CHAPITRE m

I. La persistance des théories « mercantilistes » jusqu'au milieu du dix-neuvième siècle. Le triomphe passager des idées libreéchangistes : les lois douanières de 1862 et de 1869. Leurs résultats. — II. Dès 1877, l'Espagne revient au protectionnisme, mais à un protectionnisme modéré. Le traité avec la France de 1882 et le tarif de 1882. La situation économique de la Péninsule à cette époque. — III. Causes qui expliquent l'évolution vers le prohibitionnisme. L'arancel de 1892 et ses cfTets. — IV. La revision douanière de 190G et ses résultats. Les relations commerciales franco-espagnoles.

De façon générale, on peut dire que nos voisins ont mis le même soin jaloux à défendre contre l'étranger l'accès de leur territoire européen que celui de leurs domaines d'outremer. Les idées étroites sur lesquelles était basé leur régime colonial, si tristement célèbre, ont prévalu aussi dans la Péninsule, que de hautes barrières douanières et un système exagéré de prohibitions et de surtaxes ont réussi, presque de tout temps, à isoler du reste du monde. Il fut pourtant une époque où les doctrines économiques libérales,

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importées d'Angleterre et de France, réussirent à s'infiltrer de l'autre côté des Pyrénées et à prédominer même au sein du gouvernement et aux Cortès. Mais ce triomphe, comme nous allons le voir, fut incomplet et éphémère; les tarifs de 1892 d'abord, puis ceux de 1906 marquèrent un retour décidé et de plus en plus marqué en faveur du protectionnisme outrancier.

Il convient, avant d'expliquer les circonstances qui présidèrent à cette évolution, de jeter un rapide coup d'œil en arrière.

Les Bourbons de France, dès leur arrivée dans la Péninsule, firent — nous l'avons dit — les plus louables efforts pour développer son activité économique et pour ressusciter son industrie. Philippe V, imbu des plus pures idées « colbertistes », créa des manufactures royales de draps, de soie, de cristaux, de tapis qui eurent leur heure de célébrité. A son tour, Charles III donna une grande impulsion au commerce et à l'industrie. Ces deux souverains restaient, d'ailleurs, fidèles au système « mercantiliste », qui était celui de leur temps. Les prohibitions, tant à l'importation qu'à l'exportation, étaient nombreuses sous leurs règnes ^ et elles subsistèrent même dans les premières années du dix-neuvième siècle.

1. C'est ainsi que, sous Philippe V, un décret du 25 octobre 1717 édicta des représailles contre le Portugal pour avoir prohibé l'entrée des vins et eaux-de-vie espagnols. Un décret du 4 juin 1728 prohiba l'introduction dans le royaume de toiles et tissus de coton et de soie de toute provenance. Charles III continua l'interdiction d'importer des articles d'argent, des tissus de coton, des chapeaux fabriqués au Portugal, des livres reliés à l'étranger, des vêtements et du linge confectionné, etc. Les tarifs douaniers de 1769 étaient nettement prohibitifs.

A l'exportation, Philippe V, comme ses prédécesseurs.

En remontant sur le trône, Ferdinand VII, cédant à des nécessités fiscales, éleva même considérablement les droits de douane antérieurs et porta le nombre des articles dont l'importation était absolument prohibée {prohibiciones) de 200 à G76 {Real Orden du 13 avril 1816).

On se rendit compte, cependant, de ce que ce régime avait d'excessif, et le nouveau tarif du 19 octobre 1825, en même temps qu'il supprimait de nombreux privilèges d'origine — conséquence forcée de la perte des colonies américaines — réduisit à 653 les « prohibitions » et diminua de 40 et de 50 p. 0/0 les droits de ïarancel antérieur.

Les tarifs de 1841, tout en remaniant les droits de douane, de façon à mieux alimenter le Trésor épuisé par une guerre civile de sept années, ramenèrent, par une nouvelle diminution, le chiffre des prohibitions à 94. Vers la même époque, à la suite d'un mouvement militaire contre la régence d'Espartcro, qui eut des ramifications à Pampelune et dans les provinces basques, le duc de la Victoria, par un décret daté d'Alava, suspendit le régime forai dont jouissaient ces provinces depuis leur réunion au royaume : les douanes intérieures qui avaient jusqu'alors subsisté entre le pays basque et la Caslille furent supprimées.

La loi douanière du 17 juillet 1849 réduisit, à nouveau, les prohibitions à 14. En revanche, elle augmentait les droits sur un certain nombre d'articles et adoptait le système des tarifs spécifiques.

interdit la sortie d'Espagne des céréales et des chevaux, de la soie en rame, etc. Charles III éleva les droits d'exportation sur la laine fine, prohiba l'exportation de la garance et du sparte, etc.

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Cependant, les théories d'Adam Smith et de J.-B. Say trouvaient, depuis plusieurs années déjà, outre- Pyrénées, de chauds partisans, surtout dans le monde des Universités. En 1828, D. Alvaro Flores Estrada publia son Curso de Economia politica, dont l'influence fut considérable. On associait — non sans raison — ces idées libre-échangistes aux grands principes de liberté politique qui, à cette époque de continuelles- révolutions, fermentaient dans tous les esprits. Madrid devint vite le centre de ce mouvement, qui finit par s'imposer à l'attention des pouvoirs publics. En 1839, fut fondée l'Association pour la réforme des tarifs douaniers. C'est sous ses auspices que furent données à l'Athénée — le principal foyer de la vie intellectuelle de la Péninsule — dans le courant de l'année 1862-1863, une série de « conférences libre-échangistes » par des hommes éminents, qui ont tous joué dans la suite un rôle considérable sur la scène politique espagnole : G. Rodriguez, L. Figuerola, José Echegaray, Emilio Castelar, Sigismundo Moret, etc.

A Barcelone, le développement de l'industrie donnait naissance à un mouvement contraire. La Comisiôn de Fabricantes de Hilados, Tejidos y Estampados del Principado de Cataluna, qui fonctionna entre 1833 et 1846, puis la Junta de Fâbricas qui lui succéda, et l'Institut industriel de Catalogne s'étaient donné un but absolument inverse de celui de l'Association madrilène, tout en usant des mêmes moyens d'action et de propagande.

Dans cette lutte de doctrines et d'intérêts, ce furent les libre-échangistes qui l'emportèrent. Le règne d'Isabelle II marqua l'avènement des doctrines de liberté. A la suite d'une enquête parlementaire décidée dès 1856, la loi douanière de 1862, en même temps

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qu'elle adoptait le sytème métrique et transformait de nouveaux droits ad valorem en droits spécifiques, rectifia les évaluations de beaucoup d'articles, et réduisit encore le nombre des « prohibitions ». Les prohibitions qui subsistèrent concernaient, il est vrai, des marchandises importantes ; tissus et filés de coton, de laine, de chanvre, de lin et de soie, vêtements, chaussures, navires de moins de 400 tonnes, le sel, le mercure, l'orge, l'avoine, le seigle, le maïs, le blé, les farines. De plus, les importations, qui payaient déjà des droits de 20 p. 100 et plus, étaient frappées de taxes supplémentaires, quand elles s'effectuaient par les frontières terrestres ou par mer sous pavillon étranger. Ce traitement différentiel était en vigueur pour 796 articles du nouveau tarif.

On ne peut donc dire que la loi de 1862 fût très libérale. Elle constituait cependant un notable progrès, si on la compare au régime antérieur.

Il fallut des années après la perte de ses colonies du Nouveau Monde, pour que l'Espagne se rendît compte qu'elle n'était pas en état de demeurer isolée économiquement : le 20 juin 1865, les Cortès autorisèrent le gouvernement à supprimer les droits différentiels, et celui-ci s'empressa, le 17 juillet suivant, en Ratifiant le traité de commerce avec la France, de supprimer tous les droits différentiels à l'importation par les frontières terrestres, mais non par mer *.

1. Les deux pays s'accordaient respectivement des réductions sur quatorze points : l'Espagne abaissait ses droits en faveur de la France, notamment sur les chevaux, mulets plantes, chapeaux, cuirs fabriqués, métaux, caoutchouc. Nous faisions, de notre côté, des concessions sur les huiles d'olive, les fruits, l'alcool, la soie en rame, le cuivre en barres, le plomb en lingots, le vif-argent, etc. (l'importation de ces quatre derniers articles était même déclarée libre)t

Le traité était conclu pour une durée minima de douze ans et dénonçable avec un an de préavis.

La nécessité dans laquelle se trouva l'État espagnol de recourir à l'étranger pour la construction de ses chemins de fer devait l'obliger, dès 1845 et de nouveau en 1855, lors du vote de la loi organique, à accorder aux compagnies concessionnaires l'entrée en franchise de tout le matériel fixe et mobile, instruments, machines, voitures, outils, etc., dont elles avaient besoin. La loi de 1856 limita seulement ce « privilège et grâce » à la période de construction et aux dix premières années d'exploitation.

En août 1867, le gouvernement se vit contraint, à la suite d'une mauvaise récolte, de lever l'interdiction qui pesait encore sur l'importation des céréales, pendant quatre mois d'abord, puis jusqu'à l'été de l'année suivante. Dans le courant de 1868, 439,123 tonnes de froment et 72,844 de farine purent ainsi entrer dans la Péninsule : elles représentaient une somme de 228 millions sur une importation totale de 573 millions. Le chiffre des exportations atteignait 277 millions seulement.

Avec la Révolution de septembre, plusieurs des personnalités les plus en vue de l'association libre-échangiste arrivèrent au pouvoir: notamment Figuerola, depuis plusieurs années député et membre de la commission douanière, qui prit le portefeuille des finances.

La loi budgétaire du l®r juillet 1869 établit la nécessité d'une réforme des tarifs, dont elle fixa les bases. Elles portaient principalement, d'après son auteur lui-

même S sur les points suivants : i° levée de l'interdiction de l'importation des céréales et des articles de coton, ainsi que de la plupart des autres « prohibitions». Celles qui subsistaient encore (armes, livres de messe, tabac), n'avaient d'autre raison qu'un but de sécurité publique, les prescriptions de l'Église, ou un monopole d'État ; 2° les droits de douane étaient classés en droits extraordinaires, de 30 à 3S p. 100 ad valorem, qui frappaient un très petit nombre d'articles, ceux-là même dont l'entrée était auparavant interdite ; droits de balanza et droits fiscaux, excessivement réduits, pour toutes les autres marchandises ; 3" il était stipulé que les droits extraordinaires seraient réduits par étapes successives au maximum de 15 p. 100 ad valorem du type des droits liscaux, dans une période de six années à courir de 1875, c'est-à-dire six années après la réforme; i" enfin, les droits différentiels demeuraient définitivement supprimés, sauf sur les sucres, cacaos, cafés et alcools. Les produits des Antilles espagnoles bénéficiaient, en outre, d'une réduction de moitié des droits à l'importation directe, et les produits des Philippines d'une réduction des quatre cinquièmes.

Figuerola eût désiré une réforme plus radicale encore et plus complète, mais il en fut empêché, paraît-il, par son collègue à la guerre, le général Prim, au nom des intérêts de la Catalogne, dont celui-ci était origi- Qaire. C'est ce qui explique que les tissus étaient encore frappés dans le tarif de 1869 de taxes très élevées.

La période troublée des six années qui suivirent

1. La Reforma arancelaria de 1869, par D. Lai'reano Figuerola.

L\ POLITIQUE DOUANIÈRE 2o7

permet difficilement de se rendre compte des effets de cette réforme douanière. Les chiffres fournis par les statistiques officielles autorisent cependant à conclure au développement normal des forces économiques de la Péninsule, sans préjudice pour le Trésor :

Importations Exportations ^("o'Jianes^^

1863 à 1868 .... 4ii) 310 52

(Moyenne annuelle, en millions de pesetas.)

La réforme de 1869 n'eut pas les suites que son auteur en avait espérées. En 1875, lorsque vint le moment fixé d'effectuer la première série des réductions projetées, l'Espagne se trouvait ruinée par la guerre carliste et encore aux prises avec Tinsurreclion de Cuba. Aussi le président du premier Conseil des ministres d'Alphonse XII, Canovas del Castillo, inaugurant une politique qui allait être désormais celle du parti conservateur, suspendit-il toute réduction par un décret du lo juin.

Deux années plus tard, il devait aller plus avant dans la voie du protectionnisme, en faisant édicter le tarif du 11 juin 1877, qui entra en vigueur le l*^"" août.

Ce tarif était divisé en deux colonnes : ce qui constituait une innovation remarquable, inconnue encore des régimes douaniers des autres pays. Il était stipulé que les réductions de droits contenues dans la première colonne ne s'appliqueraient qu'aux pays accordant à l'Espagne le traitement de la nation la plus favorisée. Les droits de la seconde colonne, dite maxima, appli- Marvaud. — L'Espagne 17

!2S8 l'espagne économique

cables aux autres pays, étaient, en général, ceux de 1869. Ce tarif pouvait donc sembler, au preaiier zoap d'œil, comme une réalisation partielle de il réforme de Figucrola, mais un impôt « extraordinaire st transitoire » frappait les importations étrangères dans les deux colonnes : il était de 1 p. 100 pour les articles qui payaient de 3 à 9 p. 100, de 4 p. 100 sur le tabac importé par les particuliers et sur les articles qui payaient plus de 10 p. 100, excepté les tissus et articles grevés d'un impôt transitoire ; il grevait de 20 pesetas par hectolitre l'alcool, de 12, SO pesetas le pétrole, les autres huiles minérales raffinées et la benzine ; de 8 pesetas l'huile commune, par 100 kilos ; de 25 pesetas les huiles de coton et de palme, le coton, les graines autres que celles de lin ; le coke, enfin, était soumis à un droit de 2,50 pesetas par tonne.

Ce tarif était surtout dirigé contre la France. Depuis plusieurs années déjà, le traité de 1865 était vivdment attaqué au sud des Pyrénées. Si par cet axord notre pays avait accordé des droits très réduits sur nombre d'articles et même une franchise absolue pour quelques-uns d'entre eux, nos A'oisins nous reprochaient de faire bénéficier les autres puissances d'avantages identiques et môme de les avoir inscrits dans notre tarif général. L'exportation en France de ces articles (plomb, soies, fruits, etc.) ne représentait, d'ailleurs, pour l'Espagne, que 3 à 4 millions de pesetas. Il y avait, au contraire, d'autres articles intéressant bien davantage la Péninsule, tels que les vins coniAiiuns, les bouchons de liège, le chocolat, les poissons de mer salés et notamment les sardines, pour lesquels nous nous montrions plus exigeants vis-à-vis de l'Espagne qu'avec les autres Étals à traités. En 1870, nous importions d'Espagne pour 65.437.885 pesetas et nous expor-

tionschez elle pour 208. 270. S88 pesetas :ce qui constituait une différence de 142.832.703 pesetas en faveur de notre exportation, réduite, il est vrai, à 37.400.050 pesetas, en tenant compte des échanges de métaux précieux.

Nos voisins demandaient qu'on leur accordât le traitement de la nation la plus favorisée, c'est-à-dire qu'on les fit bénéficier de toutes les concessions déjà faites à d'autres nations. A Paris, on fit longtemps la sourde oreille : le ministre des Affaires étrangères, le duc Decazes, offrait uniquement de négocier sur les bases du traité franco-italien du 6 octobre 1877, où les vins étaient frappés d'un droit fixe de 3 fr. 50, sans distinguer d'après leur qualité ou leur degré alcoolique. Enfin, le 8 décembre, les deux gouvernements se mirent d'accord sur une convention provisoire, destinée à régler leurs relations jusqu'à la conclusion d'un traité définitif. L'Espagne accordait à la France son tarif minimum et quelques concessions particulières, en échange du traitement de la nation la plus favorisée. Comme les vins italiens, les vins espagnols furent soumis désormais à un droit de 3 fr. 50 par hectolitre, au lieu de 5 fr. 50, qu'ils payaient sous le régime du traité de 1865.

Ce traité, conclu pour deux années, fut prorogé sine die, en vertu d'un accord signé à Paris le 28 janvier 1880. Dénoncé par la France le 8 mai 1881, il fut de nouveau prorogé le 27 octobre pour une période de trois mois, à compter du 8 novembre.

Ces retards permirent aux deux gouvernements de négocier un nouveau traité, qui, après de laborieux pourparlers, fut signé le 6 février 1882. Le Parlement français venait de faire l'abandon des théories de 1860, en approuvaQt le tar'f de 1881, et le ministre du

Commerce, M. Tirard, prétendait frapper les vins espagnols — dont les importations chez nous avaient considérablement augmenté à la faveur de l'arrangement de 1877 et grâce à la crise phylloxérique, qui ruinait nos vignobles — d'un droit correspondant à leur force alcoolique, à partir de 15 degrés. 11 réclamait, en outre, de nos voisins un abaissement des droits sur les tissus de laine, de soie et de coton notamment, ainsi que la suppression des droits d'exportation sur le plomb.

Le gouvernement de Madrid céda sur la plupart de ces demandes. En revanche, il mit tout son amourpropre à faire réduire le droit sur les vins à 2 francs : M. Rouvier, qui avait succédé à M. Tirard au Comrnerce, ne fit aucune difficulté à y consentir, à cause de l'énorme déficit de notre production, mais les vins audessus de 15 degrés furent soumis à une échelle alcoolique. En retour de quelques autres concessions relatives aux fruits et à plusieurs produits (chevaux et bétail, poissons frais de mer, vinaigres, sel commun, etc.), l'Espagne diminuait 91 des points importants de son tarif, concernant surtout des articles manufacturés (tissus, verreries, ouvrages en métaux). Malgré les protestations des Catalans, les droits de 1869 sur les articles de coton furent réduits de 25 et même de 50 p. 100. Les droits d'exportation sur le plomb, le plomb argentifère, la litharge furent supprimés. Ce traité devait rester en vigueur jusqu'au 1" février

La raison d'un tel esprit de conciliation de la part de nos voisins devait être cherchée dans la présence au pouvoir du parti libéral libre-échangiste. Sagasta avait succédé, en effet, dès les commencements de 1881. à Canovas del Castillo.

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La France put jouir quelque temps delà situation privilégiée que lui assurait ce traité, alors que les autres nations restaient soumises aux droits de 1877.

Cela explique notamment qu'une grande partie de l'importation anglaise dans la Péninsule passa désormais par notre pays. Mais, dès le 6 juillet 1882, le ministre des Finances, M. Camacho, décidé à généraliser la réforme, se lit autoriser par le Parlement à lever la suspension de la réduction prévue par la loi de 1865 et à remanier, en conséquence, les tarifs de douanes. A partir du 15 août, tous les droits compris entre 15 et 20 p. 100 furent abaissés à 15; les droits de 20 p. 100 et au delà devaient être ramenés également à 15, mais en trois fois : la première réduction devait s'effectuer immédiatement, la deuxième le 1" juillet 1887, la troisième enfin le 1" juillet 1892. Il était stipulé que, da,ns une période d'une année avant la suppression du deuxième tiers, le gouvernement nommerait une commission chargée d'étudier s'il était conforme aux intérêts généraux du pays de réaliser de suite cette réforme, ou au contraire de l'ajourner jusqu'au !"■ juillet 1892.

Le tarif de 1882, qui resta en vigueur jusqu'à l'expiration des traités de commerce, le 1" février 1892, comprenait deux colonnes : les droits maxima étaient ceux de 1869 ; les droits minima, à peu de chose près ceux du traité franco-espagnol. Les droits élevés sur les articles de consommation et sur les produits coloniaux étaient maintenus pour des raisons fiscales. En revanche, une loi du 23 juillet 1883 apporta des réductions au tarif pour tous les produits bruts : le droit sur le coton, de provenance directe, notamment, fut diminué de 20 centimes par 100 kilogrammes.

En 1883. des traités de commerce contenant la

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clause de la nation la plus favorisée, sur la base du traité français, furent conclus avec la Suisse, la Suède et Norvège, le Portugal et l'Allemagne.

Les négociations avec l'Angleterre furent plus laborieuses. Les Catalans s'opposaient à tout traité de commerce -avec ce pays, leur principal rival pour les cotonnades. Le retour au pouvoir de Canovas, au commencement de 1884, rendait tout accord impossible. Ce ne fut qu'après la mort d'Alphonse XU que les libéraux furent rappelés aux affaires et queM.Moret, minisire des Affaires étrangères, accorda à le Grande- Bretagne la clause de la^nation la plus favorisée. Les Anglais se contentaient, en échange, de porter de 26 à 30 degrés la limite du degré des vins dont l'importation était autorisée dans leur pays. Il ne semble pas que la consommation des vins espagnols outre- Manche s'en soit trouvée accrue. Au contraire, les importations d'articles manufacturés britanniques au sud des Pyrénées (machines, tissus^ filés, produits chimiques) atteignirent un chiffre considérable. 11 en résulta un vive agitation dans les milieux industriels, particulièrement catalans. Le 6 août 1886, les Certes décidèrent de suspendre la réduction du tarif et de nommer avant le 1" janvier 1890 la commission douanière prévue par la loi de 1882.

ni

Il n'est pas douteux que la réforme douanière de i 882, que le traité de 1 882 avec la France et les accords subséquents avec les autres puissances aient eu sur la commerce extérieur de la Péninsule les plus heureux

LA POLITIQUE DOUANIERE 263

résultats. On jugera du développement de ses échanges par le tableau suivant :

Importations Exportations

(En pesetas, y compris les métaux précieux.)

En treize ans, de 1878 à 1890, ses importations avaient augmenté de 74 p. 100 et ses exportations de 95 p. 100. Les envois considérables d'or étranger en Espagne (entre 1879 et 1892 : 400 millions environ) lui avaient permis, comme nous l'avons vu, de racheter une partie de sa dette et d'augmenter le trésor de la Banque. Il est vrai que pour le paiement de ses effets et de ses coupons, la plus grande partie de cet or devait vite reprendre le chemin de l'étranger. La politique malencontreuse de la Banque, qui augmenta outre mesure ses émissions de billets à la suite des emprunts faits par le gouvernement, et la frappe continue des pièces de 5 pesetas en argent favorisèrent la naissance de la prime du change, qui, en 1891, monta à 14 p. 100, ce qui contribua, d'ailleurs, à activer les exportations de la Péninsule ^

Si les minerais de Bilbao, de Carthagène et de Rio Tinto formaient une grosse part de ses envois, il n'était pas juste de prétendre que ce fût pour l'Espagne une cause d'a,ppauvrissement, étant donné les richesses quasi inépuisables de son sous-sol ^.

Quant à son industrie, elle se développait régulièrement, grâce aux capitaux de l'étranger, auquel elle