu'il n'est pas indifférent d'appartenir à une classe plutôt qu'à ^^!®"ï ^^ une autre. Le nombre des électeurs de chaque classe. la première classe est évidemment moins nombreux que celui de la seconde, celle-ci est moins fournie que la troisième. Il faut moins de gros contribuables, pour arriver au total d'un tiers, si l'on additionne de gros chiffres que si l'on aligne de petites Hommes. Supposons que le total des impôts payés dans une commune soit de 3.000 marcs, ou de mille marcs par classe. En prenant les plus forts imposés, une dizaine suffira vraisemblablement pour parfaire le chiffre et constituer la première classe. Après eux les plus imposés, sont déjà de moins forts contribuables, il en faudra réunir bien davantage pour arriver au total de mille marcs, et clore la liste de la seconde classe. Enfin les petits contribuables, ceux notamment de 6 marcs ou un peu plus, devront être beaucoup plus nombreux pour représenter mille marcs d'impôts.

Comme chaque classe intervient exactement pour un tiers dans la composition du conseil communal ou du Landtag, tandis que le nombre des électeurs n'est pas le même dans chaque classe, l'électeur des classes peu nombreuses, c'est-à-dire des classes supérieures, est plus favorisé. Ainsi supposant qu'il y ait 10 électeurs dans la !'« classe, 30 dans la 2^ et 150 dans la 3®, chacun des dix électeurs de la première classe a une puissance électorale

^S^ï^ ^ o Ky Mn î c^^^i d® 1^ seconde ar-TT-— î celui de

o X Iv) o X «Jv)

la troisième à

Par ce moyen le législateur a atteint son but : proportionner la participation de l'électeur dans le choix des Pyfferoen 3

39 L'ÉLECTORAT POUTIOUB lit ADMINISTRATIF

administrateurs publics à leur part dans les frais de Tadministration, Entre les trois classes il y a une hiérarchie dynamique qui réalise cette idée.

Pour ne pas compliquer cet exposé, nous avons omis jusqu'à présent de dire quels impôts mîtôs^pou?" ^^^t computés pour le classement des la répartition électeurs. Les règles relatives à ce point marquent déjà une différence entre rélectorat politique et Télectorat administratif.

Entrent en ligne de compte les seuls impôts directs, sans distinction entre les impôts de l'Etat, de la commune, du Cercle, de Tarrondissement ou de la province. Quand il s'agit de dresser les listes des élections communales, on ne, peut pas prendre en considération les impôts fonciers et industriels perçus dans des communes autres que celles où l'électeur vote. Au contraire pour les élections politiques on a le droit de faire inscrire sur la liste, et calculer dans le classement, les impôts directs que Ton paie dans d'autres communes. L'intéressé doit en faire la demande dans les trois jours de délai accordés pour les réclamations concernant la confection des listes- L'impôt qui ei^erce le plus d'influence dans la classement des électeurs est l'impôt sur le Impôt sur iQ revenu dû à l'Etat. Or cet impôt, plus dû à TEtat. que tous autres, a été révisé dans un sens très démocratique, dont le contrecoup a été, à l'opposé, très ploutocratique sur la puissance électorale des contribuables. Une révision des lois électorales devint nécessaire pour rétablir l'équilibre : de là les lois de 4893 pour les élections du Landtag, de 1900 pour le^ élections communales.

Dès avant la réforme financière de 1891, tous les

impôts qui entrent en ligne de compte pour le vote avaient été sensiblement modifiés dans le sens du dégrèvement des petits et de l'aggravation des charges des classes aisées et riches. Le nombre des électeurs de la première et delà seconde classe diminuait constamment.

La loi du 24 juin 4891 dégreva notablement les petits revenus jusqu'à 7.000, même jusque 8.500 marcs ; elle calculait, en ^j^mteraUque outre, au père de famille, 50 marcs de de 1891. revenus en moins pour tout enfant âgé de moins de 14 ans. Gela exonérait complètement pour Tannée 4893-94, 159.381 contribuables et en faisait passer 661.975 dans une classe inférieure. D'autre part Jes'groij revenus devenaient plus imposés.

En outre les personnes possédant un revenu de plus de 3.000 marcs étaient à l'avenir tenues de le déclarer, ce qui aggravait leurs charges. La proportion des personnes taxées pour un revenu de plus de 30.000 marcs se trouvait doublée du coup.

A côté de Timpôt sur le revenu celui sur l'industrie a aussi de l'importance électorale, et produit des effets analogues : déchargeant les petits et surgrevant les grands. L'exemption de tous les revenus inférieurs à 1 .500 marcs exonérait complètement environ la moitié des anciens imposés. Ceux qui restaient frappés, payaient bien davantage qu'auparavant,surtoutlesgros.

Cette révolution fiscale rendait nécessaire une revision des lois électorales. Elle eut lieu d'abord pour les élections du Landtag, Modificatlens par la loi du 39 juin 1893. La non- Ç^^fagŒn'' velle loi établit trois règles destinées du système, à atténuer le caractère ploutocratique qu ayait pris à la longue le système de9 classes.

La principale réforme de 1893 consista à considé*

rer, au point de vue électoral, comme payant encore rimpôt, ceux que la loi fiscale venait d'exonérer. Aux électeurs ne payant pas Timpôt sur le revenu à TEtat, on compte, pour le classement, un impôt fictif de 3 marcs, sans qu'ils puissent néanmoins être rangés dans une autre que la 3® classe. Cette règle avait pour résultat d'augmenter la somme d'impôts de la circonscription, et conséquemment le quotient du tiers revenant à chaque classe. Dès lors il fallait plus de contribuables pour parfaire dans les deux premières classes le quotient ainsi artificiellement élevé. On décongestionnait la troisième classe, du moins en partie (1).

Malgré ces mesures le nombre des électeurs diminuait dans la première classe, se gonflait de plus en plus dans la troisième. Berlin en offre un exemple. Il y avait dans cette ville en 1880 : 2.20 0/0 d'électeurs dans la l^e classe, 10.10 0/0 dans la deuxième, 87.70 0/0 dans la troisième. Par une progression constante, ces chiffres étaient tombés ou montés respectivement en 1899 à 0.24, 2.41 et 97.35 0/0<

D'autres villes offraient des exemples analogues (2).

De 1890 à 1895, dans toutes les villes, à peu près sans exception, on constatait une forte diminution des électeurs des deux premières classes.

Cette disproportion excessive fournissait une arme facile aux adversaires du système des classes. Si l'on ne rétablissait pas un meilleur équilibre, tout l'édifice électoral menaçait de crouler sous les coups de pioche de ceux qui le voulaient démolir.

Ce n'était pas seulement l'écart trop considérable

(1) Paul Hirsch. Zur reform des kommunalreehts in Preussen (Neue ZeiU 4899-1900, n» 32, p. 140 et suiv.).

(2) Voir les chiffres cités par la Sociale Praxis, IV. p. 865 pour Cologne, Aix-la-Chapelle, Burtscheid, Clèves, Duren, etc.

L^ALLEIttAGNE 41

entreje nombre des électeurs des diverses classes qui blessait le sentiment public, c'était aussi la disproportion véritablement outrée à laquelle on aboutissait en comparant les diverses circonscriptions électorales.

A Aix-la-Chapelle on était dans la troisième classe avec 449 marcs d'impôts, à Gladbach avec 564 marcs, à Dûren il fallait payer j^nomalies 952 marcs pour arriver à la seconde de la division classe, à Cologne 640,84, à Charlotten- ^"^ ^ ^*^^'®' bourg, 745,03, à Essen 1.182,60. Il n'était donc plus vrai de dire, comme le député du Centre, M.Bachem, en 1893, que la seconde classe représentait les classes moyennes, et la troisième la grande masse du peuple vivant de son travail (1).

Pour atteindre à la première classe il fallait payer en 1899, à Berlin : 8.330 80 marcs d'impôts

à Aix-la-Chapelle 2.306 »

à Gladbach 3.246 »

à Dûren 17.566 »

Dans cette dernière ville le plus imposé payait 100.831 marcs d'impôts directs : on voit que l'excès des impôts avait de singulières conséquences politiques. A Essen, ville d'environ 100.000 habitants,il arriva qu'un électeur se présenta seul dans la première classe : son influence égalait celle des 2.000 votants de la 3e classe. Les statistiques d'une élection postérieure établissent qu'il y avait dans :

la l'e classe 4 inscrits et 2 votants.

(1) Neue Zeit., 28 septembre 1901. August Erdmann. Zentrurn und Wahlrecht, p. 812.

(2) Municipal Government in Continental Europe, bij Albert Shaw, New- York. The Gentury G« 4895, p. 310. — M. Edmund

Ce n'était plus un gouvernement de contribuables, mais de gros contribuables, et il était dangereux de prolonger cette situation abusive.

Le gouvernement prussien sut le comprendre. Il vit que, dans un intérêt de justice, il con-

Révision de la venait de diminuer le caractère de plou-

loi olflctorale ^ ^. , j , , . ,i ^ i t,

polîiique. tocratie excessive de la loi électorale II tacha de faire un départ équitable, il accorda quelques concessions pour enlever à Topposilion son principal grief. En fait il rétablit simplement, entre les trois classes, la proportion initiale, celle qui existait en 1853 lorsque le système fut institué dans les communes.

Dans les discussions du Landtag prussien (1), les socialislGs, par intérêt électoral, revendiquèrent le suffrage universel et égal. Le gouvernement déclara qu'il fallait maintenir dans leurs grandes lignes les anciennes bases et il n'hésita point à affirmer qu'il voulait ainsi opposer une digue au socialisme, empêcher les ôocialistes de s'emparer de tous les conseils communaux (les grandes villes. Il ne faut pas, disait-il, encourager les meneurs. Les ouvriers s'apercevront qu'ils ne doivent pas chercher leur profit dans la lutte des classes, mais dans l'accord et l'union.

IL est vrai, ajoutait-il, que déjà des socialistes ont été élus etqulls ont fait preuve de capacité sans trop se laisser dominer par l'esprit de parti politique. Mais ce serait autre chose s'ils étaient plus forts ; ils accentueraient leurs tendances, comme ils l'ont fait dans leurs syndicats.

James daQ£ «a monographie de la ville de Halle donne égalemeiil âQ$ chiffres intéressants, semblables à c6ux cités plus haut pour d*au très villes.

mSo^iaU Praxis, 'Kl, p, H5.

La seconde classe, d'après le parti du Centre, aurait du revenir au Mitielstand, aux classes sociales moyennes ; cela aurait mieux valu pour elles qu'une taxe sur les bazars, et ce n'aurait pas été du reste, un si grand malheur si les socialistes triomphaient dans la troisième classe. Le ministre répondit que les classes moyennes seraient sous la dépendance des socialistes, car déjà dans 43 villes et 405 villa- ^^^ g, çi^g^ ges, ils étaient entrés au Conseil Corn- doit munal (1). C*est pour plaire au Centre les'^ôlwweY que le gouvernement admit l'adjonction moyenneg. des contribuables non imposés sur le revenu, mais inscrits pour un impôt fictif de 3 marcs. En les additionnant au total on laissait quantité d'électeurs monter de la troisième classe dans des classes supé^ rieures.

Les progressistes du Landtag, faisant cause commune avec les socialistes non représentés dans cette assemblée, rejetaient en bloc le système des classes. Les conservateurs étaient opposés à tout changement, même aux atténuations proposées par le Gouvernement. Les députés nationaux libéraux approuvèrent le projet et leur appoint fut décisif au vote.

L'idée dominante de faire de la seconde classe le collège des classes moyennes a été particulièrement poursuivie dans la seconde loi électorale, celle qui s'applique aux votations communales et qui fut votée en 1900.

Pour faire disparaître les anomalies que la loi de 1893 n'avait pu effacer complètement, les mesures sui-

(1) Us dominaient parfois complètement la troisième classe ; et ils disposaient dans quelques communes de la moitié ou de^ 7/iO des voix au conseil communal ,

4i t'ÉLECTORAT POLITIQUE ET ADMINISTRATIF

vaDtes furent prises. Dans les communes de plus de

dix mille habitants tout électeur payant

dV Ja" plus de la moyenne des contributions à

loi ùlecioralc charge des contribuables de la com-

mune doit être inscrit dans 1 une des

classes supérieures.

La moyenne des contributions payées dans une grande ville était toujours notablement buvable" "" inférieure à la dernière cote d'électeur paj^ant la de la 2e classe.

nn sônL plus D'après les calculs qui avaient servi à 3»^ïaâae Télaboration du projet de loi, cette clause de la moyenne augmenterait environ de 2 Si 3 0/0 ïc nombre des électeurs de la 2® classe dans les villes.

C'était donc une disposition véritablement démocratique ; elle diminuait le nombre des b) Ceux inscrits électeurs de la 3® classe; elle augmen- ^?mp6t*iiciff° ^^^^ l'influence individuelle de chacun sfiFont toujours d'eux (i). Mais cette moyenne aurait pu la 3" claaae être artificiellement modifiée si l'on n'avait eu soin de stipuler qu'en la calculant il ne seniit pas tenu compte de ceux qui ne paient pas l'impôt sur le revenu de l'Etat, et des autres électeurs pour lesquels on inscrit des impôts fictifs.

Grâce k ces mesures, on a réparti, en général, dans In seconde classe, ceux qui paient 40, 30 ou même 20 marcs d'impôts.

Malgré cette atténuation, il pourrait se faire que la répartition par tiers ne répondit pas aux besoins de certaines situations locales, peut-être exceptionnelles. Aussi le législateur a permis aux conseils communaux

(1) mu€Zf^il., «. c.,p. 147.

l'allemagne 45

de modifier, pour leur ville ou leur commune respective, les règles générales de la loi.

Deux dérogations peuvent être décrétées par voie de statut local.

Les conseils communaux sont juges de l'opportunité d'une mesure exceptionnelle que la loi leur permet de prendre. Ils peuvent <^^ Des statuts par des statuts locaux décider que ce vent déroger, transfert dans une classe supérieure à la troisième ne s'accomplira qu'au profit des électeurs payant 50 0/0 de plus que la moyenne.

Dans tous les cas la première classe doit avoir moins d'électeurs que la seconde. Si l'application de la règle de la moyenne augmente La hiérarchie le nombre des électeurs des deux pre- des classes

, /x 1 IX 1 X' doit toujours

mieres classes, on rétablit la proportion ^tre main-

de la manière suivante : on divise par tenue. moitié la masse des contributions payées par tous les électeurs des deux classes ; la première classe doit supporter la moitié de ce nouveau total.

La règle de la moyenne n'est appliquée par la loi qu'aux villes de plus de dix mille habitants. Son application aux communes plus petites eût pu produire de singulières anomalies. 11 aurait pu se faire que l'admission, dans la seconde classe,des contribuables dépassant la moyenne, ne laissât plus qu'un nombre restreint d'électeurs dans la troisième. Celle-ci serait devenue la classe privilégiée. Supposons une commune rurale de 400 paysans très aisés et de iO petits contribuables. Semblable résultat n'est guère à craindre dans les villes de quelque importance.

Une seconde dérogation, même plus grave aux principes de la division tripartite, autorise les conseils comïUunau^^niQdiflerle^bsi'Sçs de la classification normale,

II leur est permis de décider qu'au lieu d'arrêter la liste des électeurs de la première classe d\ La diTïaroa ftu li^rs des contributions totales, on des- ^eu^t^^êtr cendra jusqu'aux 5/12; les électeurs delà riînipbcée seconde classe continueront à supporter ^^di'vJEion^^^ un tiers des charges pécuniaires (les tripartiiû, 4/12) ; et dans ce cas les électeurs de la troisième classe supporteront seulement 3/12* Ce mode de répartition accroît quelque peu le nombre des électeurs de la première classe au profit de la troiëième. Toutefois la loi ordonne de respecter toujours la progression des forces électorales. Les électeurs de la première doivent toujours être moins nom* breax que ceux de la seconde classe ; celle-ci doit compter plus d'électeurs que la troisième.

Telles sont les modifications que la loi électorale communale apporte au système des classes, sans rien modifier aux règles de la répartition pour les élections du Landtag. Pourquoi ce manque d'uniformité ? Elle s'explique parce que les anomalies du système se corrigent aux élections parlementaires par les résultats d'ensemble des diverses régions du pays. Dans une commune, la circonscription est au contraire trop étroite pour qu'on puisse espérer une compen- Rèsultats sa t ion.

système, ^î- Evert a montré que les conséquences

ne sont pas, somme toute, si inégales (1).

En prenant séparément chaque bureau dcivote, on

n'en trouve, sur 24.130 que 575, soit 2 0/0, dont les

électeurs primaires payant 300 marcs d'impôts ou

davantage (ayant un revenu de 10.000 marcs) ne

(1) XVÏI* h^rgHlïizungsbeft Zur Zeitschrift des Konglich Preuss. Sut. Bùreaas, 13D5.

l' ALLEMAGNE 47

soient point électeurs d^unedes deux premières classes»

En sens inverse, le nombre des bureaux dans lesquels un impôt de ÎO marcs est le plus élevé de la seconde classe, n'est que de 234, soit 1 0/0, et cela se présente dans les communes rurales des provinces orientales, où^ à raison de la pauvreté de la région » les prestations personnelles sont peu importantes*

Les cas anormaux sont donc plutôt rares. Dans 497 bureaux de vote primaires, dont 5 bureaux urbains, les électeurs de la 3* classe ne payaient pas plus de cinq marcs ; et dans 3.257 bureaux, principalement en Silésie et dans la province rhénane, dont 336 bureaux urbains, les électeurs de la 3« classe ne payaient pas plus de dix marcs.

Dans les 2/3 des bureaux urbains le premier électeur de la troisième classe ne paie pas plus de 75 marcs ; et dans les trois cinquièmes, des bureaux de campagnes, le plus imposé Les villes de la troisième classe ne paie pas plus campagaes. de 30 marcs. Tout électeur payant plus que ces sommes pouvait donc, dans la majorité des cas, voter dans la seconde ou la première classe.

Dans les campagnes la seconde classe comprend bien les revenus moyens, ceux de i .000 à 2.400 marcs ; dans les villes ce sont ceux de 1.800 à 5.000 marcs qui for* ment la majorité de la seconde classe, et si ces limites sont parfois dépassées, il y a aussi compensation dans l'autre sens.

Il y a, ainsi, indirectement, un cens différentiel qui s'établit pour tes villes et les campagnes, répondant plus ou moins adéquatement à la diversité des situations.

Le nombre des électeurs des deux premières classes es^ moins élevé dans les communes industrielles que

(Jans les autres, dans les grandes villes que dans les petites.

Dans certaines communes rurales ou industrielles, un seul électeur représente quelquefois la première classe. Il a alors véritablement un droit de nomination.

Pour les élections communales cela aurait un grave inconvénient, parce que l'élection est directe. L'inconvénient disparaît aux élections du Landtag parce que, comme il sera dit plus loin, elles sont à deux degrés, Le droit de l'électeur du premier degré se borne à nommer un délégué qui sera mêlé à tous les autres délégués des divers bureaux de la circonscription. Sa voix, s'il ne fait pas partie de la majorité, sera sans valeur réelle. S'il s'agissait d'une 'élection locale, l'électeur nommerait à lui tout seul le tiers du conseil. On ne peut pas oublier que les habitants d'une localité attachent souvent plus d'importance à leur représentation locale qu'aux élections générales; la première engage leurs intérêts immédiats ; les secondes ne leur donnent qu'une faible participation dans la gestion de l'Etat.

Les impôts qui entrent en ligne de compte sont, pour la plupart (50 à 60 0/0), des impôts directs locaux (de la commune, des provinces, des cercles et des districts de régence). Cette proportion est encore plus forte dans les localités industrielles des campagnes.

La classification, faite d'après les bases indiquées, peut encore avoir des résultats très divers suivant qu'elle est appliquée à des groupes plus ou moins considérables. Or pour le Landtag les listes sont dressées par bureaux de vote ; pour les votations communales, tous les électeurs communaux sont inscrits sur une seule liste. Dans le premier cas l'influence d'une personne se fait bien plus vivement sentir sur les autres, et l'électeur

d'un quartier se trouve souvent sensiblement mieux

loti que celui d'une section voisine,

dont la somme d'impôts est la même, l^^ ciassifi-

On sera plus aisément de la première cation se fait 1 j .• 1 différemment

classe dans un quartier pauvre que de poup

la seconde dans un quartier riche. A 1®» élections

l'opposé de cette règle aux conséquen- et admi-

ces anormales, les bureaux de vote éta- nistratives.

blis par le collège pour les élections

municipales n'ont aucune influence sur la répartition

des classes.

Malgré toutes ces règles qui constituent des précautions générales, il peut se glisser et il se glisse des cas particuliers qui offrent des résultats choquants. Ce sont les singularités inhérentes à tout régime lorsqu'elles demeurent à l'état de très rares exceptions.

L*un des plus frappants exemples de l'anomalie, dans les élections législatives, est celui du chancelier de l'Empire, le prince de Hohenlohe. C'était un des plus forts contribuables de tout le royaume ; mais la Leipzigerstrasse où se trouve l'hôtel de la Chancellerie impériale est le quartier de la haute finance. Il n'était donc enregistré quen qualité d'électeur de la ^troisième classe et son vote était confondu avec celui de tout le personnel de sa maison, tandis que dans une autre circonscription de la ville les plus hauts imposés ne payent qu'une contribution peu élevée, et des employés subalternes et des petits commerçants y

sont électeurs de première classe (1). Confection et ^ ^ ^ révision

Au surplus la confection des listes des listes.

électorales est toujours confiée aux ad -

(4) Len élections en Europe à la fin du JÇI^* ii^cle pa^ Lefèvre- Pôntalis. Paris. IMon-Nourrit, p. 149»

miniBtrations communales. Nous n'avons jamais ouï dire que celles-ci aient abusé de leurpouvoir^ — comme il est parfois arrivé en France, —pour frustrer les partis adverses ou les minorités. Cependant en théorie le système des classes semble devoir prêter à la fraude incomparablement plus que tout autre. Les intéressés ont trois jours pour faire valoir leurs réclamations. Comment serait-il possible, même en trois mois avec les seuls moyens d'investigation au pouvoir des particuliers, de vérifier entièrement ces listes, et de contrôler toute la répartition, ce qui est non moins nécessaire, puisque Tinfluence électorale de chaque inscrit ne dépend pas seulement de l'exactitude des renseignements en ce qui le concerne, mais de la véracité de toutes les indications relatives à chacun des électeurs. Il faudrait pouvoir vérifier d'abord les mentions concernant tous les individus pour dresser ensuite le total des côtes et revoir enfin le classement. On se fie entièrement à la bonne foi des administrations. Et on a eu soin d'édicter une loi disciplinaire sévère qui permet de réprimer et de punir rigoureusement les fonctionnaires communaux et autres qui ne s'acquitteraient pas consciencieusement de leur charge.

Nous terminerons cette étude du système des classes tel qu'il est appliqué aux élections poli-

Staiistique tiques d'une part, aux élections admid^es 1/^classes nistratives d'autre part, par des chiffres

politiques comparatifs du nombre d'électeurs pour Dïstratives. l'un et l'autre scrutin, dans les trois classes. On verra que les deux premières classes ont généralement pour le Landtag une moindre proportion d'électeurs que pour la commune. La moyenne des électeurs par classe^ dans les villes de plus de 10.000 habitants, est :

L ALLGItÀONE

pour le Landtag. .

pour la Commuoe

dans la i'« classe 2.39 0/0 1.27

dans la 2* dans la S* 8.98 ii/0 88.62 0/0 7.24 9K49

Une statistique plus détaillée englobant 289 villes de plus de 10.000 habitants, 23 villages industriels et 66 autres villages, donne les proportions suivantes par cent électeurs :

1" classe...

2« classe....

3« classe....

Dam les yllles

LandUt

El.

Commu-

Dfties

Dam les villages industriels

El.

LaDdtag

El.

Communales

Dans lès autres Yiliages

El.

Landug

El.

Commu

nales

Le cens exigé des éle:teur8 communaux en même temps qu'il fait disparaître de la 3® classe un grand nombre d'électeurs inscrits sur les listes parlementaires, produit en outre et par contre-coup, ce résultat qu'il faut d'ordinaire payer plus pour être dans la seconde classe aux élections administratives qu'aux élections politiques.

La division en classes n'est pas même faite absolument partout de la même façon pour les élections administratives, quoiqu'elle soit uniforme pour les élections politiques.

Dans les communes rurales de l'ancien royaume de Hanovre, annexé en 1866, il y a des classes électorales, mais les électeurs y exc^pUormels. sont répartis, non d'après le chiffre de leurs contributions, mais d'après les établissements et

les biens qu'ils possèdent et qui sont rangés en plusieurs catégories.

Dans l'arrondissement administratif de Sigmaringen les trois classes ne sont pas non plus établies d'après Tensemble des contributions.

L'ancienne ville libre de Francfort appartient depuis 35 ans au royaume de Prusse. Elle est toujours restée en dehors de la règle générale du système des trois classes. Le su iïrage y est égal et secret, mais censitaire. Lïi, comme ailleurs, les socialistes ont tenté d'introduire le suffrage universel. Ils faisaient valoir que 21.000 personnes ^^iaient exclues par la condition du cens: aux élections de 1893 il n'y avait pour la commune que 14,000 électeurs, tandis qu'il y en avait 27.000 pour le Landtag et 42.000 pour le Reichstag. L'électorat y exige un revenu de 1.200 marcs, alors que 900 suffisent toujours ailleurs en Prusse : cela seul enlève le droit éleetoralà 4.000 personnes. Des 61 conseillers 52 sont propriétaires ; les petits locataires n'ont pas de représentants, La proposition fut rejetée au Conseil communal par 25 voix contre 20. Les progressistes votèrent contre, parce qu'ils estimaient qu'elle ne pouvait aboutir, que le gouvernement ne l'agréerait point (1).

g 5. Le vote à deux degrés

-/- Les élections législatives ont lieu à deux degrés, les

élections communales au scrutin direct.

aVecies Pour le choix des députés, les élec-

(^Ii'ciïonadii ^eurg n'ont à nommer que des délé-

°" gués, des électeurs du second degré ; au

conseil communal les électeurs de chaque classe choi-

(i) Sûi^iaU Praxis, VI, p.iQ7,

sissent directement lêfira cônseinèfs (art. 25 delà loi de 1900).

La difféjfence est très importante.

A première vue le système des classes garantit à chacune d'elles une part égale d'influence. Au premier degré, en effet, Importance chacune pèse du même poids dans la différence, balance, et ainsi s'opère entre les électeurs la répartition de la puissance de vote en raison des charges financières qu'ils supportent.

Le scrutin direct assure effectivement à chaque classe un tiers des conseillers communaux.

Le scrutin indirect ne lui attribue qu'un tiers des délégués ; ceux-ci, tous ensemble, ont à choisir le député. Toutes les circonscriptions sont uninominales. Les délégués des trois classes, réunis, forment le corps électoral définitif. Il se produit le plus souvent entre les délégués des deux premières classes un accord exprès ou tacite, provoqué par leur solidarité d'intérêts ; elles écartent ensemble le candidat préféré de la troisième classe. C'est la clause des lois électorales qui affaiblit le plus les partis avancés. L'autonomie des classes n'est plus respectée. Les élections politiques ont ainsi, malgré le suffrage universel, un caractère conservateur plus accentué que les élections locales.

Quelques détails préciseront davantage la manière de procéder au scrutin indirect.

L'arrondissement électoral législatif esttoujoursdivisé en plusieurs bureaux de vote, la commune ne l'est qu'à titre exceptionnel (1). de^vote.

La division de la circonscription électorale parlementaire en districts de vote se fait sur la

(1) Loi du 30 juin 1900 art. 6.

base des communes. Chaque district doit comprendre de 750 à 1.749 habitants. Sitôt qu'une commune a 1.750 habitants, elle est subdivisée (1).

Les bureaux de vote ne sont pas organisés par classes. Les trois classes votent au même bureau.

Mais dans ce bureau les électeurs ne seront pas mêlés. Ceux de la troisième classe voteront les premiers, puis ceux de la seconde classe, et enfin ceux de la première.

Le nombre des délégués ou électeurs du 2' degré est calculé à raison de 1 par 250 habitants,

des délégués. ^^^^ ^^ ^® chaque classe par groupe de

750 habitants. Aucun bureau ne peut

avoir à nommer moins de 3 ni plus de 6 délégués. C'est

la raison pour laquelle les districtâ doivent avoir de

750 à 1.749 habitants.

Quand un district a 4 ou 5 délégués, chaque classe ne sait avoir là le même nombre d'électeurs du second degré. Mais on établit un système de compensation.

S'il n'y a qu'un délégué au-delà de trois, la seconde classe en profite ; s'il y en a deux, ils sont choisis par les dmx autres classes.

A la campagne les deux excédents se balancent à peu près.

La compensation n'est pas toutefois entièrement exacte diinsles villes.

Le nombre des bureaux à 1 délégué supplémentaire au profit de la seconde classe, dépasse de un millier celui ûii les deux autres classes ont des délégués supplémentaires. Sur un total de 24.130 circonscriptions ou 110,613 délégués, c'est une différence d'un pour cent.

(1 ) Berlin est divisé pour les élections du Landtag en 1.20^ t]iir€aui de vote, pour le Reicbstag en 663 sectioi^s.

l'Allemagne 55

Les délégués élus dans les différents bureaux forment le corps électoral du second degré dans la circonscription. A eux revient le choix du député, quel que soit leur nombre.

Pour eux le vote est obligatoire. Les électeurs du pre* mier degré n'encourent aucune peine s'ils s'abstiennent.

Leuv mandat a la même durée que celle de la législature. Si une vacance vient à se produire à la Chambre des députés le corps des délégués se réunit et nomme le remplaçant. Les électeurs primaires ne sont plus convoqués que pour les vides qui se produiraient dans le tableau des délégués de leur district.

Le choix des députés et celui des conseillers communaux se font à la majorité absolue. Toutefois il y a une légère différence dans Ballottages. la pratique.

Si cette majorité n'est pas atteinte au premier tour, le ballottage pour les élections politiques n'est limité aux deux candidats les plus favorisés qu'au troisième tour de scrutin (i). On ne procède qu'à deux tours de scrutin pour le choix des conseillers communaux : dès le second tour les électeurs ont à choisir à la simple pluralité, parmi les Candidats les plus favorisés au premier tour, en nombre double des sièges restant à pourvoir.

§ 6. Le votd public

Lé vote prussien est public, tant aux élections politiques qu'aux élections communales. Le vote pour le Reichstag est secret.

(1) Art. 28 du règlement du 18 sept. 1893 rendu en coaseU des ministres,

L'électeur doit faire consigner au procès- verbal pour quel candidat il vote, et il doit en outre inscrire ou faire inscrire son vote, à côté de son propre nom, sur le registre des électeurs. Le vote est donc non seulement public, mais il en demeure une attestation permanente»

Quand le scrutin est indirect, le vote est public aux deux degrés.

I 7« Les personnes juridiques

Nous avons déjà vu que la loi prussienne admet aux élections communales les forensen qu'elle exclut des élections législatives.

ïl en est de même des personnes juridiques. Elles sont, en Prusse comme partout ailleurs.

Motif di droit frappées de l'impôt. A la différence de

de vote ^.^ q^j gg pratique dans les autres pays, reconnu aux t r- ^ r j »

personnûs et en Prusse même pour le Landtag, . civiles. riiiipôt qu'elles paient est porté en compte pour la confection des listes électorales h la Commune. Ce n'est là, aux yeux du législateur prussien, qu'une conséquence logique, admise de tout temps, du principe qui veut proportionner le vote aux charges publiques. L'obstacle devant lequel notre droit public a toujours reculé, — et qui pourtant n'a jamais gêné le droit civil ou commercial, — à savoir que ces personnes ne peuvent agir que par représentant, n'a pas été considéré comme un empêchement diriinarit. La société ou l'association, dotée de lapersonniflcation civile, votera par mandataire comme elle plaide par représentant.

Les conditions du droit ^e suffrage local sont, en Prusse, les mêmes,sauf une réserve. pour les personnes morales que pour les Conditions citoyens ordinaires. Pour que cette exten- droit^

sion de Télectorat aux sociétés ne dégé- de suffrage, nère point en abus et ne soit un moyen de fraude, la loi du 30 mai 1853, réglant l'organisation communale des villes des 7 provinces orientales, y apporte une limite. Elle n'admet à Télectorat que les personnes juridiques payant plus d'impôts que l'un des trois contribuables les plus imposés habitant la commune. Il en est de même dans les villes et campagnes de Westphalie. Dans les autres provinces il suffit de posséder dans les communes rurales des immeubles d'une valeur déterminée ; dans la Hesse- Nassau il faut payer 16 marcs d'impôt foncier à l'Etat.

Dans ces limites il apparaît en Allemagne comme justifié et opportun de faire participer à la gestion des affaires locales les personnes civiles, qui supportent parfois la plus grosse part du budget de la commune,

Toutefois la disposition donne lieu à des applications abusives et exagérées. Dans bien des communes de la campagne, devenues Hésultats.

des localités industrielles, les sociétés commerciales sont les seuls électeurs de la première classe ; leur nombre augmente tandis qu'en général celui des électeurs des deux premières classes tend plutôt à diminuer. En outre l'instabilité financière des entreprises industrielles rend trop changeant le classement des électeurs dans les communes où de grandes exploitations appartiennent à des personnes juridiques. Un exemple ou deux : à Horde il y avait dans la première classe en 1892, un électeur (une société), Tannée suivante il y en avait 45 ; h Esscn il y

68 L*ELECTORAt POWTIQIJE ET ADMiNisfRÀtrf

eut successivement i, 2 et 6 électeurs dans la même classe.

D'autre part TEtat s'est attribué à lui-môme, notamment dans la province de Hesse-Nassau, L'EtaL le droit électoral dont les personnes juridiques jouissent pour la commune. Sou»

prétexte (^u'il paie des impôts comme administration desk chemirii de fer, des forêts, des domaines, du fisc, il se fait inscrire comme électeur communal. Il use aussi du droit de vote plural (i). La seule limite que Ton reconnaisse à son droit est Tinterdiction qui lui est faite, d'avoir plus d'une voix dans la même commune.

La province rhénane fait seiile exception à cet ensemble de règles : les personnes juridiques y sont privées de tout droit de suffrage. C'est une divergence déplus dans celle législation compliquée.

g 8. Biffêrenoes aoeessoiraa astre réleotoritt poUti« q^e et Télectorat admimstratU

1* Les élections législatives du Reichstag se font toutes au scrutin uninominal. Celles du Landtag ont lieu presque toutes au scrutin uninominal ou Scrutiu uni- binominal ; i05 circonscriptions élisent "'l'iaJ." i député, 125 en élisent 2, et 26 en élisent 3. Les élections communales se font au scrutin de liste pour autant qu'il y ait plusi d un mandat à pouvoir pour chaque classe ; quelquefois cependant les villes sont divisées en circonscriptions. Gela se pratique surtout pour la troisième classe dont les électeurs sont les plus nombreux;. Dans la ville de

(1) Voir plus haut, p. 26.

tUuEMAGNE 69

Halle, par exemple, les électeurs de la l'<* et de la 2« classe votent en une fois, ceu:^ de la 3« classe forment 5 circonscriptions, savoir une binominale et 4 uninominales.

Le Reichstag et le Landtag se renouvellent intégrale^ ment tous les cinq ans. Les conseils communaux se renouvellent par tiers tous les deux ans.

Ces questions de procédure électorale, auxquelles certains pays ont attribué la plus grande importance, diffèrent donc radicalement suivant qu'il s'agit des scrutins politiques ou des scrutins administratifs.

Signalons en passant l'article 21 de la loi électorale qui ordonne au clergé, durant le service religieux heb« domadaire précédant l'élection, d'attirer l'attention de ses ouailles sur les devoirs dçs citoyens électeurs.

2® Les électeurs politiques ne sont pas limités dans le choix de leurs élus.

Pour les élections locales l'articlQ 16 de la loi de 1900 stipule que la moitié des conseillers communaux de chaque classe doit se Restriction du composer de personnes possédant une . éiec^telf^^^^^^^ maison en qualité de propriétaires, munaux.

d'usufruitiers ou de fldéicommissaires.

La possession de huttes, bâtiments d'exploitation, etc., ne suffit pas. Si le scrutin n'a pas amené l'élection d'un assez grand nombre de ces propriétaires, les élus non propriétaires qui ont obtenu le moins de voix doivent renoncer à leur pandftt et ôtre remplacés.

Cette règle s'applique h toutes les villes du royaume et, dans la province Rhénane, même aux campagnes. En Westphalie les 2/3 des conseillers dans toutes les communes doivent posséder une habitation.

Dans les communes rurales des provinces orientales, duSchleswig-Holstein et de Hesse-Nassau, il suffit que la

moitiédes conseillers soientdeshabilantsde la commune.

Actuellement la proportion de la moitié est en fait toujours dépassée. A Berlin il y avait :

en janv. 1890 : 83 propriétaires sur 126 conseillers (i) en — 1896:87 — » __

A Breslau les 3/4 des conseillers étaient propriétaires ; et la proportion est généralement de 80 ou 90 0/0.

En Saxe» par exemple à Leipzig, Dresde, Chemnitz, les lois requièrent que le conseil se partage exactement pur moitié.

Dans tous les cas la disposition a pour but d'établir une garantie au profit de la propriété, d'empêcher que la majorité ne tombe aux mains des locataires et des gens logeant en garni.

3** La durée du domicile requise pour Télectorat est : a) pour le Landtag de six mois.

Durée b) pour les élections communales d'un

dorrvicilo ^^' ®^"^ ^^"^ ^^ province de Hesse-Naset Age. sau OÙ elle est de deux ans.

4® L'âge est de 24 ans pour la commune^ de 25 pour la Chambre et pour le Reichstag.

g 9. Particularités régionales des assemblées délibérantes locales.

Déjà, au cours des lignes précédentes, nous avons

dû signaler des variantes multiples

Membres ^^® ^^^® électorales, selon qu'il s'agit

de d'une province ou d'une autre, des

villes ou des campagnes. Quelques

autres divergences sont encore à citer.

1^ îl y a, au conseil communal des membres de droit

dans certaines parties du pays.

(1) Vfrwaltungsbericht, 4889-1895. I, p. 14.

L*ALLEMAGNË 6l

à) Dans les communes rurales de la province Rhénane, les propriétaires fonciers possédant une habitation dans la commune et payant au moins 150 marcs d'impôts fonciers par o) les plus an, font de plein droit partie du conseil imposés, communal, pourvu qu'ils réunissent les conditions générales de Télectorat.

La même règle s'applique dans la province de Hesse- Nassau, aux petites communes rurales, c'est-à-dire à celles où le pouvoir exécutif n'est point confié à un collège d'au moins 3 échevins et un bourgmestre.

La Chambre des députés réclamait déjà en 1876 la suppression du privilège des plus imposés. Là où ceuxci usent de leur droit, ils viennent encore renforcer le groupe des propriétaires élus qui doivent comprendre déjà au moins la moitié ou les 2/3 du Conseil.

b) Sont encore membres de droit, très fréquemment, les autorités executives de la commune, même lorsqu'elles ne sont pas élues. 11 6) le collège en est ainsi dans les communes rurales exécutif, des provinces orientales pour le bourgmestre et les 2 échevins, et dans le Schleswig-Holstein, pour le bourgmestre et son suppléant.

Dans ces communes, les personnes exerçant le pouvoir exécutif, constituent, à elles seules, le quart du Conseil communal. Les électeurs y élisent un nombre de conseillers triple de celui des conseillers de droit. Toutefois des statuts locaux peuvent augmenter le nombre des conseillers, le porter jusqu'à 21 dans le Schleswig-Holstein, jusqu'à 24 dans les autres provinces.

Les mêmes règles sont en vigueur pour la Hesse- Nassau, sauf cette restriction que dans les villages importants, de 12 et de 18 conseillers, le bourgmestre ou son suppléant est seul membre de droit.

Pyfiferoen '4

dà L^^LECTORÀT POLÎTIQDE ET ÀÛMINISTRATlf

Enfin dans les provinces de la Westphalie et du Rhin, le chef de la commune a également voix délibérative, comme ks membres élus du conseil communal (<).

2^ Il est des communes dans lesquelles on ne procède

pas k rélectioû ; les affaires municipales y sont gérées

par rassemblée locale. Le choix des

Assemblées ^^findataires n'apparaft comme indisgènÉraïea pensable que là où les membres de la des KlecLeura* g^^^j^j^ locale sont devenus trop nombreux pour délibérer pratiquement en commun. C'est une imitation de plus des associations économiques. Celles-ci aussi ne doivent recourir à des élections de mandataires que si les intéressés sont trop nombreux pour pouvoir intervenir tous utilement dans la gestion des aiïalres sociales. Tant qu'il n'y a pas 40 éïecteursdans les communes rurales des 7 provinces orientales du Schleswig-Holstein et de la Hesse-Nassau, il n'y a point de conseil à élire : les électeurs délibèrent en commun. Un grand nombre de communes prussiennes sont très peu populeuses. Sur 30.7Î2 communes dans la Prusse Orientale, il y en a 7.418 qui ont moins de 100 habitants (â).

Toutefois le Comité du Cercle peut, môme dans ces petites localités, faire procéder à des élections régulières si le corps électoral le demande ou si l'intérêt public Texige. iMème parmi les communes plus grandes comptant au-delà de 300 habitants, le gouvernement par l'assemblée communale est fréquemment maintenu.

Les communes rurales des provinces de la Westphalie et du Rhin ont un conseil à élire lorsqu'elles ont

(1) Voir Gfiorg Evert. Pie Dreiklaasenwahl in âen Preussigaobeo StadUuQd LaDilgemeinden. Berlin. Heymani» 1901, |n-^8, p. 4,

i^) L. l'ai) l-L)u bois. L'Evolution des Institutions CommunaUa eti Prusse et en Angleterre, Revue Politique et Poplemen* taire, t XIII, p. 314.

l'Allemagne 68

18 électeurs au moins. A l'inverse de la règle appliquée aux autres provinces, le statut local peut décider, en Westphalie et dans l'arrondissement de Coblence, qu'on s'en tiendra à cette forme du gouvernement direct, même s'il y a plus de 18 électeurs.

Dans les assemblées communales tous les électeurs ont au moins une voix. Toutefois les 2/3 des voix doivent être exprimées par les propriétaires. Dans ce but le vote plural est appliqué. Ceux qui paient de 20 à 50 marcs d'impôts fonciers ont 2 voix, ceux qui paient de 50 àiOO marcs ont 3 voix, ceux qui paient davantage ont 4 voix le tout sauf disposition contraire des statuts locaux (i). Les industriels ont le même avantage que les propriétaires d'immeubles. Aucun électeur ne peut avoir dans une assemblée plus du tiers des voix.

S'il faut en croire un auteur (2), le système des assemblées de gouvernement direct donne lieu à beaucoup d'abus, les animo sites personnelles y jouent un rôle trop souvent prépondérant.

3° Tel est le souci du législateur prussien pour les traditions et les formes historiques auxquelles le peuple s'est de longtemps Noms divers habitué, que les dénominations par les- ^autori^Sf quelles on désigne les autorités commu- municipales, nales ne sont pas les mêmes partout.

C'est une difficulté de plus pour celui qui veut étudier le droit administratif prussien, car un même nom désigne ici et là des institutions bien différentes.

Leplussouventle conseil communal s'appelle GemeiWe Vertretung, en Westphalie on le désigne du nom de Gemeinde Versammlung, Les mots Gemeinderath et Schôf'-

{{) Holt2, l e., p. 189.

(8) Stmttlexikonf ^' éd. Bachem^ v« Gefn$indeOrdnung, p. 757,

f^rath signifient dans la province rhénane: le pouvoir déliiiéraiit, bailleurs, le pouvoir exécutif. L'expression Gemeinde amschuss ou Burgerausschuss équivaut aussi au collège exécutif; dans la Hesse-Nassau, c'est le Conseil.

g 1 0. Résultats de ces différences

Comparée à la France, la Prusse apparaît comme un véritable foyer de décentralisation et ^^^Ibn?^''*'^' de vie communale. Tout opposé est le régime français qui consacre l'absorption de toute la gestion des municipalités par TEtat.

Les foii^^LioQS communales sont gratuites et obligatoires.

Les conseillers communaux en Allemagne sont, en général, des citoyens très honorables et

Composition méritants. Faire partie du conseil est des conseïls • w r j ■ T-k

loc^auï. considère comme un grand honneur. Des

négociants, des hommes appartenant aux carrières libérales recherchent ce titre comme une dignité. Slmw constate que les conseillers communaux sont pitis .souvent des gens de haute éducation qu'en Amérique, et même qu'en Angleterre. Des économistes, des professeurs d'Université ne dédaignent pas ces fonctions et les exercent consciencieusement.

Quant aux libertés politiques et publiques, elles sont mieux défendues et respectées par les élus du suffrage censitaire que par ceux du suffrage universel. Les commnnes prussiennes sont admirablement gérées sans que In loi ait dû entamer les principes de l'autonomie locale. La Chambre des députés, au contraire, en majeure partie composée d'une majorité servilement docile aux volontés du pouvoir exécutif, manque de toute indépendance et de toute initiative. Plus qu'au Reichstag, le gouvernement absolu triomphe au Landtag.

LALLEMA6NE

Pour ceux qui voudraient juger par des chiffres les résultats différents de chacune des lois électorales nous reproduisons la statistique des élections à Berlin.

Statistique des Elections à Berlin

( Verwallungsbericht 4889-95, 1, p. 16-17).

La plupart des réformée importantes inscrites dam la loi éleetorale de 1900 étaient déjà appliquées à Berlin, Celte statistique donne donc une idée juste de la situation actuelle.

Elections communales

Année

Câ

Vote

3* classe

N . B. Tous les 2 ans il y a élection pour les 2 premières classes de toutes les circf>nscriptions, et pour la 3* dans un tiers des circooscriptioas seulement. La diminution du nombre des électeurs des deux premières classes provient des réformes financières qui aggravèrent fortement les charges des classes aisées et riches.

Elections au Landtag

Année

lr« classe VotanU

3* classe

Electeurs et les circonscriptions où il y avait élection

èO l'iSlectorat poutique et administratif Elections au Reiohstag