INTRODUCTION

Les péripéties politiques et militaires qui ont traversé Texistence de l'Empire autrichien dans la période moderne semblent aujourd'hui avoir trouvé leur dénoûment. Deux années à peine se sont écoulées depuis qu'une immense catastrophe a frappé ce gouvernement au coeur de ses intérêts séculaires. Dépossédée de sa situation historique en Allemagne, dépouillée du dernier lambeau de sa domination en Italie, l'Autriche s'est trouvée, pour ainsi dire, rejetée violemment sur elle-même et confinée, par la force des choses, dans le cercle de ses aflaires intérieures.

Sous le coup d'un désastre aussi profond, d'autres eussent perdu courage et désespéré d'un retour de la fortune. Il n'en a pas été ainsi en Autriche. Dès le lendemain de la bataille de Sadowa, une réaction salutaire s'était opérée en Europe dans les esprits , même les plus prévenus, contre cette puissance. L'ins^tinct général avait compris que le maintien de l'Autriche comme grande puis-

sance est întîmement lié à la protection des intérêts généraux dont elle est l'expression et la principale garantie, et dès lors qu'il fallait prêter une assistance sympathique à l'entreprise de sa reconstitution.

Dans ces cîrconslances, l'Empereur François-Joseph fit résolument appel au concours d'un homme d'État dont les lumières et le patriotisme ont été, depuis, à la hauteur des difficultés en apparence les plus insurmontables. Il n'entre pas dans le cadre de cette publication de raconter en détail tout ce que M. le baron de Beust a su accomplir dans les dix-huit premiers mois qui ont suivi son avènement aux fonctions de principal ministre d'Autriche. Nous sommes aujourd'hui en présence des résultats de sa politique, résultats acquis avec une célérité et une sûreté de mains qui n'ont pas échappé à la clairvoyance des gouvernements et de l'opinion. Or, il nous a paru utile de réunir les pièces officielles qui constatent ces résultats. Les personnes, si peu nombreuses qu'elles soient en Europe, qui, en dehors de ladiplomatie, s'intéressent aux affaires politiques n'auront qu'à parcourir ce dossier pour se rendre compte de ce que nous appellerons la méthode gouvernementale de M. le baron de Beust et de la distancé qui sépare son point d'arrivée de son point de départ.

Si nous la comprenons bien , la conception politique de M. le baron de Beust est des plus simples : rendre à tout prix à l'Autriche, vaincue sur les champs de bataille, sa dignité et son prestige de grande puissance, sans sortir de la situation qui lui a été faite par le traité de Prague; c'est bien là, selon nous, le programme à l'exécution duquel l'éminent chancelier s'est voué. Chaque gouvernement a ses traditions ; chaque peuple a ses fron-

tières héroïques. L'Autriche, jusqu'en 1866, avait les siennes du côté de TAllemagne et du côté de TJtalie. Attaché à ces deux buts, qui échappaient de plus en plus à son action, le cabinet de Vienne avait été amené à concentrer sur eux tous» ses soins et ses efforts et à ne plus accorder à ses affaires domestiques proprement dites ' qu'une attention passagère. Par le traité de Prague, TAutriche perdait sur ces deux points la position pour laquelle elle avait dû soutenir la guerre contre la Prusse et ritalie coalisées*; mais aux désastres militaires dont elle acceptait les conséquences, allaient s'ajouter les difficultés dune situation intérieure où tout était incertitude, embarras et complications accumulés de longue date.

La campagne de 1866 avait donc marqué, pour l'Autriche, la fin d'un système politique et le moment était venu de se demander par quoi on le remplacerait. Se précipiter dans des armements onéreux, y chercher l'occasion et le moyen d'une revanche, c'était inquiéter gratuitement l'Europe et se tromper sur la nature du mal auquel il s'agissait de remédier. Le gouvernement impérial se garda bien de céder à cette suggestion. Il préféra prendre son parti des événements qui avaient changé son rôle dans l'équilibre européen, et, dégagé de tous les intérêts extérieurs à la défense desquels il venait de succomber, il se mit immédiatement à l'œuvre de sa réorganisation intérieure.

La première question sur laquelle le gouvernement impérial devait porter sa sollicitude était la question hongroise. Concilier les tendances nationales et autonomiques de la Hongrie avec l'unité de la monarchie autrichienne, fel est le problème qui avait tenu en échec les prédécesseurs de M. de Beust depuis 1848 et qu'il fallait

résoudre d urgence. Les circonstances^ au surplus, semblaient favorables pour la réussite de cette importante affaire : le patriotisme de la race magyare s'était réveillé durant les tristes événements de 1866, et avait affirmé d'une façon authentique la solidarité qui unissait dans le sentiment d'une commune épreuve les deux moitiés de TEmpire. Dans la pensée de M. de Beust, l'arrangement avec la Hongrie servirait d'ailleurs de point de départ à la réorganisation des autres pays de l'Empire. Le fait accompli de ce côté entraînerait le reste et simplifierait en tout cas bien des difficultés auxquelles le gouvernement impérial s'était toujours heurté auparavant. On se rappelle ce qui advint : après quelques mois de négociations d'une nature extrêmement délicate, on finit par s'accorder sur le point essentiel, qui était la délimitation des affaires communes^ survivant à la séparation consentie des gouvernements cisleithanien et transleithanien. La Hongrie avait accepté une part proportionnelle de la dette de l'Empire et reconnu l'unité de l'armée; en d'autres termes, elle s'était prêtée à des sacrifices allant, sur le premier points au double de ses offres antérieures, et aboutissant, sur le second point, à des concessions absolument nouvelles.

Le public sait que ces divers arrangements ont été convertis en un article de loi qui règle la situation respective des deux gouvernements vis-à-vis l'un de l'autre et leurs rapports entre eux. Le texte de cet article de loi, que l'on trouvera plus loin, énumère les conditions dans lesquelles sont appelés à fonctionner et fonctionnent déjà les institutions austro-hongroises, par le double jeu des délégations et d'un ministère commun et responsable pour l'armée de terre et de mer, les finances et les relations extérieures.

L'accord avec la Hongrie peut donc être présenté avec d'autant plus de raison comme le préliminaire du système politique qui a été inauguré dans les pays cisleithaniens le 21 décembre dernier, que l'application des principes constitutionnels dans ces pays avait été expressément réservée par les négociateurs hongrois. Cette réserve ne faisait d'ailleurs qu'ajouter à la force des considérations politiques qui avaient déterminé le chancelier, dès les premiers jour^ de sa laborieuse entreprise, à doter sa patrie d'adoption d'un régime sincèrement libéral. Après la désastreuse expérience de 1866, les divers pays de la monarchie autrichienne étaient attirés, par la force des choses, à réclamer une participation plus directe et plus effective dans la conduite de leurs affaires politiques, et c'était à ce prix seul qu'on pouvait relever le découragenaent national et régénérer un Empire que des ennemis trop impatients croyaient déjà en pleine dissolution. II faut rendre cette justice au gouvernement impérial, qu'il apporta dans l'accomplissement de ses desseins réformateurs une décision et une fermeté incomparables. En quelques mois, toute la vieille organisation autrichienne se trouva abandonnée et remplacée par des institutions véritablement constitutionnelles, qui sont, depuis six mois, en plein fonctionnement.

Les lois fondamentales promulguées le 2t décembre dernier par l'Empereur François-Joseph offrent, avant tout, ce trait particulier d'un souverain qui recourt au gouvernement parlementaire comme au plus efficace des remèdes pour sortir d'une situation très-compliquée. En Angleterre, le régime représentatif a été l'œuvre pacifique et séculaire de la nation : il n'est point sorti d'une crise ; il s'est élevé et maintenu comme l'expression du tempé-

rament politique d'un peuple. En Autriche, il aura procédé avec plus de soudaineté ; il n'en sera pas moins définitif. Il ne saurait être question ici d'une dernière expérience à tenter, d'une concession faite après tant d'autres à un parti arrivé au pouvoir : qui dit régime constitutionnel dit ensemble d'institutions dont le propre est de limiter la prérogative souveraine et de mettre la fortune politique d'un pays à l'abri de tous les retours de volonté et de tous les changements de système qui en sont la conséquence. Pour dépouiller l'Autriche de ses institutions nouvelles, il ne faudrait rien moins désormais qu'un coup d'Etat.

Il n'est pas indifférent pour l'avenir et la généralisation de cette forme de gouvernement de connaître dans ses détails l'application qui en vient d'être faite en Autriche. Les documents que nous avons réunis dans ce volume méritent, au moins à cet égard, une attention bienveillante de la part de tous les amis de la liberté politique en Europe, et dans un moment oîi les grandes puissances, obéissant à des nécessités dont il ne nous appartient pas d'ailleurs de contester l'urgence, se livrent à des armements formidables, on ne peut voir sans sympathie le gouvernement autrichien s'isoler de ces préoccupations ruineuses et poursuivre tranquillement sa tâche intérieure. Cet exemple ne sera pas perdu, nous l'espérons ; dès à présent il est une garantie de paix au milieu des inquiétudes qui pèsent sur l'opinion et sur Jes affaires; il contient des ambitions qui ne demandent qu'un prétexte pour s'agiter; enfin il contribue à rendre à l'Autriche sa part légitime de considération et d'influence dans les conseils européens.

Les institutions dont les pays cisleithanîens sont dotés depuis le 21 décembre 1867 répondent assez exactement

à ce qu'on appelle en France le régime de 1830. Un Parlement composé de deux Chambres, un ministère responsable et un souverain sanctionnant les lois émanant de la double initiative du pouvoir législatif et exécutif: voilà en deux mots l'économie de la charte autrichienne.

Le Parlement d'Autriche, sous le nom delteichsrath^se compose, comme nous venons de le dire, de deux Chambres. La première, appelée Chambre des seigneurs, reçoit dans son sein, par droit de naissance, les princes majeurs de la Maison impériale; à titre héréditaire, les chefs majeurs des familles nobles qui se distinguent par l'étendue de leurs possessions territoriales ; par droit de leurs hautes dignités ecclésiastiques, tous les archevêques et ceux des évoques ayant rang de princes. Enfin l'Empereur peut nommer des membres à vie de la même Chambre choisis parmi les hommes distingués qui ont bien mérité de l'Etat ou de l'Eglise, des Sciences ou des Arts. La Chambre des seigneurs d'Autriche est donc l'équivalent de la Chambre des lords d'Angleterre et du Sénat français, sauf l'hérédité, dont le principe n'est pas admis pour le recrutement de ce dernier.

Quant à la Chambre des députés, elle se compose de deux cent trois représentants élus directement par les landstag.

Les attributions conférées à ces deux assemblées comprennent l'examen et l'approbation de tous les traités d'Etat; tout ce qui se rapporte à la durée et aux dispositions du service militaire et principalement au vote du contingent annuel ; la fixation des divers budgets; le vote des impôts directs et indirects; l'examen des comptes d'Etat; les emprunts, conversions et autres questions de dette publique; les droits des citoyens et

des étrangers; ceux des différentes confessions religieuses; ceux de réunion et d'association ; les affaires de presse et celles relatives à la protection de la propriété intellectuelle; la fixation des principes de Tinstruction publique; les lois de juridictions criminelle, civile, pénale, commerciale et maritime; les lois et rapports des pays de la monarchie entre eux, etc. L'initiative de la proposition des lois appartient également, nous venons de le dire, au pouvoir exécutif et au Reischralh; mais toute loi est soumise à Tapprobation des deux Chambres et à la sanction de l'Empereur avant de devenir exécutoire. Quant aux lois de finances et de contingent militaire, dans le cas ou, après une délibération réitérée, l'accord à leur égard n'aurait pu se produire entre les deux Chambres, le chiffre le plus petit serait considéré comme légal et voté en conséquence.

Si, dans l'intervalle d'une session à une autre, le gouvernement se trouve dans la nécessité de procéder à de certains actes qui ont besoin de l'approbation des Chambres, l'Empereur est autorisé alors à rendre des ordonnances, sous la responsabilité des ministres, qui devront les faire ratifier par le premier Reischrath qui suivra leur publication ; encore est-il expressément réservé que ces ordonnances ne pourront entraîner aucun changement à la loi fondamentale, ni grever le Trésor, ni toucher aux biens ou propriétés de l'Etat. Pour tout changement à la loi fondamentale actuelle, ainsi qu'à celles sur les droits généraux des citoyens, sur l'établissement d'un tribunal suprême et sur l'exercice du pouvoir gouvernemental et exécutif, les deux tiers des voix sont nécessaires. Enfin, dans les deux assemblées, le droit d'interpellation est absolu et a pour sanction la présence obligatoire des ministres et la pro-

duclîon, de leur part, de tous les documents nécessaires à la vérification de leurs actes (1).

La situation des ministres vis-à-vis d'un Parlemest dont les attributions sont aussi étendues se caractérise d'un mot : la responsabilité. Dans la nouvelle constitution autrichienne, cette responsabilité n*est pas une abstraction, mais une réalité ; les législateurs ont affronté courageusement, pour rétablir, répouvantail de ce qu'on nomme ailleurs la confusion des pouvoirs. Les ministres autrichiens sont donc responsables non-seulement de ce qu'ils font, mais encore de ce qu*ils omettent de faire, et ils sont poursuivables pour tout ce qui, par leur faute, serait susceptible de porter atteinte à la Constitution et aux lois, et dommage à l'Etat. Suivant les cas, la poursuite appartient aux tribunaux ordinaires ou au tribunal d'État; le tout suivant une procédure réglée minutieusement par la loi organique (2).

Au-dessus du ministère se place la prérogative de la Couronne, qui est déterminée par une loi relative à l'exercice du pouvoir gouvernemental et du pouvoir exécutif. Cette loi proclame Tinviolabilité de la personne de l'Empereur, lui attribue le droit de nommer et de révoquer les ministres^ de pourvoir aux emplois publics sur leur proposition, et de conférer tous les titres, décorations et autres distinctions publiques. Elle lui réserve, eu outre, le commandement suprême des armées, le droit de paix et de guerre, et la faculté de conclure des traités, sauf ratification ultérieure par le Reischrath, et de battre monnaie. Mais elle ajoute expressément qu'en

(1) Loi du 21 décembre 1867, modifiant la loi du 28 février 1861, sur la représentation de PEtat.

(2) Loi du 24 juillet 1867, sur la respoosal^ité des oaiiiistre&

montant sur le trône, l'Empereur devra jurer de respecter fidèlement les lois fondamentales de TEmpire et des pays représentés au Reischrath, et de gouverner d'accord avec lesdites lois et les lois générales de l'État. Les fonctionnaires sont assujettis eux-mêmes à un serment analogue, qui trouve sa sanction naturelle dans la responsabilité édictée plus haut (1).

L'application des mêmes principes constitutionnels a été étendue aux pouvoirs judiciaires. Aux termes de la loi fondamentale, toute juridiction s'exerce désormais au nom de l'Empereur, disposition capitale dans le nouveau droit public autrichien, puisqu'elle a amené la révision immédiate du concordat de 1856 et préparé les trois lois sur le mariage civil, l'enseignement et l'égalité religieuse, auxquelles la sanction impériale vient d'être acquise. La même loi proclame l'indépendance et l'inamovibilité des juges et les investit d'une compétence qui va jusqu'à placer dans leurs attributions la connaissance de toutes les questions concernant la légalité des ordonnances ministérielles. Quant aux garanties qu'elle assure aux accusés, elles sont les mêmes qu'en Angleterre : la publicité des débats pour tout procès civil ou criminel ; le jury pour les crimes ordinaires et politiques et les délits de presse. Ce n'est pas assez : les législateurs ont prévu le cas oîi l'État et ses fonctionnaires judiciaires commettraient des infractions aux lois qu'ils sont chargés d'appliquer. Dans ce cas , ils ont décidé que les magistrats eux-mêmes pourraient être assignés par les voies habituelles. Nous ne croyons pas qu'il y ait ailleurs en Europe une organisation judiciaire découlant plus directement

(1) Loi du 21 décembre 1867, sur Texercice du pouvoir gouvernemental et du pouvoir exécutif.

des principes les plus justement chers à Técole libérale. Sans doute, les Etats modernes se sont préoccupés à des degrés divers d assurer aux pouvoirs judiciaires l'indépendance qui est la garantie de leur impartialité. Mais il n'y a que peu d'exemples d'un gouvernement édictant dans des termes aussi précis la responsabilité commune de tous les fonctionnaires publics vis-à-vis de l'observation des lois, et ce ne sera pas un des phénomènes les moins intéressants de notre temps que d'avoirvu l'Autriche prendre de ce côté une initiative qui marque le dernier progrès des institutions parlementaires (1). .

Le système intérieur de l'Autriche nouvelle comporte un grand nombre de rouages. Dans l'ordre judiciaire comme dans l'ordre politique, il était essentiel de constituer au-dessus des autonomies provinciales un pouvoir ayant pour attributions distinctes de statuer sur leurs conflits et de déterminer leur compétence. C'est dans ce but que le tribunal de l'Empire a été institué. A sa juridiction sont déférés tous les difiTérends survenus entre les autorités judiciaires et civiles; entre la représentation d'une province et l'autorité supérieure du gouvernement. Il statue en outre sur les exigences mutuelles des organes autonomes des pays de la monarchie ; sur les prétentions des divers royaumes à l'égard de la totalité des mêmes pays, et réciproquement; enfin, sur les plaintes des citoyens, violentés dans l'exercice de leurs droits politiques, après épuisement des juridictions ordinaires. Déplus, le tribunal de l'Empire délimite sans appel sa propre compétence et celle des autres juges : il a son siège à Vienne et son président nommé à vie par l'Empereur. Les.juges, nommés également à vie par le souverain, sont

(1) Loi du 21 décembre, sur Tautorîté judiciaire.

pris, au nombre de douze, sur une liste de propositions à laquelle les deux chambres du Reichsrath concourent, chacune pour la moitié (1). Le tribunal de TEmpire n'est pas sans analogie, comme on le voit, mais en ce qui concerne les attributions seulement, avec le conseil d'Etat français.

Les pouvoirs publics organisés sous toutes leurs formes, il fallait encore établir les droits généraux des citoyens. C'est ce qui a été fait par une dernière loi fondamentale, que Ton dirait calquée sur nos principes de 89, tant elle en reproduit fidèlement l'esprit. L'égalité de tous les citoyens devant la loi et leur accessibilité à tous les emplois publics, l'inviolabilité de la propriété privée, la liberté du domicile et de l'acquisition, l'abolition du servage et des servitudes civiles, le secret des lettres, le droit de réunion et d'association, la liberté de la presse et de la parole, la liberté de conscience et des cultes, l'égalité înteroonfessionnelle, la liberté de l'enseignement: voilà Tensemble des garanties que consacre la loi du 2î décembre.

Mais, en Autriche, il ne suffît pas de protéger les citoyens : il faut assurer aux races diverses, aux groupes juxtaposés sous une même domination, non-seulement des droits communs, mais des privilèges conformes à la nationalité de chacun d'eux et à ses traditions historiques. De ce côté, le gouvernement a pris des engagements d'une nature telle que la propagande slaviste ne saurait plus être désormais que l'erreur obstinée d'un parti obéissant à des suggestions étrangères. «Tous les peuples de ITtat, dit la loi dont il s'agit, ont les mêmes droits, et chaque peuple en particulier est en droit d*^exiger Tinvio-

(1) Loi du 21 décembre, sur le tribunal de l'Empire.

labilîté de sa nationalité et de son idiome. » Et de peur que ces dispositions, d'une forme nécessairement générale, n autorisent encore dans quelques cas des mesures restrictives des immunités qu'elles reconnaissent, les législateurs précisent leur pensée : « L'Etat, ajoutent-ils, confère les mêmes privilèges à tous les idiomes usités de l'Etat, pour tout ce qui concerne les écoles, les fonctions et la vie publique. »

11 n'échappera pas aux personnes un peu au courant des difficultés 'intérieures de l'Autriche depuis 1848 que ces deux articles de la loi fondamentale du 2i décembre accordent aux diverses nationalités des pays cisleithaniens un ensemble de satisfactions très-positives et très-larges. Ces satisfactions, avons-nous besoin de le dire? du moment oii elles font partie intégrante de l'édifice constitutionnel autrichien, participent à son inamovibilité; en d'autres termes, elles ne peuvent plus être ni retirées ni altérées, selon les convenances du gouvernement. Elles ont donc la fixité et la permanence, et de ce chef, elles tirent une valeur qui ne manquera pas d'être appréciée par les esprits véritablement politiques.

On pourrait croire qu'au milieu des obstacles de tout genre que le gouvernement impérial d'Autriche a rencontrés dans l'accomplissement de sa tâche intérieure, il a négligé beaucoup les questions étrangères, et qu'il s'est isolé systématiquement des affaires qui ont occupé la diplomatie européenne depuis dix-huit mois. Il n'en est rien. Le Livre rouge, qui a paru au mois de mars 1867 et sur lequel la presse européenne s'est longuement étendue, témoigne au contraire de l'activité de la chancellerie autrichienne pour conjurer des complications toujours renaissantes. U Exposé de la situation de l'Empire déter-

mine avec une clarté qui ne laisse rien à désirer le rôle qu'a joué le cabinet de Vienne en Allemagne, en Italie et en Orient durant le cours de Tannée 1 867, et la correspondance diplomatique qui lui sert d'annexé et qui en est la justification officielle, montreiapart dfe responsabilité qui lui revient dans la marche imprimée aux événements. Le sentiment public en Autriche n a donc pas échappé à une surprise mêlée de fierté en constatant que cet Empire, quelques semaines après les revers les plus terribles qui eussent atteint sa fortune dans les temps modernes, avait déjà retrouvé son influence extérieure; car il était entré, dès le mois d avril 1867, comme élément indispensable, dans des combinaisons qui n'ont échoué que par le défaut de son concours.

Aussi la nécessité de compter avec T Autriche n'estelle plus seulement, dès aujourd'hui, la tradition obligée d'une politique prévoyante; elle s'impose encore comme le moyen le plus efficace d'équilibrer les forces européennes. Cette vérité a fini par pénétrer jusque chez les esprits les plus hostiles au cabinet de Vienne, en sorte que, pour la première fois peut-être depuis plusiers siècles, les gouvernements occidentaux se trouvent unis dans une commune sympathie pour l'Empire des Hapsbourg régénéré par la liberté.

L'Autriche saura bénéficier d'une situation aussi favorable, d'autant mieux qu'au moment même oîi le maintien de la paix semble prendre plus de consistance dans, l'opinion et dans la réalité des faits, le gouvernement impérial voit approcher l'époque où l'œuvre de sa réorganisation intérieure sera terminée. En somme, il lui aura suffi d'une année à peine pour mener à bien cette entreprise gigantesque. Dès lors il ne faut pas s'étonner qu'il ait encouru le reproche d'avoir agi avec précipitation.

Mais de nos jours les gouvernements n'ont guère à tenir compte de ce reproche. Ce qui importait à TAutriche, c'était de sortir de son état précaire. En conduisant mollement sa réforme constitutionnelle, en se laissant effrayer par les obstacles qui lui étaient suscités, elle n'eût pas manqué de s'affaiblir et d'ajouter encore à la confusion et à l'antagonisme des partis dans les deux moitiés de la monarchie. Les résistances, même les plus opiniâtres, cèdent devant les faits accomplis, tandis qu'elles s'exaltent devant les faits à accomplir. L'Autriche l'a éprouvé dans la question religieuse, qui s'est apaisée comme d'elle-même lorsque les lois confessionnelles ont été promulguées. 11 en sera de même pour les autres changements essentiels que les lois fondamentales du 21 décembre de l'année dernière ont réalisés. En tout cas, c'est quelque chose qu'il ne reste plus vestige dès à présent en Autriche du système politique auquel se rattache le souvenir des tristes événements de 1866.

J. Valfrey.

LOIS CONSTlftfTIVES

DE