CHAPITRE I Le Haut Empire

§ 1. L'extension du droit de cité. La romanisation. — § 2. L'assimilation de l'Italie aux provinces. — § 3. Les assemblées provinciales. — § 4. Le régime municipal. Les Augustales.

§ 1. — L'extension du droit de cité. La romanisation.

Les citoyens romains étaient, au début de notre ère, en dehors de l'Italie, une faible minorité, composée de négociants qu'attirait le désir d'exploiter les vaincus, et renforcée par l'appoint des rares indigènes choisis entre leurs compatriotes pour participer aux privilèges de la nation conquérante. Isolés au milieu des populations sujettes, exposés à leur jalousie, à leur hostilité latente ou déclarée, ils avaient senti la nécessité de se grouper. De là ces associations, conventus, organisées sur le modèle des collèges romains avec, à leur tête, un curateur, pour veiller à l'intérêt commun. Elles se multiplièrent sur toute la surface de l'empire, et naturellement disparurent quand elles eurent perdu leur raison d'être, c'est-à-dire

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à mesure que la minorité tendait à devenir la majorité. Les citoyens romains formaient dans la masse des provinciaux une aristocratie. Ils incarnaient en leur personne l'orgueil et la majesté du peuple roi. Ils avaient le connubium et le comrnercium, ce qui voulait dire que seuls ils pouvaient 3e marier, tester, acquérir, hériter, trafiquer, suivant les modes et sous la garantie de la loi romaine. Sans doute la valeur légale de ces actes était assurée pour les étrangers, les pérégrins, soit par leur droit national dont Rome savait au besoin imposer le respect, soit par les règles du droit des gens, droit des nations, jus gentium, un droit nouveau qui s'élaborait petit à petit, transformant l'ancien droit des citoyens, le jus civile, de manière à le rendre plus souple, et aussi mieux adapté aux rapports sociaux créés par la conquête. Mais ce droit national n'était qu'un ensemble de coutumes locales, variant d'une cité à une autre, très gênantes pour les relations avec le dehors, et constituant un grand désavantage, dans la lutte commerciale, ù l'égard du concurrent pourvu de la qualité de citoyen. Quant au droit des gens, outre f^u'il ne s'ap-' pliquait pas à tous les cas, il était aussi, sur certains points, une cause d'infériorité. Le mariage qu'il consacrait entre citoyens et pérégrins ne produisait pas les mêmes effets que les justes noces conformes au droit romain. Les enfants nés de ces unions étaient pérégrins. En ce qui concerne la juridiction criminelle, par une application des vieilles lois sur l'appel au peuple, les citoyens furent d'abord jugés à Rome où ils bénéficiaient d'une pénalité plus douce. Plus tard, quand, en raison de leur nombre croissant, on dut les juger sur place, ils demeurèrent soustraits aux supplices les plus infamants. Ils avaient encore d'autres prérogatives. C'est parmi eux que les gouverneurs choisissaient la majeure partie des juges. Seuls, jusqu'au deuxième siècle, ils furent admis

dans la légion. Seuls ils pouvaient aspirer à devenir fonctionnaires de l'Etat. Les plus favorisés, en possession du jus honorum, voyaient s'ouvrir devant eux la carrière sénatoriale. Il n'était pas jusqu'au port de la toge avec les trois noms à forme latine, prénom, gentilicium, cognomen, qui ne leur fût réservé et n'ajoutât à leur prestige. Elevés à cette hauteur on comprend qu'ils aient été un objet d'envie. Devenir citoyen romain fut l'ambition de tout pérégrin.

Il y avait un degré entre la condition de pérégrin et celle de citoyen. C'était le droit latin qui, limité primitivement aux Latins de race, puis propagé à travers l'Italie, avait fini par être transplanté en dehors delà péninsule après qu'elle avait été tout entière annexée à la cité. Le droit latin comportait le cominercium. Il pouvait être accompagné de la concession du connubium. Mais il n'allait pas au delà de ce que nous appelons les droits civils.

Le droit latin était octroyé par mesures collectives. Il fit de rapides progrès. On peut dire qu'à la fin du premier siècle il s'était étendu à tout ce qui, dans l'Occident, était acquis à la civilisation romaine. Il n'avait pénétré ni dans la Bretagne, ni dans les territoires rhénans et danubiens, pays d'occupation militaire où l'on ne voyait en présence que des citoyens et des Barbares et où, par conséquent, il n'y avait pas de place pour cette catégorie intermédiaire. Il était inconnu dans l'Orient grec qui n'y prétendait pas et qui, à ce point de vue encore, formait un monde à part.

Le droit de cité était conféré collectivement ou individuellement.

Nous sommes mal renseignés sur la diffusion du droit de cité par mesures collectives. En général les textes qui nous signalent des mesures de ce genre se réfèrent à cette période troublée où, après la chute de Néron, les prétendants se disputaient les sympathies des populations.

Les concessions individuelles s'obtenaient par une

faveur gratuite, ou automatiquement parce qu'on remplissait certaines conditions déterminées.

Il n'est pas douteux que les concessions gratuites n'aient été fort nombreuses, étant donné la propagation du droit de cité dans les hautes classes de la société où naturellement elles devaient être plus fréquentes. Mais là-dessus encore nous n'avons que peu de témoignages directs, sauf pourtant un document de première importance, que nous avons mentionné déjà à propos de la censure de Claude.

Les individus qui obtenaient le droit de cité pour avoir rempli certaines conditions spécifiées par la loi étaient, en premier lieu, ceux qui avaient exercé une magistrature dans une cité de droit latin. Ce fut un empereur du deuxième siècle, vraisemblablement Hadrien, qui élargit cette issue en instituant une nouvelle forme du droit latin, le droit latin majeur (Latium majus), par opposition à l'ancien qualifié désormais de mineur [Latium minus). La différence c'est que le droit latin majeur étendait aux membres du Sénat municipal, aux décurions, le privilège réservé jusque-là aux magistrats.

Il y avait d'autres débouchés qui s'ouvraient à la foule, et par où elle passait en flots continus et pressés.

Il y avait l'armée, La légion ne devant admettre que des citoyens, les hommes qui ne l'étaient pas encore le devenaient en y entrant. Les soldats des troupes auxiliaires, pour qui ce statut n'était pas requis, en étaient dotés quand ils quittaient le service. De même, le plus souvent, les enfants de troupe, les castrenses, nés du concubinat avec une pérégrine.

Il y avait les affranchissements. L'esclave d'un citoyen, une fois affranchi, devenait lui-même citoyen, comme son patron. Du moins telle fut la règle jusque dans les premiers temps de l'Empire. A cette époque, les affranchissements devenant plus fréquents et menaç&nt de submerger la cité sous une masse d'élé-

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ments suspects, on se préoccupa d'en réduire le nombre et d'en atténuer les effets. De là la catégorie des affranchis dits juniani, de la loi Junia Norbana en 19 ap. J.-G. Les juniani, affranchis en dehors du contrôle de l'Etat, n'obtenaient avec la liberté qu'un droit latin ramené au minimum, c'est-ù-dire le commercium, moins le droit d'hériter et de tester. Mais ce n'était là qu'un stage à la suite duquel ils pouvaient s'élever au rang de citoyens, moyennant certains services rendus à la société, par exemple la procréation d'un enfant mâle ou l'exercice d'une mdustrie utile.

Il était rare, quand on fondait une colonie romaine, qu'on n'appelât pas un certain nombre d'indigènes à en faire partie, et c'était encore une voie par où l'on pénétrait dans la cité.

A mesure qu'on avance on voit se multiplier les facilités pour l'acquisition du droit de cité. Une série de dispositions antérieures à Hadrien corrigèrent ia rigueur de la loi sur les unions contractées en dehors du connubium. Pour faire d'un couple composé d'un pérégrin et d'une Latine une paire de citoyens, ou n'exigea qu'une condition : la survenance d'un enfant avec la preuve, qui sans doute n'était pas difficile à produire, que la femme s'était trompée de bonne foi sur l'état civil de son mari.

Avec le droit de cité se propageaient les mœurs romaines et l'usage de la langue latine. On doit admettre que la connaissance du latin fut requise de quiconque aspirait à la qualité de citoyen, même en Orient. Mais cette exigence ne pouvait se soutenir longtemps devant la vitalité du grec. Les Orientaux cultivés apprenaient le latin, surtout s'ils voulaient entrer dans la vie publique, mais le grec restait pour tous la langue journalière, et pour la masse la langue unique. Dans les pays occidentaux où les langues nationales n'offraient pas la même résistance, la contrainte

n'était point nécessaire. Le latin, la seule langue employée dans les tribunaux, dans les documents officiels émanant des municipalités ou de l'Etat, ne pouvait être ignoré dans les rangs élevés de la société. Plus bas, il se répandait par les soldats rentrés dans leurs foyers, par le contact avec les fonctionnaires de tout ordre. Pour tous ceux qui avaient quelque ambition ou quelque amour-propre, il était comme une parure, la marque d'une civilisation supérieure.

Au début du troisième siècle, en 312, parut l'édit de Caracalla, qui octroya le droit de cité à tous les habitants de l'empire. C'est ainsi du moins qu'en est résumée la teneur dans les textes trop courts et trop rares qui en font mention. Mais nous constatons par ailleurs au'il devait contenir d'importantes réserves. Il ne statuait que pour le présent, pour les sujets actuels de Rome, et non pour ceux qui pourraient le devenir par la suite. Il ne s'appliquait qu'aux hommes de naissance libre, et encore à condition qu'ils fussent parvenus au stade de l'organisation municipale. Il excluait donc, d'une part les affranchis jw7a'e?j5, peutêtre aussi les hommes d'un rang inférieur, les serviteurs, les clients, etc., de l'autre les ruraux dispersés dans leurs villages, à plus forte raison les tribus qui n'étaient pas sorties de l'état nomade. Il exceptait enfin ceux qu'on appelait les dedititii, les Barbares établis à l'intérieur des frontières. C'est pourquoi nous voyons se maintenir, après la date de l'édit, les anciennes distinctions entre citoyens, Latins, pérégrins.

On comprend que, réduit à ces termes, il n'ait pas fait sur les contemporains une très vive impression. Sans doute, tel quel, il élargissait dans de notables proportions le cadre de la cité, mais il n'énonçait aucun principe nouveau, il n'était que l'aboutissement nécessaire, prévu, d'un mouvement fort avancé et déjà presque achevé. Et puis, il n'apportait à ceux qu'il concernait aucun avantage réel. II n'intéressait

pas les hautes classes qui, dans leur ensemble, n'avaient pas attendu ce jour pour réaliser ce progrès, et quant au menu peuple, que lui importait la concession des droits politiques, c'est-à-dire l'accès aux fonctions publiques, qui ne touchait que les riches? Il est vrai qu'il entrait en possession des droits civils, mais, de plus en plus, le droit des gens s'assimilait la majeure partie du droit privé romain et en assurait à tous le bénéfice. Et entin, pour ce qui est du droit criminel, les immunités pénales, l'exemption des supplices, reconnues autrefois à tous les citoyens, ne l'étaient plus maintenant qu'à une certaine catégorie, la plus relevée, la catégorie des honestîores. à l'exception des huiniliores, des plébéiens. En revanche, ils étaient tous astreints à l'impôt du vingtième sur les successions qui ne pesait que sur les citoyens.

Dion Cassius nous dit que ce fut cette considération d'ordre purement fiscal qui suggéra à Caracalla l'idée de son édit. Mais il n'aime pas cet empereur, et son interprétation est suspecte. En fait, il ne semble pas que cet impôt, étendu aux classes moyennes, aux petites fortunes, ait dû être très productif, et l'on peut donc supposer que le fils de Septime Sévère, fidèle à la tradition paternelle, ou si l'on veut, les jurisconsultes illustres qui lui servaient de conseil, savaient ce qu'ils faisaient et accomplissaient, en toute connaissance de cause, une œuvre de logique et de justice. Toutefois, ce n'est qu'à la longue, avec le recul des siècles,'que l'acte de 212 apparut dans sa vraie portée, considéré, moins en lui-même, que dans la série des faits dont il était la résultante et la consécration, comme la plus haute et définitive expression, comme le couronnement de la politique libérale et généreuse poursuivie, avec une constance admirable, depuis les premiers temps de la République. C'est dans ce sens qu'en a parlé saint Augustin, et c'est dans la même pensée que le gaulois Rutilius Namatianus. au

moment où l'empire allait s'effondrer, écrivait ces beaux vers, les plus beaux où ait été glorifiée la mission historique de Rome : « Aux diverses nations tu as fait une seule pairie, et le monde par toi n'a plus formé qu'une cité. »

« Fecisli patriain diversis genlibus unam, Urbem fecisti quod prius orbis erat. »

Pourtant une remarque s'impose. Il faut le reconnaître, tout n'était pas bénéfice dans le mouvement qui, depuis les Antonins, avec une accélération croissante, jetait dans le cercle sans cesse élargi des citoyens une masse toujours plus nombreuse d'éléments étrangers. Longtemps Rome avait procédé avec une sage lenteur, ménageant les étapes entre l'état de pérégrin et la plénitude du droit de cité. Les nouveaux citoyeus arrivaient ainsi avec une initiation préalable et graduelle, acquis d'avance à la culture de leur patrie. Il n'en était plus de même à présent. Dès le courant du troisième siècle, nous voyons que les distinctions que l'édit de Caracalla laissait encore subsister tendaient à s'effacer, et que la dénomination de Romani prenait une acception universelle. Mais elle n'avait plus la même valeur, la même signification : elle ne représentait plus la même communauté de sentiments et d'idées. Cela est visible surtout dans l'armée. La légion avait été recrutée, au cours des deux premiers siècles, dans les provinces les plus romanisées, si bien que ceux-là mêmes qui devaient, pour y figurer, recevoir le droit de cité n'étaient pas indignes de cet honneur. A mesure que le goût des armes se perdait dans ces populations paisibles, il fallut bien s'adresser aux Barbares des frontières et du dehors. Il fallut même enrôler des esclaves. La légion restait ce qu'elle avait été, la grande machine à fabriquer des citoyens. Mais ces citoyens n'étaient plus des Romains.

§ 2, — L'assimilation de l'Italie aux provinces.

Pendant que se poursuit l'assimilation des provinces à l'Italie, l'Italie, par un mouvement inverse, est assimilée aux provinces. Nous avons vu comment elle avait été peu à peu soustraite à l'autorité du Sénat. Il nous reste à noter comment, dans le domaine judiciaire et financier, elle finit par rentrer dans le droit commun.

Les pouvoirs judiciaires d'origine républicaine, les préteurs, les c/uaestiones perpetuae, subsistaient. A côté de cette juridiction une autre avait surgi, celle du Sénat. Le Sénat n'avait pas été sous la République un corps judiciaire, ou du moins c'était seulement dans les circonstances exceptionnelles qu'on l'avait vu s'ériger en haute cour de justice. Maintenant, comme si les empereurs avaient voulu lui offrir cette compensation à sa déchéance en tant que corps politique, sa compétence en matière judiciaire s'était étendue et affermie, bien qu'elle ne fût ni régularisée ni définie. Il appartenait à l'empereur, si ici était son bon plaisir, de lui renvoyer certaines affaires. C'étaient généralement celles qui touchaient aux intérêts de l'Etat, crimes de lèse-majesté, de concussion, ou dans lesquelles étaient impliqués de grands personnages. Ce devint un privilège des sénateurs d'être jugés par leurs pairs. Les partiesaussi pouvaient introduire la cause devant le Sénat, s'il y consentait, et avec l'approbation impériale. On remarquera que celte juridiction nouvelle, ajoutée à la précédente, celle des préteurs et des quaesiiones perpetuae, n'était pas avec elle en opposition. Dans l'une comme dans l'autre, c'était le régime républicain qui se continuait.

Les pouvoirs nouveaux étaient l'empereur ou les pouvoirs émanant de l'empereur. L'empereur, en vertu de son imperium, était le juge souverain, non pas seulement théoriquement, mais dans la pratique.

212 l'eaipire romain

car une de ses fonctions ordinaires, et non pas la moins absorbante, était de juger. Il jugeait les causes qu'il évoquait ou celles qui lui étaient soumises, en première instance ou en appel. La procédure de l'appel s'était introduite sous l'empire, aucune juridiction ne devant être indépendante de la juridiction impériale, et cette dernière était d'autant plus fréquemment sollicitée que, placée plus haut, elle parais- 1 sait devoir être plus impartiale. L'empereur jugeait en personne, dans son consiliuvi, avec l'assistance du bureau a cognilionibus qui préparait le travail. Mais telle était l'affluence des atTaires qu'il ne pouvait se passer d'agents jugeant en son nom.

Il était de règle, dans les sociétés antiques, qu'à chaque pouvoir administratif fût attachée une juridiction correspondant à ses fonctions. Il suit de là que le préfet de la ville, ayant mission d'assurer la sécurité de la capitale, y fut investi d'une juridiction au criminel qui, dès la Un du premier siècle, et sans doute auparavant, s'étendait à toute l'Italie. Il est plus difficile de saisir le lien entre les attributions essentielles du préfet du prétoire et ses attributions judiciaires. On peut dire ceci. D'abord, lo préfet de la ville était impuissant à faire sentir son action au loin. Il n'était pour cela ni qualifié par son titre, n: pourvu des moyens nécessaires. Quand donc l'empereur voulait atteindre ies régions éloignées de Rom( il était obligé de recourir au préfet du prétoire, commandant toute la force armée. De là le partage qu s'établit entre le préfet de la ville et le préfet di prétoire, le premier limitant sa juridiction à la capitale, dans un rayon de cent milles, l'autre l'exerçan au dehors de ce cercle, jusqu'aux extrémités d< l'Italie. D'autre part, on sait que le préfet du pré toire était devenu, tout naturellement, le second d' l'empereur. Les appels passaient par ses mains, et i eu décidait quand l'empereur n'intervenait ])as. 1

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était le vies-président du conailium. Par là, sans cesser de commander la garde prétorienne, il devint peu à peu le grand justicier et le grand jurisconsulte de l'empire. Aussi peut-on relever, dans la série des préfets du prétoire, surtout au m® siècle, les plus grands noms du droit romain, Papinien, Ulpien. Paul.

Tout cela aboutissait au chaos. La situation était très simple dans les provinces où le seul juge, délégué par l'empereur, était le gouverneur. En Italie la concurrence, sans ligne de démarcation, entre les pouvoirs anciens et nouveaux créait une véritable anarchie, image, dans un domaine plus restreint, du désordre général savamment organisé par la conception dualiste d'Auguste.

Entre la juridiction criminelle des quaestiones perpetuae et celle des fonctionnaires impériaux le choix était embarrassant, et il n'était pas toujours sûr. Sous Néron, un certain Valerius Ponticus se trouva fort mal, — il fut exilé, — pour avoir saisi le premier de ces tribunaux dans une accusation de faux. Le conflit, après diverses fluctuations, se termina, comme il était inévitable, à l'avantage des fonctionnaires impériaux. Dès Seplime Sévère les quaestiones perpetuae avaient disparu. Le même empereur réduisit le Sénat à ne plus juger que les causes intéressant les sénateurs.

Vers la même époque, la juridiction des magistrats en matière civile était battue en Jbrèche par une suite de mesures qui furent autant d'étapes vers l'assimilation progressive de l'Italie aux provinces.

Un des inconvénients du système était l'obligation où se trouvaient les plaideurs de s'adresser à Rome pour toutes les affaires de quelque importance. Il en résultait qu'elles allaient s'accumulant et traînant indéfiniment, et cela entre les mains de juge-s qui, en leur qualité de magistrats, changeaient tous les ans. C'est pour remédier à ce mal que Hadrien avait distribué l'Italie en quatre ressorts auxquels il avait

préposé quatre consulaires. L'institution, supprimée par Antonin, avait été rétablie par Marc Aurèle avec quatre juridici de rang prétorien, qui, eux-mêmes, furent remplacés, au cours du m* siècle, par des correcteurs. Les juridici n'étaient pas seulement des juges, mais des administrateurs, de vrais gouverneurs. A plus forte raison les correcteurs dont le titre même, emprunté à l'administration provinciale, était significatif. Les Italiens ne pouvaient que se féliciter de ces innovations qui mettaient fin à de graves embarras. Mais elles froissaient le Sénat, obstinément attaché à tout ce qui pouvait rappeler le régime républicain. Pour ménager ses susceptibilités, les empereurs se gardèrent d'intituler leurs mandataires légats, comme dans les provinces, et ce ne furent pas non plus des provinces, mais des régions qu'ils eurent à administrer. Et encore, bien que leurs circonscriptions fussent nettement déterminées, furentils censés administrer, non pas telle ou telle partie de l'Italie, mais l'Italie entière [juridicus perltaliam regionis...). La fiction de l'Italie indivisible était sauvegardée par cette formule qui, d'ailleurs, finit par tomber en désuétude au début du iv*^ siècle. C'étaient là des concessions dans les mots, non dans les choses. Il n'y eut d'exceptionque pour la ville de Rome et sa banlieue, où le préfet du prétoire exerçait sa juridiction criminelle et où les magistrats conservaient leur juridiction civile, confinés et comme bloqués dans ce seul et dernier asile de leur antique souveraineté judiciaire italienne. La réorganisation de l'administration provinciale par Dioclétien marqua le terme de cette évolution. Rome étant toujours mise à part et ses prérogatives respectées, l'Italie fut traitée comme le reste de l'empire. Le titre de correcteur disparut et fut remplacé par celui de consularis propre à tous les gouverneurs, là du moins où le gouverneur y avait droit. Les régions devinrent des provinces au nombre de huit,

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et l'Italie, amplifiée de la Rétie, des Alpes Cottiennes, de la Corse, de la Sardaigne, de la Sicile, c'est-à-dire dépouillée de son individualité, forma un dioci^se, comme la Gaule, l'Espagne, l'Afrique, etc.

Si les Italiens avaient d'excellentes raisons pour ne pas se soucier de leur privilège en matière judiciaire, privilège qui, en réalité, n'était autre que celui du Sénat, en revanche ils tenaient, comme il était naturel, à leur immunité financière. Sans doute cette immunité n'était pas absolue. Ils étaient soumis, comme tous les citoyens, à des impôts indirects, ils étaient astreints, en outre, eux aussi, à certaines taxes extraordinaires telles que l'or coronaire, mais ils étaient exempts de l'impôt foncier et de l'impôt personnel, pesant exclusivement sur les provinciaux, en vertu du principe, professé par les jurisconsultes, que la conquête ayant confisqué la propriété et la liberté des vaincus, ils ne pouvaient racheter l'une et l'autre que moyennant une redevance. Principe très contestable dans son application. C'était une pure fiction qui assimilait l'Italie, terre conquise, à la cité conquérante, et c'était par une fiction non moins forte que l'on transportait maintenant à des villes provinciales le jus iialicum, le privilège italien. La théorie devint insoutenable quand le droit de cité romaine se fut étendu à tout l'empire. Dès lors l'impôt personnel et l'impôt foncier apparurent ce qu'ils étaient réellement, non plus une marque de sujétion, mais une contribution légitimement levée sur tous pour subvenir aux charges de l'État. Dans ces conditions, il n'y avait plus de raison pour maintenir l'immunité de l'Italie. Elle dura pourtant jusque vers la fin du 111^ siècle et ne fut pas abrogée d'un seul coup. L'impôt foncier ne fut exigé, sous Dioclétien, que de la région du Pô, et les fournitures en nature (annona) furent réparties entre l'Italie du nord, chargée d'approvisionner la cour et l'armée {/lalie annoiuiire) et

celle du centre et du sud, qui dut nourrir la capitale- {Italie urbicaire). Ce fut Galère qui soumit l'Italie entière au régime fiscal institué par la tétrarchie. Le mécontentement suscité par cette mesure explique les sympathies qu'elle témoigna à Maxence, mais Maxence lui-même, pressé par les nécessités financières, dut revenir à la politique de Galère, qui prévalut définitivement avec Constantin.

§ 3. — Les assemblées provinciales.

Le régime autocratique était tempéré dans les provinces par certaines libertés, libertés régionales et libertés locales, les premières ayant pour organe les assemblées provinciales, les autres, les autorités de la cité.

La religion impériale a été pour les empereurs un puissant moyen de gouvernement.

L'identification du génie d'Auguste aux Lares de la capitale eut son pendant, parmi les populations occidentales, dans l'addition de l'épithète Augustus accouplée aux noms des dieux nationaux, déjà, pour la plupart, dépouillés de leur vocable originel et verbalement identifiés aux divinités classiques. Le grand dieu gaulois devint Mercure Auguste. Ainsi la religion gauloise portait, avec l'empreinte de la religion romaine, celle de la religion impériale.

La religion impériale produisit une autre conséquence plus importante qui fut l'institution des assemblées provinciales {concilia et xotvà).

Le culte de Rome et d'Auguste, propagé à travers tout l'empire, prit, en Orient et en Occident, une forme différente. En Orient, il put s'adapter à des institutions préexistantes. En Occident, il fut créé de toutes piiîces. Les Romains, quand ils étaient devenus maîtres des pays grecs, y avaient rencontré une mul-

tilude de confédérations, mi-politiques, mi-religieuses, qu'ils n'eurent pas de peine à rendre inofîensives et qui furent autant de centres pour la religion nouvelle. Il suffit, pour cela, d'ajouter les cérémonies qu'elle comportait à celles qui étaient pratiquées antérieurement. 11 en fut autrement dans l'Occident, où l'on dut opérer sur table rase. Tandis qu'en Orient la religion impériale s'était introduite par voie de juxtaposition, de superposition, en Occident elle eut son domaine propre, en dehors des divinités nationales.

Une autre différence, c'est que, en Orient, la tradition fît maintenir les anciens groupements, lesquels ne correspondaient pas à la division par provinces. En Occident, rien n'empêcha d'établir l'harmonie entre les circonscriptions administratives et religieuses. En général, ce furent les provinces qui servirent de cadre à ces dernières, et ce fut le chef-lieu qui devint le siège du culte.

On a vu que, contrairement à ce qui se passait en Orient, ce furent en Occident les provinces les plus récemmentsoumises où s'introduisit en premier lieu le culte impérial. La raison en est qu'il se présentait en Orient comme une institution conforme à de vieilles habitudes, comme une suite et un fruit naturel d'un long développement historique, tandis qu'en Occident il était une importation se heurtant, dans les provinces les mieux assimilées, aux mêmes scrupules, moins tenaces sans doute, qu'au cœur de la latinité. Il y avait jusque dans les cercles provinciaux une aristocratie qui n'avait pas dépouillé tout à fait l'esprit républicain. Rien de semblable dans les pays barbares. La religion impériale n'éveillait là aucune susceptibilité de ce genre. Implantée comme un monument de la conquête, elle devenait pour les vaincus un témoignage et un gage de leur fidélité.

Les formes du culte présentaient, non seulement de l'Orient à l'Occident, mais en Occident même des

L EMPIRE ROJIAIN

variétés. Dans les provinces les moins romainisées il ne comportait qu'un autel, ara. C'étaitla coutume chez ces populations primitives de célébrer leur culte en plein air. L'autel de Rome et d'Auguste à Lyon est le spécimen le plus fameux de ce type. Le premier temple érigéen Occident fut celui de Tarragone, sous Tibère. Là aussi, pour la première fois, le prêtre, au lieu de s'appeler sacerdos, prit le titre essentiellement romain de flamine. La distinction subsista, bien qu'au fond purement verbale. Le fait à noter, c'est la prédominance acquise au culte de l'Auguste sur celui de Rome, et d'abord de l'Auguste régnant, puis de l'Auguste, non plas en tant qu'individualité concrète, mais de TAuguste impersonnel, symbole de l'unité romaine et de ia souveraineté impériale.

Les anciens n'ont jamais compris qu'une association quelconque, familiale, privée ou politique, ne fût pas en même temps une association religieuse. Dans le chaos des religions diverses, la religion impériale fut le lien qui unissait dans un culte commun tous les sujets de l'empire. Elle planait au-dessus des religions locales, comme l'autorité impériale au-dessus des autorités locales. Aussi le prêtre qui la représentait ûnit-il par se subordonner tous les prêtres provinciaux dont il devint le chef hiérarchique. Il fut le prêtre de la province, le sacerdos ou le flamen provinciae. La célébration du culte donnait lieu à des réunions annuelles accompagnées de réjouissances et de fêtes officielles. Elles ne se tenaient pas toujours au cheflieu. L'autel de Lyon avait été élevé en commun, sur un terrain fédéral, voisin de la colonie romaine, par les trois provinces de la Lyonnaise, de l'Aquitaine, de la Belgique, (jui dailleurs formaient alors, malgré cette division tripartite, une unité administrative supérieure et qui ne cessèrent pas, par opposition à la Narbonnaise, de former une unité morale. Dans l'Achaie, Argos avait été désigné par considération pour d'am-

ciens souvenirs. En Asie, où il y avait beaucoup de villes fières de leur antiquité, de leurs richesses, et dont on devait ménager les susceptibilités, on leur laissait le droit de donner asile alternativement au mîmo-j. En général, ces réunions n'étaient autres que la représentation des cités. Elles élisaient un ou plusieurs délégués tirés de son sein. Ces délégués élisaient euxmêmes le sacerdos, le flamine, l'iG/iÉiîuç qui était en même temps leur président. Il était nommé pour un an, de manière à ne pas se perpétuer dans un poste qui excitait l'émulation des cités comme des individus. A sa sortie de charge il faisait partie, avec ses prédécesseurs, de la classe très honorée des anciens prêtres [sacerdotales, flaminahs). Il y avait d'autres dignitaires, et notamment des administrateurs financiers. Les assemblées étaient des personnalités juridiques qui ne pouvaient vivre sans un nombreux personnel et sans un trésor alimenté par les cotisations de leurs membres. Elles devaient faire face à des dépenses multiples, entre autres, aux frais des députations envoyées à Rome, aux honneurs mérités par les gouverneurs ou aux poursuites intentées contre eux. Et ici nous touchons à leur attribution essentielle, à celle du moins qui relève singulièrement leur rôle et qui fait pour nous le grand intérêt de cette institution.

L'objet propre de ces assemblées était le culte impérial. Il était difficile pourtant qu'elles restassent confinées dans cette occupation unique. Les hommes considérables que le suffrage de leurs compatriotes avait envoyés de tous les coins de la province ne pouvaient se séparer sans s'être concertés sur leurs intérêts communs. Pour les faire valoir, ils avaient le droit de pétition qui se pratiquait sur une vaste échelle, comme un correctif au despotisme. Il était reconnu aux individus et aux cités prises à part. Gomment ne Teùt-il pas été aux cités prises en masse, dans la personne de leurs représentants? Il n'était d'ailleurs, dans l'espèce,

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qu'une des formes par où se manifestait le culte. L'adoration ne va pas sans la prière, et la prière admet, avec les actions de grâce, les doléances. Les adresses, les députations ne s'en tinrent pas aux remerciements, aux félicitations. Elles risquèrent des vœux et des plaintes. Les assemblées provinciales devinrent donc naturellement les interprètes attitrés des populations, et ainsi, paradoxe étrange, l'institution la plus libérale de l'Empire eut pour point de départ celle qui nous paraît être, non sans raison, l'expression complète, le dernier terme de la servilité publique.

Ce qui motivait le plus souvent les réclamations des provinciaux, c'était la conduite du gouverneur. Contre le gouverneur ils avaient mieux ijue le droit de pétition. Ils pouvaient, quand il était sorti de charge, poursuivre sa mise en accusation. A vrai dire ce n'était pas là tout à fait une nouveauté. De tout temps ils avaient eu ce droit, à condition de le faire exercer en leur nom par un citoyen romain, et bien que le régime républicain ne fût pas en général favorable à leurs revendications, il n'e?t pas sans exemple que, même alors, ils aient obtenu satisfaction. Ce tjui leur avait manqué jusque-là, c'était un organe autorisé et un moyen de contrôle régulier.

Quand le mandat du gouverneur était expiré une délibération s'ouvrait et aboutissait, suivant les cas, à des conclusions différentes. Tantôt, et le plus souvent, on votait un décret élogieux avec l'érection d'une statue. Tantôt on se renfermait dans une abstention équivalcntà un blâme. Tantôt on allait jusqu'à décider une poursuite judiciaire. On nommait une députation qui allait à Rome déposer la plainte dans les bureaux <le la chancellerie. L'empereur jugeait s'il fallait ou non y donner suite. S'il se prononçait affirmativement, il évoquait la cause devant le Sénat, ou plus ordinairement^ depuis Hadrien, devant son conseil. Le Sénat, quand il était saisi, ordonnait une enquête

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dont l'accusation était chargée. Elle disposait pour cela de pouvoirs étendus et d'un délai très large. Les débats étaient entourés d'un grand appareil et donnaient lieu à de grandes joutes oratoires. Les députés provinciaux y assistaient et étaient libres de prendre la parole. Presque toujours ils s'en remettaient à leur patron. Cet usage remontait à une tradition fort ancienne. A l'époque où les étrangers étaient dépourvus de tout droit^ ils avaient dû se recommander à la {protection d'un citoyen dont ils devenaient les clients et qui leur servait d'intermédiaire dans leurs rapports avec Rome. Il en était de même pour les collectivités, pour les provinces. Chaque province eut donc et ne cessa pas d'avoir son patron, désigné vraisemblablement par l'assemblée provinciale, et choisi parmi les premiers personnages de l'Etat, parmi ceux dont on pouvait utiliser l'innuence ou l'éloquence. Rien n'était changé à la procédure quand elle était transférée au tribunal impérial. La pénalité non plus n'était pas modifiée. Le gouverneur reconnu coupable pouvait être expulsé du Sénat, ou simplement écarté à l'avenir du gouvernement des provinces. Il pouvait être aussi condamné au bannissement, dans une ville libre ou fédérée, môme à la déportation, c'est-à-dire à l'internement pour la vie dans une île solitaire. Cette dernière peine, entraînant une confiscation partielle et une sorte de mort civile, la plus rigoureuse parmi celles qui pouraient frapper un homme de condition, un honestior^ fat appliquée à des gouverneurs concussionnaires.

La hardiesse des assemblées provinciales à user de leurs prérogatives ne laissa pas d'irriter les vieux Romains, toujours disposés à traiter les sujets en vaincus. Les empereurs n'en furent pas troublés. Ils firent toujours preuve, dans leurs rapports avec les provinciaux, d'un esprit plus bienveillant que les tenants arriérés de l'oligarchie sénatoriale. Très jaloux de