LA RÉVOLUTION

Section I

La loi martiale

Sous l'ancien régime, le roi, monarque absolu, concentrait entre ses mains tous les pouvoirs et il en usait et abusait, sans contrôle, selon son bon plaisir. Dès lors, il n'avait pas à prévoir, en temps normal, des mesures exceptionnelles destinées à être appliquées en période de troubles. Ces mesures il les prenait quand l'occasion s'en présentait et il les adaptait aux besoins du moment.

Iya question des lois de salut public et de la suspension des libertés constitutionnelles n'a donc pu se poser qu'avec l'avènement du régime parlementaire et des principes posés dans la déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

À peine les Etats-Généraux s'étaient-ils formés en Assemblée nationale constituante (9 juillet 1789), que celle-ci eut à se préoccuper de la répression des troubles civils résultant de la nouvelle jacquerie paysanne et des actes de brigandage dont souffrait le pays. Elle sentit la nécessité d'organiser une force publique pour ramener Tordre et la paix dans le royaume. Confiante dans le patriotisme des soldats, il lui répugnait cependant de faire usage, dans l'intérieur de l'Etat, d'une puissance essentiellement destinée à repousser les attaques extérieures. D'autre part, il était difficile de compter, sans indiscrétion, sur la sagesse et le civisme des municipalités alors existantes à qui il fallait bien confier la direction de la force armée. 37 assemblée crut donc pouvoir tout concilier en liant l'armée à la cause de la na'feion par un serment solennel (1).

C'est dans cette disposition d'esprit qu'à la séance de l'assemblée nationale du 10 août 1789, le député Target, au nom du comité de rédaction, donna lecture i° d'un projet de décret pour le rétablissement de la tranquillité publique et 20 de la formule du serment à faire prêter par les troupes (2).

Au cours de la discussion de ce projet, le député Dupont proposa l'adoption d'une formule destinée à avertir le peuple qu'on agirait contre ceux qui fomenteraient et participeraient à des mouvements séditieux comme contre des rebelles. Il cita le bill de mutiny, publié en pareil cas en Angleterre, et réclama

(1) Réimpres?ion de 1 Ancien Moniteur; tome I, page 299, col. I. (\) Archives parlementaires, 1 re Série. Tome 8, page 376.

lemploi de formes semblables dans la proclamation proposée (i). Le duc du Chatelet, autre député, appuya cet amendement. Il fit remarquer que le bill de mutiny produisait, en Angleterre, les effets les plus prompts pour dissiper les attroupements, puisque, après la promulgation de cette loi, cinq personnes trouvées ensemble étaient arrêtées et condamnées à mort (2).

Malgré cette intervention, la formule demandée, qui tendait à l'institution de la loi martiale, ne fut pas insérée dans le décret, tant était réel le souci de l'assern- \ blée de réprimer les désordres et de rétablir la tranquillité publique par les moyens de police ordinaires.

Il a fallu les troubles de Paris des 5 et 6 octobre 1789 (3), pour que l'assemblée se résignât à voter la loi martiale, qui fut proposée par Custine au cours de la Séance du 10 octobre 1789 et fit l'objet d'un décret du 21 du même mois (4). Ce décret n'est pas autre chose qu'une loi de police comportant des moyens de coercition plus rigoureux que ceux ordinaires, .mais dont la disposition et l'application sont laissées tout entières à l'autorité et à la juridiction civiles. , I,a loi martiale est proclamée, en cas de troubles civils, par une déclaration des officiers municipaux de la commune faisant connaître que la force va être employée pour rétablir l'ordre. Cette déclaration est symbolisée par un drapeau rouge exposé à la prin-

(1) Archives parlementaires, lte Série, Tome S, page 376.

(2) Ibid.

(3) Voir le récit de ces journées dans la Réimpression de 1* ancien Moniteur, tome 2, pages 25 et s.

, (4) Duvergier. Lois. Tome i, page 62.

cipale fenêtre de la maison de ville et porté dans toutes les rues et carrefours. Elle est suivie de la réquisition de la force armée. Alors on peut dire qu'il y a un état de loi martiale. Cet état cesse par la substitution d'un drapeau blanc au drapeau rouge.

Cette loi martiale, complétée parle décret des 26-27 juillet et 3 Août 1791 (1) relatif à la réquisition et à l'action de la force publique contre les attroupements, a été rendue applicable aux troupes révoltées par le décret du 28 août 1791 (3). Ce dernier décret fait intervenir, dans son article 12, les cours martiales dont les militaires seuls sont justiciables. Ces cours martiales sont les premiers tribunaux militaires institués par le décret des 22 septembre-29 octobre 1790 (3) pour juger exclusivement des militaires.

La loi martiale fut fort mal accueillie par les districts. Quelques-uns protestèrent contre ce qu'ils regardaient comme une disposition liberticide et inhumaine; d'autres allèrent plus loin encore, ils voulurent forcer les citoyens enrôlés dans la garde nationale à refuser leur concours s'ils étaient requis. Le Palais Royal s'émut de cette situation et la commune fut obligée de prendre des mesures sévères pour prévenir la manifestation du mécontentement du peuple (4). L'emploi rigoureux que l'on fit de cette loi, au champ de Mars le 17 juillet 1791, mit le comble à son impo-

(1) Duvergier. Lois. Tome 3, p^ge 162.

(2) Ibid. Tome 3, page 268.

(3) Ibid. Tome i, page 429.

(4) Réimpression de l'ancien Moniteur. Tome 2 page 280. note 1.

pularité. Elle fut abolie par un décret de la Convention nationale du 23 juin 1793 (i).

Il semble d'ailleurs qu'en instituant cette loi martiale les législateurs de l'époque ont fait une fausse application de la législation anglaise dont it£ prétendaient s'inspirer. En effet, l'expression loi martiale peut être prise en deux sens : i° au sens de loi sur la discipline de l'armée entraînant l'existence de tribunaux militaires; en ce sens, il existe une loi martiale en Angleterre, mais elle est votée tous les ans par le Parlement sous le nom de « Mutiny Ad, » et cela depuis 1689 (c'est une des prérogatives de la suprématie du Parlement) ; elle se superpose à la loi ordinaire> mais ne peut pas lui être opposée; 2° au sens de loi sur l'état de siège se caractérisant par la juridiction des tribunaux militaires sur la population civile; en ce sens, la loi martiale n'existe pas en Angleterre. On a quelquefois confondu avec une loi de ce genre la législation du Riot Act (2), c'est-à-dire la législation sur les émeutes., Mais dans le Riot act, il n'y a aucun état juridique particulier, l'attroupement, le tumulte, le Riot est traité comme une attaque étrangère, comme un fait de guerre qu'il est licite de repousser par la force en vertu de la légitime défense. D'ailleurs, il y a obligation de repousser, mais cette obligation existe à la charge des simples citoyens comme à celle des magistrats et de l'autorité militaire en proportion

(1) Duvergiër. Lois. Tome 5, page 434.

(2) Un projet de loi sur les attroupements, dû à Mirabeau, était imité* mais non Copié, du Riot Act. Voir Archives parle. lre Série, Tome 9, page

de la situation de chacun, et, après coup, devant le juge civil chacun peut être rendu responsable de ce qu'il a fait et de ce qu'il n'a pas fait (i).

Ainsi les hommes de la Révolution qui, à propos de la loi martiale instituée par le décret du 21 octobre 1789, ont invoqué le Mil de mutiny se sont trompés. D'abord ils ont confondu le mutiny act destiné à l'armée avec le Riot act relatif aux attroupements; ensuite il n'y a, dans la législation anglaise, rien qui rappelle la responsabilité purement administrative du maintien de l'ordre conféré aux municipalités et rien qui rappelle la réquisition de la force armée et le drapeau rouge arboré.

Section II

L'état de siège proprement dit- — L'état de siège militaire ou effectif.

La loi martiale n'a donc eu qu'une durée éphémère. Mais à côté du texte l'organisant, il en est un qui a survécu à tous les régimes et qui a servi de base à l'institution de l'état de siège politique. C'est le décret de l'assemblée nationale constituante des 8-10

(1 j Dicey. Introduction à l'étude du droit constitutionnel Pages 249 et s

juillet 1791 (i), dans lequel l'expression état de siège a été employée pour la première fois.

Ce décret, rendu sur la proposition du comité militaire et sur le rapport de Bureaux de Pusy, avait pour objet principal l'organisation et le classement des places de guerre et postes militaires, et, s'il a réglementé l'état de siège, ce n'est qu'accessoirement et parce que le législateur de l'époque a considéré que cette réglementation, exorbitante du droit commun, était le complément indispensable de la législation nouvelle des placés de guerre.

L'article 5 de ce décret précise les trois états dans lesquels peut se trouver une place de guerre ou un poste militaire, savoir : V état de pàix, V état dz guerre et V état de siège.

Dans ces places et postes lorsqu'ils seront en état de paix, la police intérieure et tous autres actes du pouvoir civil n'émaneront que des magistrats et autres officiers civils préposés par la constitution pour veiller au maintien des lois; l'autorité des agents militaires ne pouvant s'étendre que sur les troupes et sur les autres objets dépendant de leur service (art. 6).

Ainsi donc, dans l'état de paix, il y a une séparation absolue entre l'autorité civile et l'autorité militaire; chacune d'elles exerce, à l'exclusion de l'autre, dans le domaine de ses attributions, les pouvoirs qui lui ont été délégués par la Constitution.

Dans ces mêmes places et postes lorsqu'ils seront en état dè guerre, les officiers civils ne cesseront pas

(1) Duvergier. Lois. Tome 3, page 95

d'être chargés de Tordre et de la police intérieurs; mais ils pourront être requis, par le commandant militaire, de se prêter aux mesures d'ordre et de police qui intéresseront la sûreté de la place; en conséquence, pour assurer la responsabilité respective des officiers civils et des agents militaires, les délibérations du conseil de guerre en vertu desquelles les réquisitions du commandant militaire auront été faites seront remises et resteront à la municipalité (art. 7), Ici, les deux autorités doivent concerter leur action et même, dans certains cas, lorsqu'elle est tenue de se conformer aux réquisitions qu'elle en reçoit, l'autorité civile est subordonnée à l'autorité militaire.

L'état de guerre prévu à l'article 7 sera déterminé par un décret du Corps législatif, rendu sur la proposition du Roi, sanctionné et proclamé par lui (art. 8). Et dans le cas où le Corps législatif ne serait pas assemblé, le Roi pourra de sa seule autorité, proclamer que telles places ou postes sont en état de guerre, sous la responsabilité personnelle des ministres; mais lors de la réunion du Corps législatif il délibérera sur la proclamation du roi, à l'effet de la valider ou de l'inT ûrmer par un décret (art. 9).

Dans ces mêmes places et postes lorsqu'ils seront en état de siège, toute l'autorité dont les officiers civils sont revêtus par la constitution, pour le maintien de l'ordre et de la police intérieurs, passera au commandant militaire, qui l'exercera exclusivement sous sa responsabilité personnelle (art. 10).

Dans ce dernier cas, il y a dessaisissement complet de l'autorité civile à laquelle l'autorité militaire se substitue.

Ces places de guerre et postes militaires seront en état de siège, non seulement dès l'instant que les attaques seront commencées, mais même aussitôt que, par l'effet de leur investissement par des troupes ennemies, les communications du dehors au dedans et du dedans au dehors seront interceptées à la distance de dix-huit cents toises des crêtes des chemins couverts (art. n).

Et cet état de siège ne cessera que lorsque l'investissement sera rompu ; et dans le cas où les attaques auraient été commencées, qu'après que les travaux des assiégeants auront été détruits, et que les brèches auront été réparées ou mises en état de défense (art.

Il résulte tant des débats que des termes mêmes du décret du 10 juillet 1791 que le législateur de la Constituante s'est fait de l'état de siège une idée bien différente de celle qui a présidé plus tard à la réglementation de ce régime d'exception. En effet, d'après ce décret, l'état de siège ne s'applique qu'aux places fortes et aux postes militaires et non aux villes ouvertes et aux autres parties du territoire. En outre, il n'existe qu'en cas de guerre étrangère et n'est pas prévu pour le cas d'une guerre civile, d'une insurrection ou de troubles intérieurs. En d'autres termes, il ne s'applique qu'au Cas de guerre étrangère et seulement à des enceintes fortifiées susceptibles d'être assiégées. De là l'expression état de siège prise, à son origine, stricto sensu.

Ainsi déterminé l'état de siège est une conséquence de l'état de guerre, et l'existence et la cessation de l'état de siège n'ont besoin d'être déclarées ni cons-

tatées par aucune autorité. Iye commandant , militaire n'a pas à déclarer l'état de siège, mais tout simplement à appliquer les conséquences légales d'un fait, le fait de l'investissement de la place par l'ennemi, L'état de siège existe de plein droit par la réalisation des conditions mises à son existence, et il cesse, également de plein droit, par l'arrivée des causes qui mettent un terme à sa durée. Dès lors, on s'explique que le législateur de 1791 ne se soit préoccupé que de l'établissement et de la proclamation de l'état de guerre et de la désignation du pouvoir qui devait être chargé d'établir et de proclamer cet état.

Le décret de 1791 n'a pas tranché la question de juridiction et rien dans son texte,, pas plus que dans la discussion qui l'a précédé, ne permet de conclure qu'il ait entendu dessaisir la juridiction civile en faveur de la juridiction militaire, c'est-à-dire la juridiction de droit commun en faveur de la juridiction d'exception. D'où il faut admettre que, sous l'empire de ce décret, la connaissance des crimes et délits, commis par les non-militaires, pendant l'état de siège, était de la compétence des tribunaux ordinaires.

Telle est du moins notre opinion qui nous semble corroborée par la législation de l'époque sur la compétence des tribunaux militaires. En effet, le décret des 22 septembre-29 octobre 1790 (1) et celui des 30 septembre-19 octobre 1791 intitulé « Code Militaire » (2) sauvegardaient si jalousement les droits de la juridiction civile et sa suprématie sur la juridiction mi-

(1} Duvergier. Lois. Tome 1, page 429, Çt) Id. Tome 3, page 522.

litaire qu'on ne saurait 'voir, dans un texte aussi limitatif que l'article 10 du décret du 10 juillet 1791, une extension de la compétence des tribunaux militaires à la population civile d'une place de guerre en état de siège. Cet article transfère au commandant militaire toute l'autorité dont les officiers civils sont revêtus par la constitution pour le maintien de l'ordre et de la police intérieurs. Or, le droit de maintenir l'ordre et la police ne nous paraît pas impliquer celui de rendre la justice, et l'esprit de notre décret indique assez que le législateur de 1791 a voulu conférer au commandant militaire des pouvoirs préventifs et non pas des pouvoirs répressifs. Par suite, nous estimons que sous l'empire de cette législation, même pendant l'état de siège, les tribunaux de droit commun et les tribunaux militaires devaient fonctionner dans leur domaine respectif, conformément aux règles édictées par les décrets des 22 septembre-29 octobre 1790 et 30 septembre-19 octobre 1791.

L,a constitution du 3 septembre 1791 (1) n'a pas touché au régime de police militaire institué par le décret du 10 juillet précédent. D'autre part, rien ne ressemble moins à l'état de siège politique que les dispositions des articles 10 et n de son titre IV relatif à la force publique. Ces articles ont été adoptés sans discussion dans la séance de l'assemblée nationale du 16 août 1791, Iyeur texte et la rubrique sous laquelle ils, sont placés semblent indiquer, au contraire, que le législateur n'a pas eu d'autre but que de réglementer la disposition de la force publique entre les

} Duvergier. Lois. Tome 3, page 275.

mains du Roi, sans conférer à celui-ci le droit d'établir cette mesure suspensive ou restrictive des libertés constitutionnelles qu'est l'état de siège politique. Spécialement l'article il, qui prévoit que « si des troubles agitent tout un département, le Roi donnera, sous la responsabilité de ses minitres, les ordres nécessaires pour l'exécution des lois et le rétablissement de l'ordre, mais à la charge d'en informer le Corps législatif, s'il est assemblé et de le convoquer s'il est en vacance», ne nous semble envisager qu'une répression par les , moyens de police ordinaires grâce à la disposition de la force publique confiée au Roi.

Sous l'empire de la constitution de 1791, l'état de siège est donc toujours resté ce que l'avait fait le décret du 10 juillet 1791, c'est-à-dire une mesure exclusivement militaire et une conséquence de l'état de guerre étrangère.

Ivoin de prévoir des mesures à prendre en cas de troubles, la constitution du 24 juin 1793 (1) a, au contraire, érigé en principe le droit à l'insurrection. 1/ article 35 de son titre préliminaire était, en effet, ainsi conçu : «Quand le gouvernement viole les droits du peuple, l'insurrection est pour le peuple et pour chaque portion du peuple le plus sacré des droits et le plus indispensable des devoirs. » Mais ce principe, très beau en théorie, ne pouvait être mis en pratique sous peine de livrer le pays à une agitation perpétuelle. Au surplus, en raison de l'état d'anarchie qui régnait dans la République et du danger extérieur qui la menaçait d'une façon permanente, la mise en

(1) puvergier. Lois. Tojne 5, page 435r

vigueur de la constitution fut suspendue jusqu'à la conclusion de la paix générale. Et la France vécut sous le régime de la dictature de fait du Comité de Salut public et de la Convention.