BUREAUCRATIE : ENQUÊTES SÉNATORIALES

provinciale, comme dans les chancelleries pétersbourgeoises, et les efîels en sont identiques. Partout il encourage l'arbitraire chez les chers, le servilisme chez les subordonnés, dont le traitement se trouve dépendre de la bonne volonté des supérieurs. Aussi Thumilité chez les premiers, l'arrogance chez les derniers, sont-elles des traits habituels de la bureaucratie impériale. L'extrême dépendance où, sous prétexte de discipline, les inférieurs se trouvent maintenus vis-à-vis de leurs chefs hiérarchiques, est une autre raison des nombreux abus de pouvoir et de la trop fréquente improbité de Tadministration.

Les rapines administratives ont plus d'une fois attiré l'attention et les colères du gouvernement, sans que jamais il ait su mettre à leurs débordements une digue effective. En 1880 et 1881, sous le ministère du général Loris Mélikof, on a procédé, dans différents centres provinciaux, à Kazan et à Kief notamment, à une enquête administrative, confiée à quatre sénateurs d'une intégrité reconnue, car il est encore des hommes qui savent se préserver de la contagion générale. Cette revision sénatoriale, à laquelle le gouvernement semble s'être repenti d'avoir donné tant de publicité, a révélé des désordres que n'osait même pas soupçonner la défiance publique. Durant quelques semaines la presse a pu librement stigmatiser l'arbitraire, l'avidité, parfois même la cruauté de quelques pachas de province. L'urgence d'une refonte de l'administration est devenue plus évidente que jamais, et en 1881 Alexandre III a chargé une commission de hauts fonction* naires d*en formuler les règles. En attendant cette lente et problématique réforme, plus malaisée à mettre en pratique qu'à inscrire dans les lois, les investigations des commissaires sénatoriaux ont mis à nu des plaies secrètes et de honteux ulcères, que le gouvernement ne sait comment guérir. La démission ou la destitution de quelques* uns des fonctionnaires les plus compromis a été le seul fruit immédiat de cette consciencieuse enquête, et le

tardif ch&limcnt de quelques coupables a moins rassuré l'opinion que leur criminelle audace et leur longue impunité ne l'ont inquiétée.

L'empereur Alexandre III s'était, en montant sur le trône, donné pour première tâche de déraciner les abus administratifs dont ni son père ni son grand-père n'avaient su purger le sol de l'empire. Si l'on pouvait juger du succès en pareille matière par la loyauté des intentions et la droiture du caractère, jamais souverain n^eût été mieux préparé à semblable besogne. De tout temps ennemi des abus et des hommes corrompus, profondément honnête et ne pouvant tolérer la malhonnêteté autour de lui, inaccessible aux séductions féminines si puissantes sur son père, joignant, à l'inverse de ce dernier, les vertus de l'homme privé aux nobles aspirations du prince, incapable de toute faiblesse et de toute basse compromission pour des favoris ou des favorites, scrupuleusement économe des deniers de l'Étal et tout plein de la sainteté de sa mission, Alexandre III semblait, personnellement, plus capable qu'aucun de ses prédécesseurs de délivrer l'empire du hideux cancer qui le ronge ; mais que peut un homme, si résolu et si austère qu'il soit, dans un État de plus de vingt millions de kilomètres carrés? Un pareil empire n'est pas de ces domaines où l'œil du maître peut tout voir et suffire à tout. Quelle que soit son énergie, le souverain est condamné à l'impuissance; après quelques efiforls, faits d'ordinaire avec une ardeur et une ingénuité de novice, le plus confiant finit presque fatalement par se décourager, par se fatiguer et se résigner au mal qu'il ne saurait empêcher. Le souverain, en effet, ne peut gouverner, ne peut administrer surtout, que par les mains et les yeux d'autrui, et l'administration centrale, la cour et le haut tchinovnisme sont précisément les plus intéressés au maintien des abus et des anciennes pratiques. Aussi, sMl faut en croire la voix publique, les spéculations et les prévarications, Tagiotage et les tripotages avaient recom-

BUREAUCRATIE : IRRESPONSABIUTÉ. 119

mencé silencieusement autour et à Tinsu de TLonnôle Alexandre III.

En prenant possession du ministère de l'intérieur, le général Ignatief avait fait, au nom de Tadminislration impériale, une sorte de confession ofTicielle^ Le ministre rejetait solennellement une bonne part de la responsabilité des attentats qui ont troublé la Russie, sur la négligence de la plupart des fonctionnaires, sur leur indifférence au bien de l'État, sur leur improbité. Rappelant à leur devoir tous les serviteurs du tsar, le comte Ignatief promettait, au nom d'Alexandre III, de poursuivre toutes les malversations, d'extirper partout la corruption et de châtier d'une manière exemplaire les coupables. Depuis, sous le ministère du comte Tolstoï, on a, en 1884, rendu plus rigoureuses les peines pour la dilapidation des deniers publics. Malgré quelques procès retentissants et quelques actes de louable sévérité, on ne saurait dire que les intentions d'Alexandre III aient encore été remplies; on ne voit môme guère comment elles pourraient l'être, tant que durera le régime en vigueur. Le gouvernement, en effet, n'a d'autre instrument que son administration, et, ainsi que nous le disions plus haut, toutes les mesures de défense et de protection prises en faveur de l'autorité et de ses agents tournent d'une manière inévitable en faveur des abus administratifs, ainsi protégés indirectement contre toutes les attaques et les poursuites du public.

En Russie comme ailleurs, une des causes de la corrup^ tion administrative et des abus de pouvoir, c'est le défaut de responsabilité légale des agents de l'État. La loi édicto des peines rigoureuses contre les exactions, contre le péculat et les concussions, contre les abus d'autorilé et tontes les transgressions des fonctionnaires dans l'exercice de leurs fonctions; mais toute cette pénalité est leltre morte. Les statistiques judiciaires en font foi. Le petit nombre do

1, Circolaire aux gouverneurs de province du 6 mai 1981 ^ancien itsle).

cas de ce genre soumis aux tribunaux est sans rapport avec le nombre des prévaricateurs connus du public. Les délinquants sont habituellement assurés du pardon, à tout le moins de l'indulgence de leurs supérieurs, et *Ia loi élève les tchinovniks au-dessus de la juridiction des tribunaux ordinaires. Un fonctionnaire ne peut être mis en jugement, pour actes commis dans l'exercice de ses fondions, qu'avec le consentement ou, mieux, sur l'initiative de ses supérieurs hiérarchiques. La poursuite des illégalités des agents du pouvoir est ainsi abandonnée à l'adminislraliony qui naturellement répugne à faire condamner ses membres. Administrés ou contribuables ont le droit de dénoncer les actes illégaux d'une autorité à l'autorité supérieure» ils n'ont pas le droit de les déférer aux tribunaux. Par suite, plus le coupable est élevé, moins il y a pour lui de responsabilité effective ^

Le grand principe, récemment introduit dans la législation russe, de l'égalité de tous devant la loi ne touche point la bureaucratie. On ne saurait être surpris d'un tel privilège, dans un pays autocratique, quand on songe que, en France, l'article 75 de l'éphémère constitution de l'an VIII a, pendant trois quarts de siècle, résisté à toutes nos révolutions, et semble même aujourd'hui avoir été inutilement abrogé. En Russie, où elle serait plus nécessaire qu'ailleurs, la responsabilité légale des fonctionnaires rencontre encore plus d'obstacles dans les préjugés et les mœurs. La bureaucratie a trop d'intérêt & ne pas se laisser dépouiller d'un privilège qui lui assure pratiquement l'impunité et l'omnipotence. Abandonner aux poursuites du premier venu un fonctionnaire du tsar, le représentant d'un pouvoir illimité et infaillible, ce serait, dit-on, discréditer l'autorité. En réalité, ce serait plutôt la relever en

1. Quand les plaintes contre un employé inférieur sont si justifiées qu*oa ne saurait le maintenir à son poste, on se décide à le renvoyer; mais la sévé* rite va rarement jusqu'à lui refuser un certificat de bonne conduite qui lui permette de se replacer ailleurs. (Golovatchef, Dtciat Ut refotnn] p. 374.)