MUNICIPAUTÉS : FINANCES ET REVENUS

mentaireSy il reste bien peu de fonds pour les grands Iravaux d'assainissement ou d'embellissement. Comme les zemstvos, les municipalités ont des dépenses que leur impose la loi et qui souvent prélèvent le plus clair de leurs recettes : tel est l'entretien de la police et des prisons, tel est le cantonnement des troupes, tels sont aussi les subsides aux institutions judiciaires locales. A Saint-Pétersbourg, les dépenses de cette sorte absorbaient environ le tiers du budget municipal. Il y a encore les hôpitaux, qui sont à la charge de la ville et qui, dans l'insalubre cité de la Neva, exigent des frais considérables. Les municipalités voudraient rejeter sur l'État une part des charges qu'il leur impose; mais l'État est lui-même trop besogneux pour reprendre à son compte des dépenses dont il peut se décharger sur autrui.

La pauvreté de la plupart des municipalités est extrême, presque toutes sont endettées et peu trouvent encore à emprunter. Quelques-unes de ces prétendues villes n'avaient pour tout revenu, il y a une vingtaine d'années, que quelques centaines de roubles et ne pouvaient compter leurs recettes par milliers de francs*. On comprend que de pareilles bourgades aient peine à soutenir leur titre de ville. Dans les chefs-lieux de gouvernement, le revenu est naturellement plus élevé, mais reste encore fort au-dessous de celui des villes de même ordre en Occident. Cette infériorité se rencontre jusque dans les plus grandes et les plus riches cités de l'empire, jusque dans les capitales. Sous l'ancienne loi municipale, vers 1S70, le budget de Vilna, par exemple, ne s'élevait qu'à 60 000 roubles, celui de Nijni-Novgorod à 150 000, celui de Kazan à 210 000, celui de Kief à 225 000, celui d'Odessa & 540 000, celui de Moscou à 2 millions, celui de Saint-Pétersbourg à 3 millions de roubles*. Tous ces chiffres se sont élevés, mais le revenu

1. Dans plusieurs, le revenu ne dépassait pas 300 et même 200 roubles, c'est-à-dire moins de 1000 francs. {Statistitcheski Vrèmennik de 1871.

2. En défalquant les ressources extraordinaires, fournies par des réalisa*

des villes s'est beaucoup moins accru que leurs dettes et leurs besoins. Au commencement du règne d'Alexandre III, il n'y avait encore, outre les deux capitales, que deux villes dont les recettes fussent supérieures à l million de roubles : Odessa et Riga ; quatre ou cinq seulement, Kicf, Kazan, Saralof, disposaient de plus d'un demi-million. Les receltes de Pétersbourg, qui vers 1865 ne montaient encore qu'à 2 millions et demi, atteignaient 4 millions et demi vers 1875, et 8 millions et demi de roubles en 1892'. C'est là un notable progrès et Tindice de l'augmentation de la richesse de la capitale; mais que sont ces 8 ou 9 millions de roubles, en regard des 300 millions de francs du budget municipal de Paris? Saint-Pétersbourg, qui a plus du tiers des habitants de Paris, n'a pas encore la treizième ou quatorzième partie des ressources de Paris. Encore aujourd'hui, la capilale de la Russie n'a guère que le quart du revenu de Vienne ou le tiers de celui de Berlin.

Comparée à celle de plusieurs autres grandes villes de l'empire, la situation de la capitale est cependant bonne. La plupart des chefs-lieux de gouvernement ont profité de leur récente liberté pour se livrer à des travaux de luxe ou d'embellissement, souvent mal entendus, qui les ont obérés sans accroître leurs ressources. A l'exemple des grandes cités d'Occident, le premier soin de nombre de doumas a été de se construire un vaste et somptueux hôtel de ville. De là des dépenses exagérées, des mécomptes et des déficits, que les édiles ont d'abord masqués à l'aide d'expédients de comptabilité, qu'ils ont ensuite comblés en mettant en vente les terres ou les immeubles des villes.

C'est ainsi que Kief, Kazan, Saratof, Odessa, les munici-

tions de capitaux ou des ventes dMinineubles. Beaucoup de villes, en efTet, possèdent, outre les revenus provenant des taxes, un revenu provenant de capitaux et de biens fonciers ; Saratof^ par exemple, possédait il y a quelques années 1 million de roubles en capital et 77 000 dessiatines (environ BO 000 hectares) de terre.

1. Le budget de Moscou se chiffrait à la même époque par 8 millions da roubles.

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palités les plus riches de l'empire, sont tombées dans l'embarras ou la détresse en voulant rivaliser avec les villes d'Allemagne, de France, d'Ilalie, et elles aussi faire grand. Odessa, l'opulent emporium de la mer Noire, la métropole du sud, a eu durant des années un déficit annuel de 200 000 ou 300 000 roubles.

D'après les calculs officiels, le total des ressources des 680 villes de l'empire et des 116 villes du royaume de Pologne restait encore, vers 1885, inférieur à cinquante millions de roubles ^ Chose à noter, le total des recettes ordinaires des villes russes égalait à peine le tiers des revenus de la ville de Paris. Rien peut-être ne montre mieux l'infériorité économique du vaste empire; les 800 ou 900 millions du budget de TÉtat peuvent faire illusion ; il n'en est plus de même des humbles budgets municipaux*.

La pauvreté des municipalités urbaines apparaît encore mieux si l'on analyse l'emploi de leurs maigres ressources. La police, les prisons, les dépenses militaires en prélevaient environ un tiers. Les écoles absorbaient 8 & 9 pour 100 de leur revenu, le service des pompiers 7 ou 8 pour 100, le pavage 5 pour 100, la bienfaisance un peu moins, l'éclairage 3 pour 100, le service sanitaire 1 pour 100. Les 680 villes de l'empire (la Pologne non comprise) ne dépensaient que 2 millions de roubles pour leur pavage et 1200 000 roubles pour l'éclairage. Et qu'on n'oublie pas qu'une bonne part de ces sommes revenait aux deux capitales et aux grandes villes. Certain chef-lieu de province, Tchemigof par exemple, dépensait moins de 4000 roubles par an pour son pavage» moins de 2000 pour son éclairage. Une ville de 47 000 habitants, Krémentchoug, n'alTeclait au

1. SaivaDl un compte rendU; publié en 1885 par le c département économique » du ministère de Tlntérieur, les recettes réunies de toutes ces villes s'étaient élevées, pour 1881, à44 223 000 roubles (dont 13 891 000 r. de rccctles extraordinaires)^ tandis que leurs dépenses montaient à 53823000 roubles.

2. Pour 1893, par exemple, les recettes ordinaires étaient évaluées à 961 millions de roubles; les ressources extraordinaires à 79 millions de roubles, y compris 68 millions à se procurer par une opération do crédit.

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pavage que 300 roubles; une ville de 10 000 âmes, Serdobsk, que 4 roubles par an.

Ce qui caractérise aujourd'hui le budget des municipalités, c'est que la plus grande parlie de leurs recettes provient de l'impôt direct. Los taxes de consommation, qui jouent le principal rôle dans nos budgets municipaux, n'ont encore dans le budget des villes russes qu'un rôle nul ou accessoire*. Ce seul fait explique déjà le peu d'élévation et le peu d'élasticité de leurs revenus. Aujourd'hui les deux principales sources du revenu des villes sont l'impôt immobilier et l'impôt des patentes de commerce, notamment des patentes d'aubergistes et traiteurs. Saint-Pétersbourg possède en outre beaucoup de petites taxes municipales, parfois plus vexatoires que productives. Il exislait récemment encore des ressources affectées à des dépenses spéciales : ainsi une taxe pour l'éclairage, une autre au profit des hospices*.

Pour les villes, les réformes fiscales, longtemps discutées par la presse et les assemblées compétentes, attendent toujours leur application. C'est aux municipalités à choisir entre les différentes taxes mises à l'étude, puisque les villes, comme les provinces, sont en possession d'une faculté dont ne jouit pas encore la nation, celle de s'imposer elles-mêmes. C'est là un droit dont les municipalités les plus importantes devront largement user. Dans les villes, une réforme fiscale peut avoir un double avantage, car, en accroissant le nombre des contribuables, elle pourrait indirectement entraîner une réforme électorale, ouvrir l'accès des urnes aux classes les plus

1. n y a bien une sorte d'octroi frappant certaines denrées à l'entrée et à la sortie des villes; mais le droit est tellement faible qu'il ne produit que des sommes insignifiantes.

2. Les projets de reforme fiscale, discutés dans la douma de Saint-Pétersbourg, s'accordent d'ordinaire à demander, comme par le passé, les principales ressources de la municipalité aux contributions directes, spécialement à un impôt sur les loyers qui, sauf pour les b&timents affectés au commerce, sont aujourd'hui libres d'impôt.

MUNICIPAUTÉS : DÉCEPTIONS. 279

éclairées» à ce qu'en d'autres pays on nomme les capacités. Ce n'est, en tout cas, qu'en se procurant de plus amples ressources que les villes pourront entreprendre ou achever ce que je me permettrai d'appeler les améliorations nécessaires, pour leur assainissement, pour leur voirie publique, pour l'instruction populaire surtout. Déjà plusieurs villes, usant d'une prérogative qui nous paraîtrait peut-être excessive, ont adopté le principe de l'enseignement obligatoire. Aux municipalités, sinon aux États provinciaux, le gouvernement ne conteste pas en effet le droit de voter des mesures de ce genres II est vrai que, pour mettre de telles résolutions en pratique, les villes comme les zemstvos, semblent dépourvues de moyens coercilifs, à moins que les fonctionnaires ou les tribunaux ne consentent à leur venir en aide. De toute façon, pour faire passer l'instruction obligatoire du domaine de la théorie dans celui de la réalité, les ressources pécuniaires ont jusqu'ici fait défaut aux villes comme aux provinces. A Pétersbourg même, il faudrait, pour offrir l'instruction à tous les enfanls, deux ou trois fois plus d*écoles*.

La loi municipale a vu le jour à une époque de désenchantement oii la plupart des Russes étaient déjà revenus des orgueilleuses espérances, suscitées par les premières réformes de l'empereur Alexandre II. Quoique l'opinion eût moins d'exigences envers elles, les institutions municipales ont, encore moins que les États provinciaux, répondu à l'attente du public. D'où est venue cette nouvelle déception? D'où cette atonie, celte langueur, parfois si justement reprochée aux doumas urbaines? Est-ce de la loi ou du peuple? est-ce de l'incapacité des Russes à se

1. Par une singalière argumentation, le ministère de rinstruction publique • reconnu ce droit aux municipalités urbaines et aux communes rurales, en le déniant aux zemstvos (MalericUy povoproaouowedénii obiazaL oboutch. «. RosHij t. I, 1880).

2. Quoique la municipalité pétersbourgeoise se soit imposé comme règle d'ouvrir chaque année, à ses frais, plusieurs écoles primaires, beaucoup d*eafants se voient repoussés de l'école.

servir des libertés régulières, à se gouverner eux-mémest Les dérauls des nouvelles municipalités proviennent en partie des défauts de la loi, en partie de la pauvreté et du manque de ressources du plus grand nombre des villes. Ce ne sont pas là cependant les seules raisons du peu d'activité et du peu de succès de la plupart des doumas. Il est une cause plus générale, une cause supérieure, qui a pesé sur les municipalités aussi bien que sur les Élats provinciaux. Ce n'est ni l'inaptitude de la nation ni la paresse ou l'inerlie des classes dominantes, c'est l'absence d'institutions et de libertés politiques, c'est le manque d'esprit public. Cela paraît d'abord un paradoxe. Il semble que les franchises municipales doivent être d'autant plus respectées et d'autant plus fécondes qu'elles sont moins exposées à l'envahissement de questions étrangères et irritantes, qu'il n'y a rien pour en détourner l'intérêt et en déranger le jeu régulier. Par malheur, il n'en est pas toujours ainsi ; l'exemple de la Russie prouverait plutôt le contraire.

Nous nous plaignons souvent en Occident, et non sans raison, de la manière dont la politique s'insinue partout, faussant et dénaturant les libertés locales, substituant trop souvent, aux intérêts des municipalités ou dos départements, les passions et les intrigues des partis. En Russie se rencontre l'inconvénient inverse. Les provinces et les villes nous y font voir ce que, en l'absence des libertés politiques; peuvent devenir les libertés locaks. La politique, qui complique si dangereusement toutes les affaires municipales ou provinciales, la politique, qui dans le champ paisible des intérêts locaux sème des germes de haine et de désordre, y apporte en revanche un ferment d'activité, un principe de vie qui sans elle ferait parfois entièrement défaut. Dans tous ces minces organes du sdf" government, dans ces mille corps épars, enclins à la somnolence et à l'engourdissement, la liberté politique fait circuler la vie, une vie souvent agitée et fiévreuse, il est