CHAPITRE II

l/administration centrale. ~ Les grands corps do TÉtat. — Le Sénat dirigeant. — Le Conseil de Tempirc. — Raisons pour Icsquciles ces instilutions n'ont pas répondu aux espérances de leurs fondateurs. — Les ministères cl le comité des ministres. — Manque de lien entre les divers services. — Conséquences du défaut d'unité administrative. — Un ministère homogène estil possible avec le régime autocratique ?

L'administration russe repose encore sur les bases posées à la fin du dix-septième siècle par Pierre le Grand, consolidées et élargies plus tard par la grande Catherine. L'ancienne administration moscovite était fort simple, toute primitive etrudimentaire. La Russie fut pendant longtemps régie comme un domaine privé, comme une vaste ferme, sans autre loi que la volonté du mattre, sans autre règle que les décisions des voïévodes ou gouverneurs qui servaient d'intendants aux tsars, et cumulaient tous les pouvoirs civils et militaires *. Dans ce gouvernement, plus ou moins paternel et patriarcal, les usages, les traditions, les coutumes locales, pouvaient encore tenir quelque place. Le servage et la commune rurale simplifiaient du reste étrangement une administration dont la levée des taxes et le recrutement des troupes étaient le principal ou l'unique souci. Le gouvernement des voïévodes moscovites n'était pas sans ressemblance avec celui des pachas turcs d'il y a un demi-siècle, avec cette grande différence que, dans beaucoup de régions de la Turquie, en Europe particuliè-

1. Tchitch^rîne : Ohlastnyia Outchregdéniia hossii v XVII'^véké et Opyty po Utorit rousskagoprava; A. Gradovski : htoriia méstnago oupravléniia*

rement, les diversités de race, de langue, de religion, maintenaient une certaine diversité de régime, parfois même une cerlaine mesure de self-govemment.

Pierre le Grand, ici, comme en toutes choses, Timitaleur de l'Europe, voulut doter ses Étais d'une administration régulière à la moderne. Ce fut 1& une des œuvres principales du réformateur, et, entre les diverses tâches par lui entreprises, aucune n'était plus malaisée. Il semblait qu'il n'y eût qu'à emprunter les méthodes et les procédés de l'Occident. Pierre éprouva que les institulions ne se laissent pas si vite transporter d'un pays à l'autre, d'un peuple relativement civilisé à un peuple relativement barbare. Appliquant d'avance les théories du dix-huitième siècle, le tsar révolutionnaire traitait sa patrie comme une table rase sur laquelle il pouvait tout édifier à neuf, conformément aux principes de la science ou aux leçons d'autrui. A la place du chaos des anciennes masures moscovites, Pierre prétendait construire de toutes pièces une ville régulière et symétrique, aux rues larges, aérées, tirées au cordeau. Pour cela, Pierre !•' et ses successeurs manquaient d'une chose essentielle : ils manquaient de matériaux, ils manquaient d'ouvriers.

La centralisation européenne a ses formes propres, elle a un instrument particulier que nous appelons bureaucratie; c'est cet outil indispensable qui faisait défaut à Pierre le Grand, qui pendant longtemps encore fit défaut à ses successeurs. L'empire Busse possédait la centralisation administrative sans en avoir les organes modernes. C'est là une vérité qu'il ne faut pas perdre de vue pour comprendre toutes les contradictions et les anomalies longtemps présentées par la Russie : à la surface, une tutelle administrative excessive; au-dessous, le désordre, et parfois le chaos. Un système coordonné de fonctions, des institutions plus ou moins ingénieuses peuvent à la rigueur s'improviser; il n'en saurait être de même d'une bureaucratie, d'un corps de fonctionnaires, parce que leur édu-

cation suppose Téducation même de la nation qu'ils doivent diriger. De là, pour Pierre le Grand, de là, pour tous ses successeurs, y compris Tempereur Nicolas 1^ et même Tempereur Alexandre II , une difficullé insurmontable, une cause incessante d'erreurs, de t&tonnements, de déceptions. La savante machine, importée ou imitée de l'Europe, ne pouvait marcher seule; il ne servait de rien d'en perfectionner ou d'en simpliQer les ressorts. Entre des mains inhabiles ou vénales, le mécanisme administratif ne pouvait fonctionner avec régularité.

Avant d'examiner les ouvriers chargés de la faire marcher, il convient cependant de connaître la machine ellemême. Au centre est un moteur unique, le pouvoir impérial ; tous les rouages n'ont pour fonction que d'en transmettre l'impulsion. Au-dessous de l'empereur autocrate, d'où tout émane, viennent les deux grands corps de l'État: le Sénat et le Conseil de Tempire. De ces deux corps, le premier, le plus ancien, créé par Pierre le Grand pourcon- Irôler toute l'administration, a été dépouillé d'une bonne partie de ses fonctions au profit du second, institué au début du dix-neuvième siècle. Le sénat dirigeant ne dirige plus rien; primitivement doté de toutes les prérogatives conciliables avec le régime autocratique, il est aujourd'hui réduit à des attributions judiciaires; ce n'est plus guère qu'une cour de cassation. S'il a privé le sénat de toute ingérence dans l'administration, le souverain s'adresse parfois encore & ses membres pour des enquêtes administratives dans les provinces*.

Le Conseil de l'empire {gosoudarslvénny sovél) est une sorte de Conseil d'État. Il a célébré en 1885 son soixantequinzième anniversaire. Fondé sous l'influence de Spéranski par Alexandre 1*% à l'époque et à l'exemple du

1. Cest ce qu'ont fait, par exemple, Alexandre II et Alexandre IH, en confiant à quelques sénateurs des enquêtes dont les réYélations ont fait beaucoup de bruit. Voy. plus bas, même livre, chap. ir.