INTRODUCTION

Introduction

î,a déclaration d'état de siège du 2 août 1914 a mis soudain en lumière toute l'importance d'une institution qu'une longue période de paix à i'extérieur et de tranquillité à l'intérieur avait fait à peu près oublier.

D'ailleurs, c'est toute la question des lois de salut public que la conflagration européenne a soulevée, car par la diversité des peuples qui sont engagés dans le conflit on peut dire que tous les systèmes de mesures d'exception ont été mis en œuvre.

Les moyens de défense commune en présence d'un péril national étaient connus de l'antiquité. C'est ainsi que, dans les périodes de crise, les Républiques grecques confiaient leur salut à un (lîsymnète ou « tyran électif ». A Rome, après la chute de la royauté, les citoyens prirent l'habitude de conférer tous les pouvoirs à un seul chef pour résister aux ennemis du dehors, (1) Cette dictature militaire fut ensuite

(1) Mommsen, Manuel des antiquités Romaines. Le droit public remai» \ 3. p. 161497. La Dictature.

— ié —

étendue par le Sénat aux troubles intérieurs (i). Elle se caractérisait alors par la suppression de Yintercessio, ce qui empêchait les magistrats de s'opposer aux décisions du dictateur, et de la provocatio ad populum, ce qui enlevait aux comices l'appel des jugements capitaux. Plus tard, le Sénat, par le Senatus-Consultum ultimum, donnait des pouvoirs exceptionnels aux consuls qui les exerçaient tantôt seuls, tantôt sous le contrôle et avec l'approbation du Sénat. Enfin, le Decretum contra Rempublicam déclarait hostes les criminels qui, ainsi, perdaient le droit d'être jugés par le peuple dans ses comices. (2)

ïoute réglementation en cette matière disparut avec l'autocratie féodale et la monarchie absolue.

De nos jours, l'amour des peuples pour la liberté et les progrès incessants du droit public moderne ont donné naissance à un ensemble de mesures de salut public très variées que l'on peut grouper en deux systèmes.

Dans un premier système, aucune de ces mesures n'est prévue par la législation du temps normal; elies sont prises sous l'empire des nécessités du moment. C'est le système des lois de circonstances.

Dans un deuxième système, ces mesures sont, au contraire, organisées par des lois étudiées, discutées et votées dans le calme et la tranquillité de la paix et qu'une décision du pouvoir compétent fait entrer

(1) Reinach. De l'état de siège et des institutions de salut public à Rome, •n France et dans les législations étrangères. Thèse, Paris, 1885, p. 16 et s.

(2) Vélut. Le régime de l'état de siège avant la loi du 9 août 1849. Thèse, Paris, 1910, p. 13 et s.

en vigueur dès que s'ouvre la crise. C'est le système de la législation préétablie.

D'une manière générale, les Etats modernes, selon les mœurs et les habitudes de leurs populations, ont pratiqué l'un ou l'autre de ces deux systèmes. Il est cependant un pays auquel les deux sont interdits; c'est la Belgique. En effet, l'article 67 de la constitution du 7 février 183 1 refuse au roi le droit de suspendre l'empire des lois, et l'article 130 décide que la Constitution elle-même ne peut être suspendue en tout ou en partie. Par suite, des lois de circonstances ou une législation des périodes de crise portant atteinte aux libertés publiques y seraient inconstitutionnelles. (1)

Mais c'est là une exception, car la plupart des Etats ont recours à la suspension du droit commun quand un péril extérieur ou intérieur les menace.

Parmi les pays qui sont attachés au système des lois de circonstances on peut citer l'Angleterre, l'Italie et la Suisse.

I/Àngleterre n'a pas de constitution écrite. Elle n'a que des usages traditionnels et des lois et, parmi ces lois, des lois fondamentales qui ne ressemblent en rien à une loi suprême, à une loi établissant la validité des autres lois. L,e seul prmcipe fondamental de la constitution anglaise est la souveraineté législative absolue, le despotisme du Roi en Parlement. Ce principe est incompatible avec l'existence d'une loi fondamentale dont les dispositions s'imposent à toute autorité existant en vertu de la Constitution. (2)

(1) Dareste. Les Constitutions modernes (3e édition) T. i. p. 84 et 93. Errera : Traité de droit public belge p. 18 et 19.

(2) Dicey. Introduction à l'étude du droit Constitutionnel p. 1 28.

Sous un tel régime, il ne peut donc être question d'une suspension de la constitution. Seul, le Parlement, dans sa toute-puissance, a le droit de suspendre momentanément certaines libertés. Ce droit, que les Stuarts avaient prétendu exercer, est dénié à la Couronne par l'article Ie* de la Déclaration des droits du 13 février 1689. Aux termes de ce texte, « le prétendu pouvoir de l'autorité royale de suspendre les lois ou l'exécution des lois sans le consentement du Parlement est illégal. » (1)

C'est en vertu de son pouvoir souverain que le Parlement anglais peut suspendre l'A et d' H abeas Corpus du 26 Mai 1679. On entend par là, V Act qui garantit que nul sujet anglais ne peut être arrêté ou détenu, si ce n'est en vertu d'un jugement ou d'un ordre émané d'un magistrat compétent.

I,a suspension de VU abeas Corpus a pour effet unique direct et immédiat de permettre au ministère de retarder la mise en jugment des personnes emprisonnées sous l'inculpation de trahison (2). L,a loi qui suspend X H abeas corpus fixe la durée de ce régime d'exception, détermine les territoires qui y sont soumis , désigne les magistrats investis de pouvoirs répressifs extraordinaires et précise la façon dont ils doivent les exercer. Mais elle n'entraîne pas une suspension générale du droit au Writ d'habeas corpus, c'est-à-dire à l'ordre par lequel une cour de justice enjoint à une personne supposée détenir un prisonnier de l'amener

(1) Reinach. Op. cit. p. 259.

(2) Dicey. Op. cit. p. 204.

devant elle pour qu'elle puisse le traiter selon la loi.

Tout individu emprisonné pour tout autre motif qu'une accusation criminelle conserve le droit au Writ d'habeas corpus (i).

1,'habeas corpus a été suspendu plusieurs fois en Angleterre et notamment en 1 8 17 sous le règne de Georges III.

À côté de cette mesure, il est d'autres Acts du Parlement qui donnent au gouvernement des pouvoirs arbitraires beaucoup plus étendus; ce sont les, Acts coercitifs ( Coercion Acts). Des Acts de ce genre ont été appliqués à l'Irlande en 1833, 1835, 1847, 1848, 1856, 1871, 1881 et 1882 (2). ïtaus ces textes présentent une extrême variété au point de vue des mesures prises sous la pression des circonstances. En vertu notamment du Prévention of crime Irland, Act de 1882, le gouvernement d'Irlande pouvait, dans le cas de cer* tams crimes, tels que trahison, meurtre, incendie, attaque contre les maisons d'habitation, supprimer le droit d'être jugé par un jury, faire arrêter les étrangers trouvés dehors pendant la nuit dans des circonstances suspectes, ordonner la saisie de tout journal qui, selon le lord-lieutenant, contiendrait des articles incitant à la trahison ou à la violence, prohiber enfin toute réunion que le lord-lieutenânt croirait dangereuse pour la paix publique. L,a même loi remettait en vigueur V Alien Act de 1848 qui donnait au ministère anglais le pouvoir d'expulser du Royaume-

(1) Dicey op. cit. p. 204.

(2) Reinach. Op. cit. p. 261.

Uni tout étranger ne résidant pas depuis trois ans dans le pays (i)

Ùri troisième ordre de mesures consiste en la délégation de pouvoirs exceptionnels à la Couronne. Le Parlement, par une série de lois (the Defence of the Realm acts), confère au roi en son conseil le pouvoir de faire des règlements (régulations) restreignant les principales libertés, si les circonstances l'exigent (2).

Enfin, exceptionnellement et en cas d'urgence, le pouvoir exécutif peut, pendant une prorogation du Parlement, prendre sous sa responsabilité, des mesures indispensables pour le maintien de Tordre public. Dans ce cas, dès la réunion du Parlement le gouvernement lui demandera de ratifier ces mesures par un MU of indemnity, c'est-à-dire par une loi rétroactive qui le déchargera de la responsabilité pat lui encourue à raison de la violation de la loi et qui, ainsi, légalisera des actes qui étaient illégaux au moment où ils ont été accomplis (3).

De même que l'Angleterre, l'Italie n'a pas de législation spéciale pour les périodes de crise. Le gouvernement est libre de prendre les mesures nécessitées par les circonstances. C'est ce qui a eu lieu lors des insurrections de Gênes en 1849, de Sicile en 1862 et 1894. En fait, dans ces circonstances, c'est le système

(1 ) Dicey. Op. cit. p. 206.

(2) Jèzé. Le régime juridique de la Presse en Angleterre pendant la guerre, Rëvue du droit public 1915 p. 264.

Id. — L'exécutif en temps de guerre. Les pleins pouvoirs. Revue du droit public 1917 p. 26 et suivantes.

(3) Dicey. Op. cit. p 206 et s.

de l'état de siège qui a été appliqué (i). Au moment de la déclaration de guerre à l'Autriche, le Parlement italien a voté une loi de pleins pouvoirs qui donne toute latitude à l'exécutif (2).

Au début de la crise actuelle, la Suisse a établi au profit de son gouvernement une véritable dictature, elle a voté en faveur de son conseil fédéral une très large loi de pleins pouvoirs qui a suspendu non seulement l'empire des lois mais encore celui de la [Constitution (3).

Le système de la législation préétablie est pratiqué • par un plus grand nombre d'Etats.

En Russie, le règlement du 14 août 188 1, sur les mesures propres à maintenir l'ordre et la tranquillité publique, prévoit un état exceptionnel qui peut être l'état de protection renforcée (petit état de siège) , dont la proclamation appartient au ministre de l'Intérieur et aux gouverneurs généraux des provinces, ou l'état de protection extraordinaire (grand état de siège), qui ne peut être établi que par le Conseil des ministres avec approbation de l'empereur. (4).

L'article 17 de la Constitution espagnole du 30 juin 1876 décide que les garanties constitutionnelles peuvent être temporairement suspendues dans toute l'étendue de la monarchie ou dans une partie du ter-

(1) Contuzzi; l'Etat de siège d'après le droit public italien. Revue du droit public 1894, p. 441 à 466.

(2) Joseph Barthélémy. Le droit public en temps de guerre. Revue de droit public 1915 p. 573.

Jèze. L'exécutif en temps de guerre. Les pleins pouvoirs. Revue du droit public 1917 p. 209 et s. 224 et s.

(3) Joseph Barthélémy, op. cit. p. 573. — Jèze, op. cit. p. 224 et s. 404 et s.

(4) Annuaire de législation étrangère 1882 p. 670 et s.

ritoire quand la sûreté de l'Etat est menacée. Cette suspension doit être prononcée par uné loi, mais en cas d'urgence et si les Cortès sont prorogées, il appartient au gouvernement de prendre la mesure, sauf à la soumettre le plus tôt possible à l'approbation des Chambres (i).

En Allemagne, l'article 68 de la Constitution de l'Empire du 16 avril 187 1 permet à l'empereur, si la sûreté publique est menacée dans les limites, du territoire de la Confédération, de déclarer une partie de ce territoire en état de siège (2). Conformément à la loi prussienne du 4 juin 185 1, cet état peut être proclamé en cas de guerre ou d'insurrection et pour cela l'empereur possède un pouvoir d'appréciation souverain. La proclamation est insérée au Bulletin des lois de l'empire, annoncée à son de caisse ou de trompe, communiquée aux autorités communales, affichée sur les places publiques et publiée dans les journaux (3).

La suspension de certaines lois fondamentales de l'Etat concernant les droits publics des citoyens, notamment le droit d'association, le droit de réunion, la liberté de la presse, l'inviolabilité du domicile, est autorisée par la Constitution Autrichienne. Dans des circonstances graves, il appartient au gouvernement de prendre cette mesure, mais le maintien doit en être demandé au Reichsrath (4). -

(1) Lagaillarde. La Constitution espagnole et le régime parlementaire §n Espagne (thèse, Toulouse, 1906) p. 69, 70.

(2) Darestè. Les Constitutions modernes, tome 1. p. 190.

('*) Laband. Le droit public de l'empire allemand, t. 5. p. 72 et s. (4) Kobatsch. Chronique politique (Autriche-Hongrie). Revue du droit pttblic, 1894, t. 1, p. 139.

Enfin divers pays à constitutions récemment promulguées, tels que la Grèce (loi constitutionnelle du Ier juin 191 1), la Bulgarie (constitution du 11 juillet 1911) et le Portugal (constitution -du 21 mars 1911), ont adopté, avec des modalités différentes, le système de l'état de siège (1).

On voit par ce rapide aperçu des deux systèmes de lois de salut public que, d'une manière générale, la législation préétablie a la préférence des Etats modernes et que ceux-ci ont une tendance de plus en plus marquée à s'inspirer de l'institution française de l'état de siège.

Qu'est-ce donc que l'état de siège ?

Iy'état de siège est un régime de légalité spécial aux périodes de crise et dont le but est d'augmenter temporairement l'autorité du gouvernement. Ce but est atteint : i° Par un transfert d'autorité. Cette autorité passe des mains des agents administratifs ordinaires à celles d'agents administratifs, plus énergiques : les agents mlitaires; 2° Par un déplacement de compétence judiciaire; les conseils de guerre, dont la répression est plus rapide et plus ferme, connaissent de certains crimes et délits au lieu et place des tribunaux de droit commun; 30 Par des restrictions apportées à certains droits publics qui ne peuvent plus être exercés qu'avec l'autorisation du gouvernement (2).

Issu de la législation des places de guerre qui a réglementé cet état de fait d'une place forte investie et

'vl) Annuaire de législation étrangère 1911. p. 355, 746, 772. (2) Joseph Barthélémy Le droit publie en temps de guerre. Revue du droit public, 1915, p. 137 et s.

assiégée par l'ennemi, l'état de siège n'a pas tardé à dégénérer en une fiction légale par suite de l'assimilation que l'on a établie entre la situation d'une place assiégée et celle d'une partie quelconque du territoire exposée à un danger intérieur ou extérieur.

Dès lors, on a pu distinguer deux états de siège : i° Iv'état de siège proprement dit ou état de siège militaire réel, c'est-à-dire l'état d'une place investie et assiégée. Cet état est réglementé par la loi du 10 juillet 1791 et par divers décrets, notamment ceux du 24 décembre 1811 et du 4 octobre 1891. Et 20 L'état de siège politique ou fictif, c'est-à-dire une situation spéciale qui se rapproche de celle que les circonstances imposent à l'intérieur des places assiégées et qui peut s'appliquer à n'importe quelle partie du territoire (1) . Cet état est réglementé de nos jours par la loi du 9 août 1849 modifiée, dans certaines de ses dispositions, par la loi du 3 avril 1878.

En 1878, M. Bardoux, promoteur de cette dernière loi, exposait ainsi les différences entre les deux états de siège : « Il y aura l'état de siège militaire et l'état de siège politique : l'un qui est un fait, et Vautre qui est une fiction; l'un qui a pour but et pour efficacité, par tous les moyens, même contraires au droit de propriété, de protéger l'honneur du commandant d'une place forte, et l'autre qui a pour but de substituer un état politique exceptionnel à un état légal, de supprimer les libertés publiques. » (2)

(1) Joseph Barthélémy. Le droit public en temps de guerre. Revue du droit public, 1915, p. 139 et s.

(2) Id. Ibid. page 140. — Chambre des députés, séance du 2 avril 1878. «Journal officiel du 3 avril 1878, page 3.894, col. 3.

C'est exclusivement à ce second état de siège que nous avons consacré cette étude. Cette limitation de notre sujet nous paraît justifiée, d'abord par l'importance des questions que la mise en vigueur de cette législation a soulevées, et ensuite par ce fait que l'état de siège politique étant le régime légal de la France entière depuis le 2 août 1914 offre, au point de vue juridique, un intérêt beaucoup plus grand que l'état de siège militaire ou réel dont les cas d'application sont forcément restreints et ont une portée moins générale. D'ailleurs, nous aurons à examiner, au cours de l'histoire de cette institution, les textes fondamentaux de l'état de siège militaire en tant qu'ils ont servi de base à la construction de l'état de siège politique.

Certes, ce n'est pas que cette question de l'état de siège n'ait été déjà traitée. Trois thèses, excellentes à des titres divers, ont été écrites sur ce sujet. La première due à M. Théodore Reinach et consacrée à l'état de siège et aux institutions de salut public à Rome, en France et dans les législations étrangères (1), contient une étude dès deux états de siège; la seconde, qui a pour auteur M. Fernand Vélut, est relative au régime de l'état de siège avant la loi du 9 août 1849 (2); et la troisième, présentée et soutenue devant la Faculté de droit de Dijon, le 27 mai 1916, par M, Joseph Carret, a trait exclusivement à l'organisation de l'état de siège politique d'après la loi du 3 avril 1878. Malgré l'existence de ces ouvrages, il nous a paru que la question méritait d'être reprise.

(1) Voir supra page 16 note 1.

(2) Voir supra page 16 note 2.

D'abord, la thèse de M. Reinach remonte à 1885, c'est-à-dire à plus de trente ans, et son auteur n'a prévu, ni un état de siège aussi étendu dans le temps et dans l'espace que celui déclaré par le décret du 2 août 1914, ni les nombreux problèmes juridiques auxquels a donné naissance une application aussi vaste et aussi prolongée de ce régime d'exception. Au surplus, partant de cette idée que, dans la pensée de ses auteurs, la loi de 1849 était surtout dirigée contre l'insurgé, M. Reinach, dans son étude de l'état de siège politique ou fictif, s'est placé presque exclusivement au point de vue d'un état de siège déclaré en présence d'une insurrection à main armée, sans envisager l'emploi qui pourrait être fait de cette législation spéciale devant la menace de l'étranger et en dépit d'une parfaite tranquillité à l'intérieur du pays.

Ensuite, l'état de siège étant un régime de légalité, nous avons cru qu'il n'était pas inutile de revenir sur l'histoire de cette institution faite par M. Vélut et d'entrer plus avant dans le détail des faits de manière à bien dégager cette idée que, même antérieurement à la loi de 1849, l'état de siège politique, à la base duquel on retrouve toujours la loi de 1791, était un régime de légalité, et que c'est par un étrange abus de pouvoir que les gouvernements du Directoire, du Consulat, de l'Empire, de la Restauration et de la Monarchie de Juillet l'ont employé en lui enlevant toutes les garanties légales.

Enfin, par sa limitation à l'étude de la déclaration et de la levée de l'état de siège politique, la thèse de M. Carret a laissé le champ libre à la question très importante des effets de cet état.

Dans ces conditions, nous avons pensé que, tout en mettant à profit les travaux de nos devanciers qui nous offraient une documentation précieuse, il y avait place pour une œuvre d'ensemble. C'est à celle-ci que nous nous sommes essayé.

Nous diviserons notre étude en deux parties.

Dans la première partie nous retracerons l'histoire de l'état de siège. Nous passerons en revue les divers procédés juridiques au moyen desquels les gouvernements qui se sont succédé depuis les débuts de la Révolution ont tenté de réprimer les troubles dus à des causes extérieures ou intérieures. Nous constaterons qu'à partir d'un certain moment l'état de siège politique a seul survécu pour être appliqué comme un régime d'arbitraire et d'illégalité jusqu'à la loi du 9 août 1849 qui en a fait un régime de légalité. Nous verrons les diverses applications de la législation nouvelle sous le Second Empire et la Troisième République avec les événements qui ont amené la réforme de 1878.

La deuxième partie traitera de l'état de siège de nos jours. Elle se subdivisera en trois titres.

Le titre premier sera consacré à l'examen des cas dans lesquels l'état de siège politique peut être déclaré, des formes et des conditions de la déclaration en France, aux Colonies et en Algérie.

Dans le titre deuxième, nous étudierons les trois effets de la déclaration de l'état de siège politique, c'est-à-dire i° la dévolution à l'autorité militaire des pouvoirs de police exercés ordinairement par l'autorité civile ; 2° l'attribution à l'autorité militaire de droits de police extraordinaires et 30 la compétence des conseils de guerre sur les non militaires,

Le titre troisième traitera des formes, des conditions et des effets de la levée de l'état de siège politique.

Enfin, dans la conclusion, nous examinerons les avantages et les inconvénients du système et les modifications qui pourraient y être apportées.