ADMINISTRATION CENTRALE: GRANDS CORPS DE L'ÉTAT

Conseil d'État de Napoléon, le Conseil de l'empire en reproduit & certains égards l'organisation *. A défaut de Chambres héréditaires ou électives, c'est à ce corps qu'est dévolu le pouvoir législatif. C'est au Conseil de l'empire de discuter et de rédiger les lois, à lui d'examiner le budget, à lui de recevoir les comptes rendus des ministres. Les plus graves questions lui sont soumises; il est composé des plus hauts dignitaires ou fonctionnaires de l'État, mais en toute chose il n'a que voix consultative. Comme le Conseil du roi de l'ancienne monarchie française, cette assemblée n'est en somme qu'une réunion de simples donneurs d*avis. L'empereur, qui en nomme les membres et en fixe les attributions, ne lui délègue point ses pouvoirs; c'est toujours l'empereur seul qui décide. L'autocrate n'est nullement lié par les avis de cette assemblée; il les confirme, il les rejette, il les modifie à son gré*.

Le Conseil de l'empire n'a pas répondu aux espérances de ses fondateurs, Alexandre et Spéranski. Destiné à suppléer à l'absence de parlement, à représenter le pouvoir autocratique en qualité de législateur, il devait en même temps contrôler l'administration des ministres. De ces deux missions, il n'a vraiment rempli ni Tune ni l'autre. La faute en est à la fois au mode de recrutement de cette haute assemblée et au règlement qui lui est imposé. Ce conseil, théoriquement investi des plus larges attributions,

1. Le Conseil de l'empire (gosoudarstv^nny sovél) est souvent à l'étranger tppelé Conseil d'État. Celte dénomination serait excellente si elle n'avait Tinconvéoient de prêter à une confusion. On sait en effet que les titres de conseiller (TÊlat, conseiller d'État acttAcl, figurent, dans le tableau des rangs, parmi les degrés du tchine. Or un homme revêtu de ce titre purement honorifique de conseiller dÊtat (statski sovétnik) ne fait nullement partie de ce qu'on appelle alors Conseil d'État, de ce que nous nommons le Conseil de l'empire; ces conseillers n'ont même pas le tchinCt le rang nécessaire pour y entrer.

2. Le Conseil de l'empire est divisé en trois départements, comptant chacun sept ou huit membres. 11 y a en outre des membres ne siégeant qu'aa pknum. Ces derniers sont au nombre d'une quarantaine, non compris les ministres, qui sont membres de droit»

celles d'élaborer les lois et de contrôler radministralion supérieure, est en grande partie composé de hauts fonctionnaires, les uns en place, les autres en retraite, les premiers absorbés par leurs emplois, les autres souvent hors d'état, par Tàge ou la maladie, de prendre aux travaux du conseil une part sérieuse. A côté de nombreux aides de camp étrangers aux affaires, siègent d'anciens fonction* naires civils, désireux de rentrer au service actif et plus jaloux de se concilier les ministres que d*en surveiller les actes. Quand on défalque les non-valeurs, on trouve que sur les soixante membres du Conseil il ne reste, comme force effective, qu'un personnel insuffisant, incapable, par le nombre comme par la situation de ses membres, de remplir le rôle de Corps législatif ou de Chambre de contrôle. A cette institution, comme à toutes les assemblées russes, manque enfin ce qui, malgré ses défauts d'origine, pourrait ailleurs lui donner un peu d'indépendance et d'autorité : l'esprit de corps.

Ainsi faite, cette assemblée est fatalement réduite à un rôle tout passif, tout extérieur. Au lieu d'élaborer des lois, elle se contente le plus souvent d'enregistrer des décrets. Aussi, lorsqu'il s'agit de mesures de quelque importance, le souverain, loin d'en confier l'étude à son Conseil de l'empire, recourt d'ordinaire à des commissions spéciales dont les projets ne sont guère soumis au conseil que pour la forme. C'est de cette façon, à commencer par l'émancipation des serfs, qu'ont été préparées toutes les grandes réformes administratives, judiciaires, militaires, économiques, Ce système de commissions isolées, temporaires, révocables à volcoité, est peut-être, du reste, plus conforme au principe du pouvoir autocratique. Sous Nicolas II comme sous Alexandre II, il y a toujours en tram plusieurs commissions ou comités de ce genre, dont beaucoup, après avoir fait quelque bruit à leur naissance, disparaissent silencieusement, sans rien avoir produit que de volumineux rapports, ou s'éternisent indéfiniment après de savantes cl

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stériles disserlalions théoriques. A l'aide de ces commissions spéciales^ le gouvernement remédie à TinsufUsance de son Conseil législatif; mais ce n'est pas sans un double inconvénient. C'est, d'abord, au prix d'une lenlcur désespérante, qui ferait souvent paraître rapide la longue procédure de nos parlements les moins expéditifs ; c'est, ensuite, en perdant tous les avantages d'une législation uniforme et homogène. Issue de commissions diverses et sans lien entre elles, de comités étrangers les uns aux aulres et obéissant parfois à des impulsions opposées, la législation russe garde forcément quelque chose de fragmentaire, d'incohérent, d'inconséquent. Le mode de confection des lois explique le peu d'harmonie et le peu de fruils de beaucoup des meilleures réformes.

On ne saurait rendre au Conseil de l'empire le rôle que lui destinait son fondateur, sans en relever le niveau et en étendre les droits, et cela ne saurait se faire sans en modifler la composition. On y a songé à la On du règne d'Alexandre II. On a parlé non seulement d'augmenter le nombre des membres du Conseil, mais d'y appeler, à côté des représentants de l'empereur, des représentants du pays, choisis dans le sein des assemblées provinciales, si ce n'est élus par elles. Beaucoup de Russes se plaisent à voir, dans un tel expédient, un moyen de faire participer la Russie à son gouvernement sans lui donner de constitution, un moyen d'avoir sans élections politiques l'équivalent d'un parlement*. Quelle que soit la valeur pratique de pareils procédés, l'empereur Alexandre 11 semble n'en avoir pas été éloigné au moment de sa mort, et des projets analogues pourraient, sous ses successeurs, êlre remis sur le tapis. En attendant, ce qu'il n'a pas encore osé faire d'une manière régulière et permanente pour le Conseil de l'empire, le gouvernement impérial l'a déjà pratiqué partiellement pour quelques-unes de ses grandes

1. Nous reviendrons plus loin sur ces délicates questions^ liv. lU et Uv. VL

commissions législatives. Comme Alexandre II avait» lors de Témancipation, appelé dans les comités de rédaction des membres des assemblées de la noblesse, Alexandre III, voulant alléger les charges excessives des anciens serfs, a fait siéger dans la commission créée à cet effet plusieurs membres des assemblées provinciales. En cette modeste mesure, les délégués de la société n'étant même pas choisis par ses représentants, on peut dire que le pays est déjà invité parfois à donner son avis sur cerlaines affaires; mais, de quelque manière que soient composées les assemblées délibérantes. Conseil de l'empire ou commissions spéciales, ces assemblées ne sont jamais que consultatives; le pouvoir législatif reste intégralement dans la main de l'empereur.

Comme pour mettre cette vérité plus en relief, et rappeler sans cesse au Conseil de l'empire l'humilité de son rôle et la vanité de ses délibérations, ce conseil, en droit le premier corps de l'Élat, ne se prononce même pas, à proprement parler, sur les projets qui lui sont présentés. Afin de mieux constater l'indépendance de la volonté impériale et de n'en point gêner l'omnipotence, on ne soumet pas à l'empereur les décisions prises par la majorité du conseil, mais bien simultanément l'avis de la majorité et l'avis de la minorité, ainsi mises officiellement sur le même rang. Qu'on imagine un pareil système appliqué à des chambres représentatives, et un gouvernement également libre d'opter entre la majorité et la minorité. Si certaines influences ou certaines doctrines venaient à prévaloir près du tsar, c'est pourtant là le spectacle que la Russie pourrait un jour offrir à l'Europe.

Là où les grands corps de l'État ne sont que les humbles agents du pouvoir autocratique, les ministres ne sauraient être autre chose. L'érection des ministères est à peu près contemporaine de la fondation du Conseil de l'empire. C'est encore là une création de l'empereur Alexandre I* qui, ambitionnant la gloire de réformateur, cherchait à donner