LES DÉCRETS DICTATORIAUX

a J'appartiens à la Révolution française et je ne veux rien avoir de commun avec une réaction d'ancien régime », n'avait cessé de répéter le prince Louis-Napoléon dans tous ses messages durant sa Présidence. Il renouvelle cette affirmalion au frontispice de la constitution que le peuple lui avait donné mandat de rédiger (14 janvier 1852) : u La Constitution reconnaît, confirme et garantit les grands principes proclamés

T. III-

i L'EMPIRE LIBERAL.

en 1789 et qui sont la base du droit public des Français. »

Chargé d'organiser un gouvernement républicain, il prend pour point de départ Tidée constante de la Révolution formulée par le vieux Carnot, celle aussi de Washington, que « la responsabilité est de droit naturel à Tégard de tous ceux qui sont chargés des affaires de TÉtat*. »

Le Président, nommé pour dix ans, est responsable ; les ministres ne sont que ses agents; ils ne peuvent être députés. Par cela qu'il est responsable, le Président, est investi des pouvoirs les plus amples : il commande les forces de terre et de mer, déclare la guerre, conclut les traités de paix, d'alliance, nomme à tous les emplois, fait les règlements et décrets nécessaires pour l'exécution des lois; la justice se rend en son nom; il a seul l'initiative des lois, le droit de grâce; il convoque, ajourne et dissout le Corps législatif. Tous les ans, il présente, par un message, l'état des affaires de la République. Il peut, par un acte secret et déposé aux archives du Sénat, désigner le nom du citoyen qu'il recommande, dans l'intérêt de la France, à la confiance du peuple et à ses suffrages.

Les constitutions révolutionnaires n'avaient pas établi deux Chambres participant à peu près dans la même mesure à l'exercice du pouvoir législatif : ou l'Assemblée des représentants avait été unique, ou la seconde Chambre avait

i. Carnot au Comité de Salut public, 12 germinal an IL

reçu des attributions distinctes. Le Prince suivit ce précédent; il ne conçut pas le Sénat comme une doublure du Corps législatif; il le modela à peu près sur le Conseil des Anciens du Directoire et sur le Sénat de son oncle.

Le Corps législatif discute et vote les projets de loi et l'impôt ; ses séances sont publiques. Aucune restriction ne limite son vote; mais pour éviter les changements introduits à Timproviste l^dans une discussion et qui bouleversent à Tétour- Iwie l'économie d'une loi mûrement préparée, au- ^ cun amendement ne peut être adopté sans Tapprobation du Conseil d'État. On coupe court aux comptes rendus fantaisistes, frauduleux ou partiaux des journaux : le compte rendu ne consistera que dans la reproduction du procès -verbal dressé à l'issue de chaque séance par le Président.

Le Sénat ne soumet pas les lois à une nouvelle discussion ; il examine seulement si elles portent atteinte à la Constitution, à la religion, L à la morale, à la liberté des cultes, à la liberté J individuelle, à l'égalité des citoyens devant la ' loi, à l'inviolabilité de la propriété, au principe de rinamovibilité de la magistrature ou si elles compromettent la défense du territoire. Dans ce cas, il s'oppose à leur promulgation.

Ainsi le Sénat est constitué le gardien du pacte fondamental et des libertés publiques. Comme gardien du. pacte fondamental, il règle tout ce qui n'a pas été prévu par la Constitution et ce qui est nécessaire à sa marche ; il

fixe le sens des articles qui ont donné lieu à différentes interprétations ; il propose les modifications Constitutionnelles. Comme gardien des libertés publiques, il annule tous les actes contraires à la constitution qui lui sont déférés par le gouvernement ou dénoncés par les pétitions des citoyens. Il jouit même du droit d'initiative refusé aux députés. Il peut, dans un rapport adressé au Président de la République, poser les bases des projets d'un grand intérêt national. Enfin, en cas de dissolution du Corps législatif, pendant les six mois accordés pour en faire élire un nouveau, il pourvoit, par des mesures d'urgence, à ce qui est nécessaire à la marche du gouvernement.

Le Sénat ne reçut pas l'attribution judiciaire de connaître des attentats ou complots contre la sûreté de l'État. Le Prince savait « que la défaveur atteint toujours les corps politiques lorsque le sanctuaire des législateurs devient un tribunal criminel; que l'impartialité du juge est trop souvent mise en doute, qu'il perd son prestige, que l'opinion l'accuse d'être l'instrument de la passion ou de la haine ». Suivant en cela les précédenls loyaux de la Révolution, il institua une Haute Cour composée de magistrats et de jurés. Les magistrats étaient des conseillers à la Cour de cassation choisis chaque année; les jurés, pris parmi les conseillers généraux, étaient tirés au sort pour chaque affaire, en audience publique de la Cour d'appel.

Le mode de recrutement du Sénat et du Corps

législatif différait autant que leurs attributions.

Le suffrage universel était maintenu pour Félection des députés. Déjà à cette époque, on sentait les périls auxquels le suffrage universel anarchique de 1848 exposait une société, mais on n'avait pas réfléchi aux moyens d'y remédier sans toucher à T universalité même du suffrage impossible à détruire. L'idée à laquelle appartient l'avenir, celle du vote par groupes professionnels ou spéciaux, pointait à peine; on n'avait pas encore étudié la conception si juste du vote multiple. Lamartine l'avait indiquée, mais on ne s'y était pas arrêté*.

On croyait alors que tout le mal était dans le scrutin de liste, et qu'en rétablissant le scrutin uninominal on assagirait le suffrage universel. C'est ce que fît la Constitution. Seulement, avec beaucoup de sagesse, ce n'est pas à l'arrondissement administratif qu'elle attribua un député. Cela avait le grave inconvénient de donner à de très petites agglomérations autant de droits qu'aux plus nombreuses et de créer de très choquantes inégalités dans la représentation; la Constitution établit des circonscriptions électorales égales, de trente-cinq mille électeurs. Les députés étaient nommés pour six ans.

Il y eut deux espèces de sénateurs : les séna-

1. Conseiller du peuple, 6® série, p. 267 : « Un jour viendra, je n'en doute pas, où le père de famille aura autant de voix dans le suffrage qu'il y a de vieillards, de femmes et d'enfants à son foyer; car, dans une société bien faite, ce n'est pas l'individu, c'est la famille qui est l'unité permanente. »

teurs de droit : cardinaux, maréchaux, amiraux ; les sénateurs nommés par le Président; les uns et les autres inamovibles et à vie, condition bien plus essentielle à la force d'un Sénat que le mode d'élection lui-même. « Ayez, disait Machiavel, un consiglio degli scelti qui soit à vie, Stessino avita^.

Les Présidents des deux corps étaient nommés annuellement parle chef de l'État.

Les fonctions des députés étaient gratuites; celles des Sénateurs Tétaient aussi en principe, sauf le droit du président d'accorder des dotations individuelles de 30 000 francs. « Personne ne voudra accepter d'être sénateur doté! s'écria Montalembert lorsque Louis-Napoléon lui communiqua cette disposition. — Vous croyez, monsieur de Montalembert?» ditlePrinceavecun imperceptible sourire en caressant sa moustache.

Un Conseil d'État présidé par le Président de la République, et à son défaut par un vice-président, est chargé de préparer les projets de loi à soumettre au Corps législatif et d'en soutenir la discussion. C'est par ces orateurs que le gouvernement communiquera avec les deux corps délibérants. Les conseillers d'État révocables étaient nonimés par le chef du pouvoir, et recevaient un traitement de 25000 francs.

De l'organisation administrative la Constitution ne fixait qu'un point d'importance capitale; elle attribuait la nomination des maires au

4. Dello riformar lo stato di Firenze — Sic Guicciardini considerazione sul capitolo 11 dei Discorsi del Machiavelli.

pouvoir exécutif avec faculté de les choisir en dehors du Conseil municipal.

Les décrets rendus par le Président depuis le 2 décembre recevaient force de loi-.

Changez quelques articles à cette constitution ; rendez au Sénat et au Corps législatif l'élection de leurs présidents; en continuant à tenir les ministres éloignés du Parlement, autorisez-les à s'y rendre pour s'expliquer quand ils le jugeront utile ; supprimez la nomination des sénateurs par le chef de TÉtat; élargissez la catégorie des sénateurs de droit; mettez-y les anciens présidents, les anciens ministres, les anciens ambassadeurs ou hauts fonctionnaires administratifs et judiciaires, les officiers supérieurs de terre et de mer en retraite, les députés après un certain nombre d'années de législature, etc.; faites nommer les autres sénateurs, partie par le Sénat lui-même, partie par des collèges électoraux bien organisés, et vous aurez une Constitution républicaine à peu près parfaite, bien supérieure à celle qui nous régit aujourd'hui.

La Constitution conçue par le Prince avait été rédigée par Rouher. Ce ministre allait la compléter par le décret réglementaire des élections et de la Presse, lorsqu'une crise intérieure lui fit tomber la plume des mains et la mit dans celles de Persigny.

Pendant que la Constitution se préparait, le Président avait rendu de nombreux décrets d'ordre pratique : concessions de chemin de fer, extension des télégraphes, fondation du Crédit Foncier, des sociétés de secours mutuels, ré- . forme autoritaire des règles uuiversitaires, conversion de la rente 5 p. 100 en 4 1/2 p. 100; règlement du budget de 1852, non voté par l'assemblée dissoute. On n'eut pas le bon sens de supprimer la garde nationale, on se berça de l'illusion qu'en réorganisant en coros trié cette néfaste institution de désordre et de renversement, on la rendrait inoffensive (11 janvier 1852).

Montalembert eût voulu obtenir l'abrogation des lois organiques du culte catholique annexées au Concordat. Le Président, qui ignorait ces matières, ne dit pas non, mais il interrogea Troplong, son oracle juridique, Rouher, etc. ; tous se récrièrent : ce serait compromettre la paix religieuse et rompre l'équilibre établi par le Concordat, dont les lois organiques constituaient l'appendice inséparable. Les lois organiques abolies, les rapports entre l'Église et l'État seraient sans règle; le préliminaire de cette grave mesure devrait être une nouvelle législation, et Montalembert lui-même eût été fort embarrassé d'en proposer une qui n'établît pas une prépotence de Rome chez nous inconciliable avec nos mœurs et nos principes. Une matière de cette importance exigeait un long examen et ne pouvait être tranchée au pied levé. Montalembert

attachait un intérêt majeur à justifier son adhésion par quelque conquête capitale au profit de l'Église ; il éprouva un vif déplaisir. Les lois organiques ne furent modifiées qu'en ce qui concerne le culte protestant; on étendit le droit de suffrage pour le conseil presbytéral à tous les membres deTÉglise portés sur le registre paroissial. Les catholiques obtinrent cependant la restitution au culte de Téglise Sainte-Geneviève et la faculté pour les congrégations religieuses de femmes vouées à l'éducation de la jeunesse et au soulagement des pauvres, d'obtenir leur reconnaissance légale par sitaple décret.

Le décret sur les biens d'Orléans avait été de beaucoup le plus important de ces actes dictatoriaux.

Les d'Orléans étaient exilés par une loi républicaine de 1848 dont Berryer avait empêché l'abrogation. Leur éloignement n'est pas l'œuvre du Prince. Mais il leur appliqua les rigueurs inventées contre sa famille et les obligea à vendre tous leurs immeubles situés en France. En outre, s'appropriant une proposition de Jules Favre à la Constituante, il prononça la nullité de la donation consentie à ses enfants par Louis-Philippe la veille de l'acceptation de la couronne en vue d'éluder la dévolution de ses biens à l'État conformément à l'ancien droit royal. Il ne s'agissait pas d'une confiscation comme on l'a tant répété, mais d'une interprétation juridique sur la nature frauduleuse ou non d'un acte. Aujourd'hui que les princes

d'Orléans se sont replacés dans la rigueur de Tancien droit monarchique, au cas d'une restauration opérée, nul doute n'existerait sur la légalité des décrets, car il n'est pas admissible qu'on se soustraie par un subterfuge aux charges d'une tradition royale dont on invoque les profits. La légalité des décrets n'était contestable que parce que les d'Orléans se couvraient du droit révolutionnaire sous lequel leur père s'était placé en 1830, en dehors des règles de l'ancienne monarchie qu'il supplantait. Berryer, ce qui n'est pas sans surprendre d'un aussi pur légitimiste, n'avait pas opposé d'autre argument à la proposition de Jules Favre*, et à cette époque l'argument était décisif. Il y avait aussi quelque chose de choquant à invoquer contre des princes exilés des déchéances qui les supposaient sur le trône. On n'eût été bienvenu à leur reprendre leurs biens patrimoniaux que si on leur eût restitué en même temps la couronne.

i . Berryer, Séance du 10 octobre 1848 : Suivant M. Favre, cette donation du 7 août 1830 doit être considérée comme nulle, non avenue et entachée de fraude. Purement fictif, cet acte n'aurait eu pour but que d'empêcher la réunion légale des biens de M. le duc d'Orléans au domaine de la couronne, conformément aux anciens principes du droit domanial. C'était en effet une maxime de l'ancienne monarchie, consacrée depuis plusieurs siècles et notamment par l'édit de 1607, que les biens possédés pax les rois avant leur avènement à la couronne s'unissent au Domaine. Mais n'est-ce pas confondre et les temps et les principes, et leurs conséquences légales, que d'appliquer ces maximes de l'ancien régime français au gouvernement fondé en 1830?

LA RÉPUBLIQUE DÉCENNALE. Il

Ces décrets ne rencontrèrenl aucune désapprobation générale : ils n'ébranlèrent ni la popularité, ni la force du Président, mais ils exaspérèrent les hommes de salons parce que les uns étaient attachés aux princes, et les autres obligés de retarder au moins le ralliement lucratif auquel ils se disposaient. Il y eut une pluie d'épigrammes : « C'est le premier vol de Taigle », dit-on. Montalembert se retira indigné de la Commission consultative. La plupart des ministres, à antécédents orléanistes, opinèrent contre les décrets. La princesse Mathilde, en souvenir des bontés de Louis-Philippe, essaya par ses prières les plus suppliantes de les conjurer. La passion tenace de Persigny l'emporta. — On frappait à coups redoublés, disait-il, sur les ennemis d'en bas , pourquoi ne prendrait-on pas des précautions contre ceux qui, en haut, ont été et resteront les ennemis irréconciliables? — Le raisonnement n'était pas juste ; tout bien considéré, un gouvernement est bien plus maître des prétendants dont il tient sous la main la personne et les biens que de ceux auxquels l'exil assure la liberté des actes et des paroles.

Morny, Fould, Rouher, Magne protestèrent par leur démission. Le Tribunal civil voulut les imiter en se déclarant, sur la demande des exécucuteurs testamentaires de Louis-Philippe, compétent à prononcer sur la valeur de la donation annulée. Au Conseil d'État même, le commissaire du gouvernement Reverchon et le rapporteur Cornudet ne cachèrent pas leur opinion

conforme à celle du Tribunal. Un dictateur n'édicte pas de pareilles rigueurs pour en permettre l'annulation : toutes les résistances furent brisées; un arrêté de Conflit dessaisit le Tribunal; les ministres démissionnaires furent remplacés ; Reverchon et Cornudet destitués (ce dernier seulement pour un temps , plus tard il fut fait président de Section), et le Conseil d'État approuva la légalité des décrets.

Alors pour la première fois, Persigny entra aux affaires, à Flntérieur, bien qu'il eût convoité les Affaires étrangères, qu'on laissa à Turgot. Abbatucci, un ami fidèle du Prince, prit la Justice, Bineau, les Finances (22 janvier). Deux nouveaux ministères furent créés par réminiscence de l'Empire, le ministère d'Etat et le ministère de la Police.

Le ministre d'État devint la cheville ouvrière du mouvement gouvernemental : « Il était chargé des rapports avec le Sénat et le Corps législatif, de la correspondance du Président avec les divers ministères, du contre-seing des décrets portant nomination des ministres, des sénateurs, conseillers d'État, présidents du Sénat, et du Corps législatif, des attributions non spécialement dévolues à un autre ministère, de ce qui se rattachait aux Sénatus-Consultes; il avait en outre l'administration des manufactures et des palais nationaux.

Le ministère de la Police générale devait être une institution protectrice, bienveillante, modérée, intimidant seulement les ennemis de la

société. Son rôle principal consisterait à faire parvenir jusqu'au Prince responsable la vérité qu'on s'efforce trop souvent de tenir éloignée du pouvoir, ensuite d'établir à l'égard du ministère de l'Intérieur un contrôle semblable à celui auquel sont soumises les administrations de la Guerre et des Finances (31 janvier).

Casabianca f ut le premier titulaire du ministère d'État et Maupas celui du ministère de la Police.

Persigny inaugura son administration par les décrets réglementaires sur les élections et la presse.

Le décret électoral (2 février 1852) reproduisit les principales dispositions de la loi républicaine du 15 mars 1849, mais il altéra inconsidérément une des meilleures. Conformément à l'usage anglais, la loi de 1849 n'admettait pas les scrutins de ballottages, qui prolongent l'agitation électorale et facilitent les coalitions subversives. L'élection se terminait au premier tour à la pluralité des voix, c'est-à-dire à la majorité relative, pourvu qu'un huitième des électeurs inscrits eût pris part au scrutin (Art. 63). Le décret exigea la majorité absolue. Si aucun des candidats ne l'a obtenue, l'élection est recommencée le deuxième dimanche qui suit la proclamation des résultats (Art. 36). On accordait ainsi aux deux minorités vaincues au premier tour le temps de

i4 L'EMPIRE LIBÉRAL.

se concerter pour devenir majorité au second, dans lequel on se contentera, pour mieux faciliter la manœuvre, de la majorité relative. On autorisa également les candidatures multiples. Aucun gouvernement n'avait ainsi fabriqué contre luimême une aussi sûre machine de destruction.

Le scrutin à majorité relative, a produit l'assemblée conservatrice de 1849. Des scrutins de ballottage rétablis en 1852, sont sortis les irréconciliables de la coalition républico-orléaniste de la fin de TEmpire. Des scrutins à majorité relative, rétablis par le gouvernement de la Défense nationale en 1871, est issue de nouveau une assemblée conservatrice. Des scrutins de ballottage aussi imprudemment rétablis par l'assemblée conservatrice de 1871, est résultée en 1885 une défaite des conservateurs dont le scrutin à majorité relative eût fait une victoire. L'inventeur des scrutins de ballottage, convaincu de son erreur, écrivait lui-même à l'Empereur, le 27 juin 1869 : « Il faudra supprimer le ballottage, qui favorise les coalitions, en s'en tenant, comme en Angleterre, à la majorité pure et simple du premier tour de scrutin. » Il condamnait également les candidatures multiples : « 11 faudra interdire la présentation d'un même candidat dans plusieurs circonscriptions, ce qui ne peut profiter qu'aux ennemis de l'État. »

Ces hommes, qui redoutaient les agitations politiques, parurent n'avoir d'autre souci que de les prolonger : ils maintinrent les scrutins de deux jours. On dit, pour expliquer ce qui autre-

ment eût paru une inconcevable impéritie, que c'était pour se donner la facilité d'altérer les résultats pendant la nuit !

On ne se préoccupa point des inconvénients auxquels cette prolongation des scrutins exposait, parce qu'on crut avoir trouvéla panacée infaillible dans le système des candidatures officielles. Les gouvernements précédents avaient plus ou moins ouvertement appuyé les candidats dévoués à leur politique ; le nouveau gouvernement résolut de faire de la désignation des candidats un acte de l'autorité publique. Auguste envoyait aux tribus l'ordre de nommer tel ou tel; on ferait de même; une affiche blanche notifierait aux électeurs le choix de l^Etat;ceux qui résisteraient seraient traités en rebelles.

Le décret sur la presse (17 février 1852) ne se bornait pas à soumettre les écrits périodiques au timbre et au cautionnement, à déférer leurs délits aux tribunaux correctionnels, ce qui avait été pratiqué maintes fois antérieurement, ils instituent un système nouveau de discipline discrétionnaire. Un journal ne pourra être publié sans autorisation préalable; il pourra être supprimé par un décret spécial du Président et suspendu par décision ministérielle pendant deux mois après deux avertissements motivés.

Le policier Maupas se pâme d'admiration devant ce décret : « Napoléon III n'aurait jamais dû en sortir, dit-il, sauf à en modérer les rigueurs et à en élargir les tolérances. » Tel n'était pas l'avis de l'inventeur même du système : « En

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proposant, en 1852, le régime des avertissements, j'étais loin de songer à supprimer le droit de discussion, j'étais loin surtout de proposer ce régime comme une institution durable. C'est qu'en effet, si je connais les dangers de la licence de la presse, je connais aussi les périls du pouvoir arbitraire sur elle, si ce pouvoir venait à tomber dans des mains vulgaires*.

La Constitution était, dans ses principes essentiels, une constitution républicaine excellente et qui pouvait être maintenue. Les décrets organiques avaient, au contraire, le caractère exceptionnel de la dictature. Ils étaient destinés à ne pas survivre aux circonstances qui les avaient justifiés. « Après une révolution le seul moyen de sauver la liberté est de la restreindre ^ » Béranger, toujours judicieux, exprimait cette idée dans une conversation humoristique avec son ami Lamartine : «Croyez-moi, si jamais vous ressuscitez sur cette pauvre terre et que la Providence vous rende un rôle semblable à celui qu'elle vous a donné en 1848, demandez pour vous ou pour tout autre une dictature de dix ans ou à vie, pour donner à la liberté le temps de devenir une habitude, refréner les factions et