TITRE II

Associations.

Art. 33, — Les fonctionnaires autres que les agents de la force publique peuvent constituer entre eux, en vae de Tétude et de la défense de leurs intérêts professionnels, soit des associations dans les conditions de la loi du V juillet 1901, soit des syndicats dans les conditions de la loi du 21 mars 1884, mais seulement sous les dérogations ci-après :

1« Toutes les associations de fonctionnaires régies par la loi de 1901 sont, comme les syndicats, assujetties à la déclaration et aux formalités qui raccompagnent. Elles ne peuvent se donner aucun objet politique ;

2"" Les associations, les syndicats, leurs unions ne peuvent se former qu'entre fonctionnaires appartenant à une même administration centrale, coloniale, départementale ou communale, à un même service ministériel ou à une même régie financière, à l'administration d'établissements publics de même ordre, ou encore, lentre fonctionnaires qui, bien qu'appartenant à des administrations, services, régies, ou même à des départements ministériels distincts, y occupent un emploi semblable. Toute union avec d'autres groupements leur est interdite ;

3° Les associations, syndicats ou unions peuvent recevoir, conformément à l'article 910 du Gode civil, des dons et leg's

dont le montant et les revenus ne |>envent ôtre affectés cpi'à la création on à l'entretien des œuvres d'assistance mutuelle définies par l'article 1*. § 1*' de la loi dn l*' avril 1«98 ;

4*» Les mêmes groupements peuvent poursuivre devant la juridiction compétente Tannolation des mesures prises contrairement aux dispositions législatives ou réglementaires, sans préjudice des recours individuels des intéressés.

En cas d'infraction aux dispositions du présent article, les sanctions prévues aux articks 7 et 8 de la loi du 1®' juillet 1901 ou de l'article 9 de la loi du 21 mars 1884 sont appli* cables.

Art, 3L — Les associatiernsy syndicats ou unions peuvent présenter directement aux chefs de service et aux Ministres les vœux qu'ils croient devoir formuler sur les questions se rattachant aux intérêts professionnek de leurs membres.

Art. 35. — Il e«t interdit «uk aiBSOcMioiiB, syndicais et unions de provoquer les fonctionnaires à la cessation aîmaltanée de leur service.

Les directeurs ou administrateaiB des acsociatîons xOB uniem« coupables d'in^actions à cette régie, seront pénis d'une amende de 100 à 300 francs, et en cas de récidive, d'une amende double et d'un emprisonnement de d% jours à un an, sans préjudioe de la dissolution des «Bsociations qui pourra être prononcée en eonfurmité des dispodlions des lois du 1*' juillet lîWl et du 24 mars 1884.

Art, 36, — Les associations de fonctionnaires actuellement reconnues d'utilité publique sont admises de plein droit aux avantages de la présente loi et soumises à ses sanctions.

Art. 37, — Il n'est en rien dérogé à la loi du V^ avril 1898 relative aux sociétés de secours mutuels.

Art, 38. — Dans le délai d'un an à dater de la promulgation de la présente loi, un règlement d'administratiun publique déterminera les conditions d'application du présent Titre, notamment, la nature, l'étendue des services pu-

blics et ks catégorieB d'emplois considérés comme semblables.

Ces textes seront aisément compris du lenteur, après ce qui a été dit an coure de la présente étude, il en trouverait d'ailleurs le commentaire détaillé dans le rapport de M. Ma* ginot.

Bomossoiious à quelques réilexions d'ordre général.

A qui s'applique le projet ?

Yoici une première question 46 mélliode qui w pose* Doit-on légiférer pour une quantité innombrable d'agents de toute catégorie, de toute posttios, on bien édictcir une série de statuts adaptés à la condition de chacun ?

Il semble que, sous ce rapport^ la Commiâflioii ait été séduite par un examen trop superficiel des législations éirangères.

Les extraits de celles-oi, dont s^aatorisaleai les écrits publiés en faveur du statut, étaient voiAntiers présentés comme susceptibles d'ui3« application générais aux services publics.

Or, nous nous sonnnas rendu compte qu'il n'en est pas ainsi en Angleterre, ni en Àllemagiie, c'est-à-dire dans les pays où le statut des fonctioaiiaires parait le plus complètement et le mieux assis.

En Angleterre, le statut résalte d'une série d'ordonnances^

dont chacune est trSs précise comme but et comme portée d'application. Quand Tune d'elles 8*élend à un nombre de services considérable, c'est alors qu'elle est limitée à une question spéciale : par exemple, combattre la faveur et les recommandations dans le recrutement du personnel.

Et cependant, remarquons-le, si des ordonnances avaient pu se permettre de poser des principes généraux, c'étaient bien les ordonnances anglaises : puisque l'application en élait confiée pour le détail à une Haute Commission.

Si de TAngleterre, nous passons à l'Allemagne, nous voyons que chaque loi statutaire est restreinte à ane catégorie d'agents. La loi que nous avons citée, sur les fonctionnaires d'Empire, ne concerne que les agents dits supérieurs ; et si elle les comprend tous, à l'exception des magistrats, cela tient, nous l'avons vu, à ce que le recrutement et l'avancement est le même dans l'Empire pour tous les fonctionnaires administratifs supérieurs.

Ce sont d'autres lois qai règlent le statut des emplois moj'ens et des emplois inférieurs.

N'oublions pas, en outre, qu'à l'intérieur de l'Empire allemand, chaque royaume a ses lois pour ses fonctionnaires.

11 semble bien que le législateur soit obligé de procéder ainsi par énumération, s'il ne veut pas rester dans le vague et laisser dans son texte de multiples fissures, que le favoritisme et l'arbitraire refoulés mettront tout leur effort à découvrir et à agrandir.

Ce n'est pas tout de donner un statut aux fonctionnaires. Il faut leur donner un statut qui produise des effets sérieux. Sinon, c'est couronner leur longue attente par une déception. C'est leur enlever toute confiance en l'action parlementaire, après qu'ils ont perdu confiance dans l'action gouver-

nementale. C'est les jeter dans les bras de la révolution.

Nulle épreuve ne serait plus dangereuse pour la République.

Gouvernement et Parlement doivent le comprendre et rivaliser d'efforts pour nous l'épargner.

Mais la méthode qu'on nous propose tend-elle au but souhaité ? Nous craignons fort qu'elle soit condamnée à l'insuccès.

Quelle est, en effet, la sphère d'application destinée au projet de loi ? L'article l**' propose de l'appliquer à tous les agents de l'autorité publique, employés, agents ou sousagents des services publics civils régis par l'Etat ; et, comme si ce n'était pas assez, l'article 32 prévoit, en outre, que le futur statut sera étendu, par voie de règlements, aux fonctionnaires dépaitementaux, communaux, coloniaux, et à ceux des établissements publics.

A la bonnne heure! dira-t-on. Personne au moins n'est oublié.

Pardon ! car le projet laisse expressément de côlé les ouvriers commissionnés ou non, et d'une façon générale tous les c< salariés assujettis obligatoirement à la loi des retraites ouvrières ». Cette formule ne comprend pas seulement les ouvriers. Elle englobe aussi le personnel des chemins de fer de l'Etat.

Encore ce dernier est-il pourvu d'un statut. Maisqoe dire Lefas. 22

des cinquante miiie recevears-buraliates et débitants de tabaCy qu*oQ abandonne à l'arbitraire des préfets !

Sont également exceptés de toutes les garanties statutaires, qu'il s'agisse de nomination, d'avancement on de discipline, les directeurs généraux et administrateurs des grands services de TEtat, les secrétaires généraux, les directenrs, sousdirecteurs et chefs de service des ministères, les inspecteurs généiaux et inspecteurs relevant directement du ministre, les membres du Conseil d'Etat et de la Conr des Comptes, les fonctionnaire^ de Tordre judiciaire, diplomatique et consulaire, les préfets, les secrétaires généraux des préfectures, les souspiéfets, les gouverneurs, les lieutenants-gouverneurs et secrétaires généraux des Colonies (art. 28).

Il est vrai qu'on leur laisse la ressource de se syndiquer, dans les conditions du titre II du projet. Il est probable que la motadre garmutie de justice leur conviendrait mieux. En tofll cas, l'exigence de certaines conditions de caf»acité, nécessaires pour être nommé à ces importantesfonctions, serait beaucoup pins intéressante pour Tordre pab^c.

Nous n'en avons pms fini avec k liste des exceptions.

Le pertiMinel ens^oant, scientifi^itt «t administratif, rekvant du Ministèxw de Tinstruction pabliqne, eonserve son statut actuel, sauf en ce qui concerne le persomiei des administrations centrales (art. 29).

Les fonctionnaires militaires également, puisque le projet jskt concerne que les civils. Même parmi ces derniers, il fait une exception restrictive à l'application du titre II : les agents iie la force publiqae ne sont pas admis à constituer des asfeociatioAs pour Tètode et pour la défense de leurs intérêts prolessiûnnels (art. 33).

Sans doute, on peut faire valoir d'excellentes raisons pour toutes ces restrictions, comme pour toutes les extensions

CRAP. VU UÉ PROJET ACTUEL 339

préoédentes. Il n&UM wemUe néanmoms que le projet, ainsi <^oii(^, démeBui^éfl&eiàt étendu d'un cMé, restreiat à l'excès de l'autre^ est construit en porte-à-faux. L'Ëtat sômblese montrer prodi|;ue, envers les loactîonnaires dea autres établissements puMcs, de toutes les garuitiea d£uit il est plutôt ménager envers les siens. Il règne en tout ^eci comme un air d'incohérenoe, qui ne saurait être le dernier mot de Tait de gouverner.

Il faudrait bien se fixer, ayant tout, sur le eut auquel on tend.

Veot-on f«ire ira tfMui général, qui eagloëe làot le personnel des étabtissemeffite publics ; qui viae mèmit^ par deasus leur tète, oelai des gn»âs «eirices publies ? Semblable conception peot ae défendre. Les Anglais nVbéailtaHt fê» à intervmàr en matièiie de grèfe, q^and il s'agtt «tes lervioes de première Béoeasité ponr la vie du pes^Je. Le Séaat a:Tait fait de même pour tons les grands aervioes, qui îAléresBeftt direcleoient la défefliBe natîasiak (1) ; et c*<étalt, en somtnev le ohène eopiît qui ia(9pimTt le premier projet déposé {»ir M. Clénenceau «bt lesasaociation^ de f<»ctiOTnairaB (â).

Telle paraît bien avoir été Tintention preoiière de k Comimîssiofi.

En effet, dit son rapporteur, « il eût été plus logique et ptus tiarmcànanx de rendre le statut ap^Gabèe à tous les agents des sériées pmbHcs sans dis^indi^i, à tons ceu:x qui

(1) Cf. suprà, p. 183.

(2) Cf. supràf p. 303.

exercent poar le compte de la collectivité un emploi perma* nent... Ce sera sans doute l'œuvre de demain, ce ne peut éfre celle d'aujourd'hui.

n La Commission n'a pas été sans éprouver un regret, et si elle se contente pour le moment d'une solution plus modeste, c'est qu'elle ne considère celle-ci que comme une étape, et qu'elle a l'espoir que la loi à intervenir servira d'amorce^ de premier chapitre à un Gode général de la Fonction Publique dont le besoin se fait chaque jour plus impérieusement sentir (1). »

Nous comprenons fort bien les regrels de la Commission. Mats, puisqu'elle ne pouvait élargir son champ d'action au* tant qu'elle le souhaitait, peut-être aurait-elle dû lui donner des limites rationnelles. Elle ne Ta pas fait. Elle a touché à tout, quitte à se laisser refouler de ci et delà sous la pression du Gouvernement. Son œuvre présentera, pour la discussion, tous les inconvénients d'une réglementation générale ; et, dans l'application, elle n'en offrira pas les avantages.

11 est d'ailleurs impossible de deviner les raisons majeures, devant lesquelles la Commission s'est arrêtée en chemin.

Pourquoi tenir à l'écart du statut les ouvriers commissionnés de l'Etat? La question des syndicats pouvait paraître délicate en ce qui les concerne. Mais le projet autorise précisément les fonctionnaires à se syndiquer ; et cette disposition ne se comprend que si elle vise des travailleurs manuels, car pour les autres fonctionnaires, elle est sans intérêt pratique sérieux (2).

IL est vrai que le titre II n'autorise les syndicats de fonctionnaires qu'avec certaines restrictions, relatives notamment

(1) Cf. Rapport Maginot, p. 23.

(2) Cf. supràj p. 152.

au fait de grève. Mais ik>us avons vu que ce recours à la grève, le Parlement Ta nettement refusé à des ouvriers de TEtat : aux cheminots, aux postiers, au personnel des arsenaux, qu'il s*agU d'ouvriers ou d'employés. De même, à plusieurs [reprises, il a été rappelé à ce personnel qu'il ne saurait lier partie avec des groupements antimilitaristes ou révolutionnaires (1).

Gomme compensation, eu revanche, l'Etat a, par des règlements, concédé à ces ouvriers les avantages qui distinguent le fonctionnaire : des augmentations de salaires graduées, une représentation dans les commissions d'avancement et de discipline, un statut et des garanties disciplinaires. L'Etat n>.st d'ailleurs pas seul à agir ainsi. De grands services publics, les Compagnies de chemins de fer, la Banque de France, l'ont imité, ou même lui donnent l'exemple (2).

De sorte, nous le répétons, qu'on ne comprend pas bien pourquoi on laisse les ouvriers à la porte d'an statut qui paraît affecter une allure générale.

L'exclusion des receveurs-buralistes et des débitants de tabac se comprend moins bien encore.

Sans doute Tadministration des Finances déclare qu'ils sont des commerçants et affecte de les traiter comme tels. Ce serait parfait, s'ïh ne dépendaient que d'elle. Mais ce sont en pratique les préfets et les sous-préfets qui prononcent sur le fiort de ces agents, et qui les traitent en fonctionnaires, disons même en parias parmi les fonctionnaires, car ces pauvres gens n^ont pas de hiérarchie qui les représente et les défenle auprès d'un Ministre. Nombreux et criants sont les actes d^arbitraire auxquels ces malheureux, privés de recours, sont obligés de se soumettre. Ni leur avancement d'un

(1) Cf. supràf p. 16, n. 2, et p. 305.

(2) Cf. infrà, au sujet des Conseils, p. 36?.

342 PART. n. LES PROJETS DE STATUT

bureau à FaotFe, ni lectr déplacvnrent, ni la concession, le retrait oo la location de» bamtin ne sont régiementée^ Anasi les abn», qtrïl s'agnse de farontmoe on èe sérérité injaete, sont mirlliples (1). Le Parlement, à maintes reprîseïF^ a manifesté Ilntention d'y couper court en )égfférant.

C'est pourtant sur ces cinquante mille familles d'employé» de TEtat qif on nous propose de passer Téponge, et cela dans un texte qui s'étendrait par ailleurs jnsqu'aa dernier fonctionnaire àes communes et des hôpitaux. Comment admettre cela?

Que la magietrature soit dotée d'an statut spécial, et l'Université aussi, c'est la tradition, non pas seulement en France,, mais dans les législations étrangères que nous avons citées. A noter touiefefs que ces dernières n'ont jamais eu 1^ prétention de feure œuvre d'^uniBcatîou aussi gigantesque, que le projet dont nous sommes saisis. Il est, en tout cas, inélégant que le travail colossal, qu'on nous propose de tenter^ n'arrive même pas à comprendre le personnel des transports publics.

Qu'on ne s'y trompe pas : les exclusions proposées dans le projet ne servirent en rien la cause de l'Etat. Elles se retourneront toutes contre lui. En effet, les fonctionnaires laissés à la porte du statut n'auront pas de cesse qu'île n'aient obtenu de leurs administrations tous les avantages offerts aux camarades. Mais les administrations seront désarmées pour leur imposer les charges, qui peorent être la contrepartie dee avantages concédés par la charte.

L'esprit d'abstraction et de généralisation, le sentiment d'égalité est tel en France, qne bien malaisément on ob-

(1) Cf. eucore au J. Officiel du 1" avril 1913, p. 2913, la question écrite n» 303i, posée par M. Charles Dumas, et la réponse du Ministre.

CaAF. VI. : LR Pfte4£T ACTUEL 343

tiendra ooéme des serviteara de la force publique, qu'ils restant à récart du mouvement, qui enveloppera toutes les administrations de TËtat.

Nous avons reconnu que les as&ociations professionnelles s'accordent mal avec la discipline hiérarchique. 11 n'empêche que le germe en est planté dans les rangs de Tarmée, aussi bien qu'à la Préfecture de police. La presse corporative a tout intérêt à développer ces associations^ puisqu'elle en vit. Il ne faut pas que le législateur s'imagine qu'un simple geste de lui aura raison de tels précédeots ; et qu'un paragraphe, comme celui de Tart. 33^ tiendra tous les agents de la force publique à l'écart d'un droit, que l'Etat reconnaît largement à tout personnel d'établissement public ; même, 8emble*t-il, aux fonctionnaires indigènes des colonies, puLsqu'aucuue restriction n'est faite à leur égard. Des agents français seront quelque peu ulcérés de paraître moins favorisés que nos sujets ou protégés coloniaux. Non, l'on ne fera pas admettre facilement ces exclusions, dans un statut de portée universelle. Il faudrait au moins donner aux exclus des compensations particulières. Mais lesquelles?

Nous ne pouvons clore ces observations sans relever le contraste singulier des art. 28 et 32 du projet.

Dans Tart. 28, le Gouvernement a, malgré la Commission parlementaire, démesurément étendu la liste des fonctionnaires, qu'il juge utile de maintenir sans condition sous sa main. Ce ne s^nt pas seulement les chefs de service. Ce sont tous les agents de Tordre diplomatique et consulaire, tous les sous-préfets, secrétaires généraux, et jusqu'aux conseillers de préfecture.

Ce dernier trait est un comble, dont M, Berniolle a fait justice, en soutenant un amendement à la dernière loi de finances : o Du moment qu'il s'agit de conseillers de préfec-

tare... il s'agit de juges (1) ». 0*est pourtant la vérité. Le Gouvernement seul n*a pas l'air de s'en douter. Le plus humble rond-de-coir du Ministère de l'Intérieur aura son statut, qui lui donnera des garanties, qui lui imposera aussi des conditions de capacité avant d'être nommé. Mais pour administrer un arrondissement, pour juger des différends de l'ordre administratif, pour défendre à l'étranger l'intérêt de nos commerçants^ la faveur d'un ministre demeurera l'ultime règle.

Que signifie, après cela^ l'art. 32, qui enjoint aux municipalités de donner à leurs agents un règlement, « s'inspirant des principes déposés dans le présent Titre » ? S'agit-il des principes que le gouvernement prétend appliquer dans l'art 28 à son personnel de confiance? En ce cas, le statut municipal sera vite rédigé.

Si l'art. 32 prétend au contraire obliger les maires à conserver, dans des postes de confiance, des agents qui n'ont plus leur confiance, on demandera comment le Gouvernement peut leur imposer une règle qu'il n'accepte pas de s'imposer à lui-même.

On demandera surtout comment les neuf dixièmes des municipalités, qui n'ont qu'un employé, feront pour constituer à son UHagc les commissions d'avancement, les conseils disciplinaires, et tous les autres rouages du projet, qui ne conviennent évidemment qu'à de grandes administrations.

Telles sont les complications multiples qu'untr&ine un projet de statut général, s'appliquant à toutes les administrations. Encore n'avons-nous pas parlé de la complexité et de la confusion d'une discussion parlementaire, où, lorsqu'on

(1) Cf. Chambre, 2» séance du 12 mars 1912 (J. Officiel, p. 979). L'amendement de M. Berniolle a été disjoint après une première épreuve de vote, déclarée douteuse.

parlera de dispositions relatives aux agents de TEtat, il fau* dra prévoir en môme temps leur application aux agenis des départements, des communes, des colonies, des hospicep, e(€.

Certes^ les répercussions du premier statut, qui sera donné à une catégorie quelconque de fonctionnaires, sont à prévoir et à ménagt'.r. Le devoir du Gouvernement et de la Commission est de 8*en préoccuper.

Mais il n'est peut-être pas nécessaire de parler de tout lo monde à la fois ; car ce pourrait bien être le moyen de ne donner satisfaction à personne. Un statut d'une application universelle ne pourra consister qu'en Ténoucé de quelques principes généraux, insuffisants pour remédier aux maux que nous avons constatés.

S'autorise-t~on de Texemple du statut italien? Il date de 19O89 et Ton ne peut dire, par suite, qu*il ait fait ses preuves d'application définitives. Qu'on veuille bien prendre garde, en tout cas, qu'il vise uniquement les employés civils de l'Etat, le mot employé étant pris ici dans çon acception restreinte (t). 11 ne les comprend même pas tous (3). En outre^ il a grand soin de commencer par diviser ceux dont il s'occupe en trois catégories générales, à chacune desquelles peuvent s'appliquer des règles distinctes (3). Ajoutons

(1) Cf. SMprà, p. 19.

(2) Cf. Le Hénaff, Etude sur le statut des fonctionnaires en Italie {Bull, de la Soc, de législation comparée^ février 1911), pp. 124 et ss.

(3) Le Hénaff, op, cit, , p. 119 : ce sont celles des employés adrainistratifs, des employés de comptabilité, et des employés d'ordre (expéditionnaires, huissiers, garçons de bureau, etc.). Cette distinction correspond, en réalité, à la division allemande des fonctions en supérieures, subalternes et inférieures.

346 PART. II. L» PROJETS DE STlTTr

enfin qoe, raénae dsi» en Hmites bornées, le statnt îtaKieB n'a pas Yooln détemiÎBer jusqu'à qvel point H est permis aox fonctionnaires de s^assoeier (1).

Il n'y a rien là de comparable à ce qu'on noas propose, dans le projet do GooTemement et de la Goramission.

Pent-ètre one antre façon de procéder eûtHdle été plus simple comme proposition, plus rapide comme mise an point et comme discesHon, plos féconde enfin en résultais satisfaisants.

Elle aurait const^é à prendre comme base la triple division des emplois adoptée par noa adoûstrations etriles pn^ bliqaes :. agents, sons-agents, et osTriers; à donner nn statut à la première catégorie, celles des agents eivâs de l'Etat ; et à Yoir ensuite dans quelle nMSore, on avec quelles raodificatiens on pouvait l'étendre à la catégorie des soos-agents et à celle des ouvriers.

Notez que ces trois catégories se retrouvent dans les services départementaux, communaux et hospitaliers. Chacune valait donc la peine d'être étudiée à pari ; et cela n'aurait pas nui au plan général deFoeuvre.

Une telle méthode, d'aulre part, avait beaucoup plus chance de convenir aux intéressés.

La Commission ne Ta pas pensé.

(1) Le Hénaff, op. cit.» p. 130.

CHAP. VI. LE PftOJET ACTUEL 347

Ce qui coATieni aux ftpp»riieu» dtit être bon j^oor les rédaeUara de miaûtère^ cùmmt principea dg rtcruiament^ d'ayaAe«meBt, de dMcipttnift, d'asaodalk», etc.

GeU parail très égaliUdre. C'efil sa |>eu rudima^aire aosftL

PreooDâ la questioA de recruiement. Nous avons dit corobien il serait désirable de recruter am eoaeours les rédacteurs et employée de ce grade. Maie va-4-oii appUqaer la môme règle du concoura aux expédkioadaAires? aux huiâsiers? aux gardons de bureau? G*esi impoeaible. Comment faire? L'article 2 s*en tire en édictant le principe d'un coacours ou d^un examêu à Tâitrée dans la carrière. Qa*esi-ee à dire, sinoA que Les règles dareeruteme&t deB foufittoimaires resteront, en fait, dans le vague et à la merci des ministres, à peu près comme elles le sont actuellement?

INou a' aurons fait que la nïoîtié de. la besogne du législateur.

On se sera donaé bien du mal pour arriver à peu de cbose ; on aura (ait naître bien des espérances, pour cauiier pbis d'une déception.

La même diffkulté renaîtra sans cesse.

Les questions d'avancement ne peuvent pas être réglées de la même façon pour des emplois qui ne comportent pas le même auide d'avancer.

Ainsi quel mal y aurait-il à supprimer ravaneemeut au cboix dans le personnel subalterne?

Aucun, probablement ; et cela lui causerait une grande satisfaction.

Mais nous ne pourrons pas discuter la question, à cause des emplois supérieurs, qui peuvent exiger le maintien d'un avancement au cboix.

Il en sera ainsi sur ebaque article.

Finalement, le législateur sera contraint de s'en rapporter à la bouoe volonté da Gouvernement, chargé d'adapter le statut à chaque fonction par le moyen d*un règlement d'administration publique. Qui sait alors si, renouvelant une tactique qui a déjà réussi tant de fois, le Ministre ne viendra pas démontrer à la tribune qu'on eût mieux fait de s'en remettre à lui, que de légiférer?

Il y aurait donc avantage, pour aboutir et pour faire œuvre utile, à serrer chaque discussion et chaque texte de loi, en les limitant à une seule catégorie de fonctions publiques.

Loin de restreindre le domaine de l'activité parlementaire, cette méthode permettrait de diminuer le nombre des fonctionnaires que la Commission est obligée d'exclure du bienfait du statut.

Notre sentiment est, en effet, que les lois statutaires ne doivent comporter aucune exception. Tous les sous-agenfs, tous les ouvriers de l'Etat devraient bénéficier d'un statut ; et, parmi les agents proprement dits, nous ne voyons qu'un seul genre de fonctions qui doive être tenu en dehors des règles statutaires : ce sont les fonctions politiques. Nous définissons celles-ci, à l'exemple des législations anglaise et allemande : les fonctions qui ne peuvent avoir qu'un ca* ractère temporaire, dans un pays pratiquant le parlementarisme ; celles qui doivent réellement changer de titulaires à chaque changement de ministère. En les définissant ainsi, ia •liste en serait vite limitée par le Gouvernement lui-même; et ce serait pour son plus grand bien.

lUen de plus singulier, en effet, que ce qui se passe actuellement dans certains emplois, tels que ceux de préfets et de gour-;néfetF, dont les titulaires doivent, nous dil-oo, être conët-immeiit dans la niain du Gouvernement. Théorique-

ment ces fonctions sont temporaires. En fait» elles sont devenues permanentes, chaque titulaire s'employant à combattre l'instabilité de sa situation par les nombreux patronages qu'il se donne au sein du Parlement (1). SouF-préfels et préfets ont ainsi plusieurs maîtres à servir; et le plus écouté n'est pas toujours celui qui est le plus loin, c'est-àdire le Ministre. Ce dernier ne Tignore pas ; mais voulût-il faire jouer son pouvoir disciplinaire, que les inQuences dont nous parlons s'y opposeraient. On a le spectacle, ainsi, d'agents qui sont en droit à la merci du Gouvernement, mais qui pratiquement finissent par s'en rendre les maîtres. Leur prétendue dépendance est un des plus joyeux euphémismes du langage parlementaire.

Nous ne voyons réellement pas ce que l'autorité gouvernementale perdrait à leur donner, tout au moins par acte ministérieU un statut, qui améliorerait le recrutement de ces agents; qui assurerait aux bons serviteurs l'avancement, qu'ils sont obligés aujourd'hui de demander à la faveur et à l'intrigue ; et qui sanctionnerait les écarts par un contrôle disciplinaire effectif^et sérieux.

(1) Cf. dans la collection du Cri de PariSy en 1911 et 1912, la campagne entreprise contre le « Népotisme parlementaire ». Les patronages en question ont naturellement, comme contre-partie, des antagonismes parlementaires non moins aveugles; cf., sur cette situation et sur le mal qui en résulte, les lamentables débats de Tinte rpellation Gillette-Arimondy à la Chambre des députés, séance du 16 mai 1913.

350 PART. U. LES PROJETS bE «TATUT

Les C(mseils.

Au lieu et place des Goaseils d'admîaistralion et de discipline, prévus par le projet de 1873 et parle rapport Cbaigne(i), le projet final n^accepte que des Commissions de classement, d*ane part, et des Conseils de discipline, diantre part.

11 admet d'ailleurs que Commissions et Conseils soient permanents, puisqu'il n'en prévoit que le renouvellement annuel.

Ils seraient composés d'un certain nombre de membres de droit, désignés par les règlements, et de deux membres élus pour chaqne emploi ou grade.

Il ne faut pas se leurrer en ce qui touche la composition de ces Conseils : la majorité appartiendra aux éléments bien rarcbiques ; à moins que le Ministre ne départage les voix par la présence d'un magistrat de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif (conseiller de préfecture ou membre du Conseil d'Etat). Mais la présence de deux représentants da grade de l'inculpé suffît, dans les Conseils de discipline, à établir le contrôle nécessaire à une véritable juridiction. Les Conseils de Guerre n'en compre&aent qu'an. D'autre part, som avoM dît qu'une m«îoHté liiérarebiiqfiie est indispensable pour donner de Vautorîté à ces ConseOs, vis-à-vis du Gouvernement et du public (2) ; or, si l'on crée des Conseils, ce doit être en vue de leur confier, autant que possible, un pouvoir de décision propre.

(1) Cf. suprà, p. 238 et 311.

(2) Cf. suprày p, 126 et ss.

G*est plutôt SOUS ce dernier rapport que nous reprocherions à la Commission parlementaire d'avoir cédé, en ee qui touche les Conseils de discipline. Il semble qu'elle ait placé sur le même niveau, dans son esprit, Commissions de classement et Conseils de discipline : qu'elle ait tenu aux premières autant qu'aux seconds ; qu'elle ait voulu même durée, même composition pour les uns et pour les autres; At qu'elle ait, au besoin, rabattu quelque chose du pouvoir de décision des Conseils de discipline, pour maintenir une place, consultative aussi, aux Commissions de classement.

Ce serait une grave erreur, à notre senft<

Nous sommes loin d'attribuer aux Commissions de, 'classement, dans un projet statutaire^ la même valeur qu'aux Conseils de discipline ; ni la même composition ; ni le même rôle.

La Commission de classement n'a de rôle à remplir que pour les avancements au choix. Or, un statut convenablement fait devrait d'abord restreindre le rôle du choix autant que possible. L'article 8 du projet actuel demeure beaucoup trop vague à cet égard. Ce manque de précision est^ il est vrai, commandé par la trop grande quantité d'emplois différents auxquelles on veut rendre le projet applicable. Nous venons de nous expliquer sur ce point (1). Rappelons seulement qu'à notre avis le choix pourrait être supprimé pour certains emplois ou dans certaines administrations (i) ; et que la Com* mission de 1873 proposait de le réduire à 1/i dans les administrations centrales (3).

Non seulement un statut bien fait réduirait la proportion des promus au choix ; mais nous avons vu qu'en Allemagne»

(1) Cf. supràj p. 347.

(2) Cf. suprà, p. 108.

(3) Cf. suprà, p. 242.

en Angleterre, partout où Von a institué le recrutement da personnel par concours et stage probatoire, le choix se confond en pratique avec rahcienneté, même dans les grades supérieurs (i).

Le r61e important, qui est actuellement dévolu au choix doit, donc aller en diminuant, si le statut est bien fait, jusqu'à se réduire plus tard à peu près à rien.

Le rôfe des Commissions de classement ira, par suite, en diminuant dUmporlance ; et il nous semble enfantin qu'un projet de réforme les mette sur le même plan que les Conseils de discipline, et s*y attache avec la même ténacité.

Nous l'avons dit, quoi qu*on fasse, là où le choix sera maintenu, il restera par définition un acte procédant de la volonté hiérarchique {î). Les représentants du personnel, élus par leurs pairs, ne pourront la plupart du temps pas s'associer à ce jugement porté sur leurs propres camarades (3); ils ne serviront que de témoins passifs. On se demande si c'eet la peine, au prix de mille difficultés, de leur imposer un rôle aussi ingrat. Mieux aurait valu perfectionner la communication aux intéressés de leurs notes, en y ajoutant par exemple le droit de rédiger une petite notice tignaléllque (4) ; et perfectionner aussi le recours ouvert par l'article 11 contre la confection du tableau d'avancement (5). C'est dans ces deux dernières mesures, et dans les restrictions apportées au choix par le statut, que résident les seules garanties sérieuses contre l'arbitraire.

Une autre erreur grave a été faite par la Commission

(1) Cf. suprà. pp. 268, 284.

(2) Cf. suprà, p. 114.

(3) Cf. supràf p. 115.

(4) Cf. la proposition de loi belge Berge, art. 54 : suprà, p. 293.

(5) Cf. infrà, p. 360.

CHAP. Vï. LE PROJET ACTUEL 353

parlementaire à l'endroit des Gom «Dissions de classement : elle veut que ces Commissions soient permanentes. Il ne peut d'ailleurs en être autrement, si Ton fait nommer une partie des membres à l'élection (1). Mais nous avons montré, aussi, que la permanence de fonctions est l'écueil où sombrent toutes les Commissions de classement, à cause des recommandations que cette permanence attire, fatalement, à ceux qui font partie des Commissions (2).

Les Commissions de classement, telles que le projet de loi propose de les instituer, ne nous paraissent donc pas répondre à une claire vue de la pratique des choses. On dirait plutôt qu'elles sont nées d'idées adoptées a priori par la Commission parlementaire. Il semble que, battant en re* traite sur la question des Conseils d'administration, la Commission parlementaire se soit retranchée sur la question des Commissions de classement, et qu'elle ait défendu cette position avec acharnement comme un minimum de satisfaction nécessaire. Or, il n'y a, malheureusement, aucune comparaison entre ce que la Commission parlementaire a abandonné, en cédant sur les Conseils d'administration, et ce qu*on lui donne en lui accordant des Commissions de classe* ment. Autant nous tiendrions aux Conseils d'administration, — nous y viendrons tout à l'heure, — autant les Commissions de classement nous semblent^moindres comme intérêt et médiocrement établies.

Elles peuvent, au besoin, être remplacées par un recours eérieux» donné aux fonctionnaires qui se trouvent lésés dans la confection du tableau d'avancement. S'il est nécessaire que le Parlement fasse au Pouvoir exécutif une concession,

(1) Cf. suprà, p. 132.

(2) Cf. $uprà, p. 117.

Lefas. ' 23

poar ea oblMir ane aatre eo échaoge, iioos estimef ions que les CoBMDisaioftt de claMemeott tellas qu'on nous les propose^ ne constitaent peor les fonetioniudres qa'une garantie minime ; et qn*ii serait aatrement important pour eux qu'on accrût les poufoirs de décision donnés aux GonsaUs disciplinaires.

Le rôle de ces derniers, en effet, ne fera que grandir avec le temps. Nous avons montré ce qu'il est en Allemagne, où il dispense même le Gouvernement de faire une loi sur les grèves et sur les associations de fonctionnaires (I).

Nous sommes surpris et choqués de voir que le projet ne leur accorde qu'une place tout à fait secondaire. " En ce qui touche leur composition, le rapporteur ne s'attache qu'à une chose : à justifier pourquoi la majorité d*une voix se trouve acquise à l'élément hiérarchique. Il s'en excuse presque ; il fait valoir que la voix du président ne sera du moins pas prépondérante. On dirait qu'il plaide non-cou» pable (2).

Qu'est-ce que cela signifie? Est-ce que nous légiférons pour le bien des fonctionnaires et du public ? Ou voulonsnous seulement faire de la popularité, aux dépens du public, aux dépens des fonctionnaires eux-mêmes ?

Il saute aux yeux de tous que si nous voulons donner une autorité propre aux Conseils de discipline, il faut bien que Télément hiérarchique y ait voix prépondérante ; et le nombre des représentants du même grade que l'inculpé n'a

(1) Cf. m'prà, p. 287.

(2) Cf. Rapport Maginot, pp. 46, 48. Gomp. suprà, pp. 426 et ss.

même pas rimporlaDce qu'on y aiU^he, puisque nous pourrions au besoin, s*il n'y en avait qu'un, doubler son importance, comme cela se fait au Conseil de Guerre» par l'institution de Ja minorité de faveur.

La question capitale n'est pas là ; elle est dans le point de savoir s'il aéra permis à un homme politique, au Ministre, ou même au Conseil des Miaiatrea, de passer par dasaua l'avis du Coneell da discipliae, et de mettre sa sentence à néant. Yoilà ce que l'article 19 du projet propose. VoilÀ ce que nous troDT«as fomstdaUe ; et ce que noua voiaions opérer qoe le Parlement ne ratifiera pas.

Noua voalans l'espérer, dana l'intérêt du Gouvernement lui-même. Ce serait le lui causer plus cruel embarras, que de l'instituer aiaai juge d'appel de toutes les caiiaes disciplinaires. Dans quelle situatioii le mettrions nous ?

Chaque fois qu'inae sentence aara été rendue par un Conseil de disclpJme, le Mimistre devra en être saisi, ainsi qoe de io9» les déiiaÉs : ear s'il n'appelle pas de cette décision, lui, juçed'appd, au Conseil des Miaistnes, Usera caosé l'avoir implicitement approuvée; et Ton voit d'ici les cris qui seront pornsés te joar où quelque «inistre s'avisera que tel genre de d^sîom disciplinaires, ti^éré par ses prédéeesseurs, n'eft plus coiBfMktibie aTec une bonne administration, c Illi robur et ass triplex i>, à eeini qui entreprendra pareille besogike 1 U aura tonte chance de s'y briser.

En outre, paÎBqne ie Gonseii de discipliae ert investi da droit de rendre unie senlenee Térilaèle (art. 19), et que c'est seulement un pourvoi qui serait formé devant le Conseil des Miuistres, on voit quelle situation sera faite à ce dernier.

Comment le Conseil des Ministres, organisme politique, pourra-t-il pratiquement s'instituer juge d'appel d'une sen-

tence qui, bien que disciplinaire, aura un caractère véritablement juridictionnel ?

Il ne le pourra qu*à la condition de créer un véritable conflit, qui aura sa répercussion dans l'esprit de tous les fonctionnaires; une de ces agitations à long terme, dont Taffaire Nègre nous a donné le spectacle, et qui se terminent par la capitulation du pouvoir.

Que voilà donc un moyen bien trouvé, pour fortifier Taiitorite du Gouvernement sur ses fonctionnaires !

Mais la responsabilité ministérielle^ nous objecte-t-on? Le Gouvernement, responsable des fonctionnaires devant la Chambre, ne doit-il pas avoir le dernier mot vis-à-vis d'eux?

Nous répondons que ce raisonnement prouve trop, 8*il est juste; car on peut le faire valoir contre Tinstitulion même des Conseils de discipline, contre le droit donné à ces Conseils de prononcer la sentence ; et c'est, eu effet, en vertu du principe de la responsabilité miuistérielle que le Pouvoir exécutif s'est jusqu'à présent refusé à toutes les améliorations de statut demandées par les fonctionnaires.

Mais le raisonnement porte à faux. Voyez ce qui se passe en Angleterre, en Allemagne (I). Voyez ce qui se passe en France même : est-ce que nous ne confions pas aux Conseils de Guerre et à la Cour de Cassation le droit de statuer dans les questions les plus graves, dans celles qui mettent en jeu les intérêts vitaux du pays, ceux de la défense nationale. Est-ce que la responsabilité du Ministre s'oppose à cela ? Est-ce que son autorité est amoindrie, du fait qu*il ne juge pas?

Bien loin que la discipline en souffre, elle est fortifiée,

(1) Cf. suprà, pp. 261 et 287.

comme la hiérarchie, du fait que Tarbitraire, surtout l'arbitraire politique, ne peut se glisser dans les décisions disciplinaires.

Que se pa83e»t-il,au contraire, dans les administrations, depuis quelques années, chaque fois qu'une sanction disciplinaire grave est prononcée par un Ministre? Ce sont des sollicitations, puis des assauts parlementaires : d'abord pour éviter qu'on prononce la sentence ; ensuite, pour arriver à la faire rapporter.

Le phénomène parlementaire que nous décrivons n'est d'ailleurs pas spécial à notre pays. En Italie, la loi statutaire a été obligée de spécifier que la peine de la révocation serait définitive, et la réintégration impossible (1).

Au lieu d'en venir à une disposition de ce genre, ne trouverait-on pas meilleur de tenir l'action disciplinaire à l'écart des fluctuations parlementaires, en la confiant à une juridiction véritable, en premier comme en dernier ressort? La discipline et l'autorité du Gouvernement n'y gagneraient-elles pas?

Au besoin, il reste toujours à un Gouvernement, qui veut avoir le dernier mot^ le droit de solliciter une loi du Parlement. On ne se fait pas faute, depuis quelques années, d'employer ce moyen de pression, même en matière de justice proprement dite (2) ; et il n'occasionnerait pas plus de débats, que n'en fera naître une décision du Conseil des Ministres, réformant un arrêt disciplinaire.

Mais qu'on se rassure : ces moyens extrêmes seraient évité» par la constitution de juridictions disciplinaires convenables^ avec appel à une Cour de discipline, comme cela existe en

(1) Cf. suprày p. 290. •

(2) Cf. les nombreuses interpellations faites à propos de dé~ cisions judiciaires, notamment sur rapplication des lois de Sé~ paration de l'Eglise et de TEtat.

Allemagne, et comme la Commission pariementaîre proposait d'en créer une.

Nous regrettons que le rapport ne nous dise pas si la proposition belge Berge a été soumise aux débats de la Commission (1). M. Berge propose de composer les Chambres de discipline d'un magistrat, qui préside, et de deux fonctionnaires, Tun du grade de l'inculpé, l'antre du grade supérieur, tirés au sort parmi ceux qui résident dans le ressort administratif de la Chambre de discipline, c La Chambre de discipline est composée spécialement pour chaque affaire ; elle se réunît dans la commune où le fonctionnaire inculpé exerce ses fonctions (2). » Ses décisions peuvent être soumises» en appel, à une Cour de discipline, composée de trois magistrats (dont un Conseiller à la Cour d'appel) président), et de deux fonctionnaires désignés comme ci-dessus.

Sans prétendre faire, telle quelle, cette proposition absolument nôtre, nous croyons tout au moins que Tidée de faire participer aux Conseils de discipline un magistrat (juge ou conseiller d'£tat), qui représente le public, aurait mérité un examen. Ne vient-on pas d'y donner suite à propos des Conseils de Guerre? D'un autre côté, le tirage au sort des assesseurs pour chaque session nous semble une garantie de justice, au moins égale à leur désignation ou à leur élection avec mandat permanent. Tout ceci mériterait au moins d'être discuté. Le rapport n'en souffle pas mot.

(1) Cf. suprà, p. 292.

(2) Art. 84 de la proposition Berge.

ArriYons aux Gooteilfl d'administration. Là est le gros dé* bat qu'il faot envisager.

Les fonctionnaires deosasdent une organisation corpora* tire, et une part, sinon de direction, toat au moins de contrôle dans Tadministration de leur service. Est-il jnste de leur refuser Tone et l'autre ?

Nous voyons, quant à nous, dans l'organisation corporative, une nécessité de notre époque ; et dans la participation des fonctionnaires an contrôle de leur service une exigence conforme à l'orgsnisation démocratique d'abord (i); et ensuite un supplément de contrôle qui ne peut qu*étre utile au Gouvernement, à l'admintstration et au publie.

Cette façon de voir peut s'appuyer sur les remarquables travaux de la Commission de 1873 (2), et sur ceux de toutes les Commissions parlementaires (3). Toutes ont voulu doter les administrations publiques de Conseils d^administration répondant au vceu que nous soutenons. La Commission de de 1873 proposait d*y introduire, en fait de représentation, celle des chefs de bureau, et cela semblait audacieux à cette époque. Mais nos mcsurs se sont assez démocratisées pour qu'on ne s'effarouche pas d*y voir siéger aujourd'hui des représentants élus de toutes les catégories du personnel eomme le rapport Chaigne le demandait.

Leur place serait bien mieux indiquée dans ces Conseils que dans les Commissions de classement ; d'ailleurs le re-

(1) Cf. V Introduction f p. xlti.

(2) Cf. suprà, pp. 238 et ss.

<3) Cf. supràj pp. 311 et 320.

cours contre les décisions des Commissions de classement pourrait être soumis à ce Conseil supérieur ; toute garantie contre l'arbitraire des choix serait ainsi donnée aux intéressés.

Cette institution des Conseils d'administration, la haute hiérarchie administrative ne veut pas l'admettre. Elle s'y oppose avec une obstination qui nous semble procéder, moins d'une claire vue des contingences, que du principe irraisonné, de la force aveugle, qui pousse tout pouvoir à ne point accepter de limitation, en dehors de celles qui lui sont imposées.

Eh bien I nous pensons que le devoir du Parlement serait d^imposer la formation de ces Conseils ; et que la haute administration ne tarderait pas à y trouver son bénéfice : comme le Pouvoir exécutif trouve aujourd'hui un avantage, dans tous les pays, à s'appuyer sur un organe représentatif et délibérant.

Quelles objections a-t-on faites à l'établissement de ces ^ Conseils ? Ici encore le rapport est trop laconique. Si nous nous reportons à l'avis du Conseil d'Etat de 1874, nous voyons que l'on mettait en avant, contre eux, le jeu de la responsabilité ministérielle (1). Mais cela tenait à ce que la Commission de 1873 proposait du remettre certaines décisions entre leurs mains ; et à ce qu'elle établissait officiellement une relation directe entre ces Conseils et le Parlement» en dehors de l'intervention du Ministre. Les arguments du Conseil d'Etat n'étaient pas dirigés contre les Conseils d'administration eux-mêmes: il en approuvait au contraire le princi|ie.

Ces Conseils, il est vrai, ne comprenaient pas, dans le

(1) Cf. supràj p. 245.

rapport Jozon, d*élément représentatif du personnel subalterne. Mais quelle objection nouvelle pourrait élre tirée, contre les Conseils, de la présence de cet élément représentatif?

Nous n^en voyons qu'une. Elle est à la vérité sérieuse. Elle serait tirée de l'existence des associations de fonctionnaires.

H est certain que l'existence de ces associations donne satisfaction, dans une certaine mesure, au vœu d^organisation corporative formé par les fonctionnaires ; et que la représentation corporative introduite dans les Conseils d'administration créerait dès lors un dualisme qui n'irait pas sans inconvénient. ^

Lorsque des associations se forment en dehors des cadres, toute représentation élective du personnel devient un but sur lequel se concentrent les efforts de ces associations. Elles font un point d'honneur, une question de vie ou de mort pour elles-mèmeSy de monopoliser cette représentation. Les mandats offerts au personnel se transforment ainsi, pratiquement, en sièges conquis par les membres de l'Association sur le reste du personnel ; tant pis pour qui n'est pas de Tassociation, ou pour qui est d'une association rivale. De là des divisions parmi les agents et des campagnes parfois violentes, dont la discipline et le respect des chefs hiérarchiques font très souvent les frais. C'est un premier inconvénient.

Un second inconvénient est que, conformément à la coutume des associations, leurs délégués élus reçoivent un mandat impératif; ils se transforment ainsi, de délégués du personnel, en mandataires exclusifs de leur association, ne pouvant ni discuter ni voter sans en référer à celle-ci.

On aboutirait donc moins à donner au personnel, pris dans

«on entier» nne repréeentatîon Téritable, q«*à favoriser d'une consécration ofBciâUe les groapoments dl*ordre purement privé, que l'Administration peut connaître comme organes

officieux de certains fonctionnaires, mais avec lesqnels elle n'a pas à paHager les responsabilités qui lui incombent, ni la direction des serrices ; et qu'elle ne vent pas ériger en représentants exclusifs de son personnel, la majorité de celui-ci restant en dehors de tout groupement, et libre en tout cas de former tel nombre d'associations qu'il lui plaira.

Ces arguments sont sérieux. Il faut recoonaitre, ce que nous avons vu sur le chapitre des associations, que la formation de celles-ci complique le règlement de certaines questions, et rend certaines améliorations plus délicates à réaliser.

C'est toutefois g*âvaneer bien loin, que de prétendre qu'il y a une antinomie complète entre l'existence d'associations de fonctionnaires, et celle de Conseils d'administration contenant un élément représentatif. Un certain nombre d'administrations publiques ou d'entreprises de services publics ont introduit des représentations de leurs agents dans les Conseils d'administration, bien que par ailleurs ces agents soient groupés en associations diverses. Citons, outre l'Instraction publique, les essais tentés par M. Millerand dans l'administration des Postes et Télégraphes (1), et qui, à la vérité, ont été combattus par les associations du personnel ; ceux de TAdministration de TOuest-Elat (2), imitant sur ce point la

(1) Cif. Décrets du 18 janvier 1910 et arrêtés des 19 janvier et 9 février 1910, relatifs à la représentation des agents des P. T. T. au sein des Conseils de discipline, et auprès des Directeurs et du Ministre.

(2) Cf. ordre général n* 522 ; et ordres du jour, année 1910, n^ 39, et année 1910, n^ 3. Adde la yotiee sur les chemins de fer de

CHAP. Vr. — LE PROJET ACTUEL 363

plupart des autres administrations françaises de chemins de fer ; ceux de la Banque de France (1). Certes, les résultats de CCS essais ont été divers, et certarns des inconvénients indiqués ci-dessus ont pu s'y manifester. Conseils représentatifs et associaticms du personne! peuvent faire double emploi sur certains points. Mais ce n*est pas une raison absolue de sacrifier complètement Van à Tautre. D'abord l'antagonisme nVxiste pas toujours entre eux, ni sur tous les points. Ensuite Tun des deux éléments peut venir à manquer ; l'association peut disparaître ; elle peut même être dissoute en certains cas. Voit-on las cris qui s'élèveront, si aucun autre mode d'organisation corporative ne subsiste pour les agents, après cette disaolation i

L'Administration supérieure semble redouter les Conseils d'adminiat ration à Tégal d'un concept révolotionnaire. Nous croyons qu'elle se trompe en cela.

Le même problème s'est poeé dans le monde du travail : laisser le syndicat se former dans l'usine ; ou bien l'en expulser pour qu'il se forme an dehors.

Les patrons ont, en grande majorité, fait IVxpérience du second moyen. 11 est fort inférieur an premier. Les rares chefs d'industrie qui n^ont pas craint d'organiser en face d'eux, dans leur nsine^ la collectivité de leurs travailleurs. — suivant en ceci les conseils d'hommes tels que M. Millerand, — obtiennent une discipline intérieure et une collaboration active de leurs ouvriers. Une cohésion naturelle de tous les

P Etat, "publiée en 1910, pour rExposition de Bruxelles (Groupe XVI).

(1) Cf. règlements relatifs aux personnels titulaires et auxiliaires des Bureaux, de la Recette, du Service, des Ateliers, de l'Imprimerie, de ru sine, ainsi qu'aux dames employées. Adde Georges Gahkn, Les fonctionnaires, pp. 245 et ss.

éléments se forme, par Tintermédiaire des syndics, autour des intérêts de l'usine. — Ceux qui ont repoussé le syndicat hors des murs de rétablissement, Topt au contraire vu se former sous la direction de chefs forcément hostiles, parce qu'ils sont tenus à l'écart des besoins de chaque usine, et ({ue rien au surplus ne les attache ; et sous leur direction le mouvement ouvrier a dégénéré le plus souvent eu mouvement révolutionnaire.

C'est d*aiileurs la raison pour laquelle les chefs de syndicats seront pleinement d'accord avec la hiérarchie administrative, pour préférer aux Conseils d'administration le second moyen, les associations de fonctionnaires.

11 nous semble singulier que l'eifort du Gouvernement et du Parlement aboutisse à seconder leur plan ; et qu*on laisse aujourd'hui TAdministration renouveler la faute lourde commise en 1884 par les chefs d'industrie privée.

Toutes les chances sont pour que des associations, formées en dehors des services, n'aient qu'un résultat : s'immiscer dans le service, jusqu'à ce qu'elles se soient taillées, au détriment de la hiérarchie, la place qu'elles souhaitent occuper.

Le même inconvénient ne se présenterait pas avec un Conseil d'administration élu par le collège entier des fonctionnaires, groupés suivant leurs catégories. Le droit de réunion à la rigueur serait sudisant pour l'exercice de ce droit de suffrage, sans qu'il soit indispensable d'y joindre celui de coalition (1).

Il nous semble par ailleurs qu'une telle organisation corporative satisferait directement au vœu des fonctionnaires, qui désirent obtenir un contrôle et une participa-

(î) Cf. en ce sens la proposition de loi de M. Berge à la Chambre belge, art. 60, citée p. 293.

tion dans les directions àdminislratives. I/associatlon extérieure aux cadres n*y parvient qu^indirectement. Les fonctionnaires s*en rendent compte.

L'organisation corporative à l'intérieur des cadres appa* raît^ en outre, comnie étant plus naturelle à une administration, que le ieiaser-aller collectif hors cadres. Bien loîu d'affaiblir Taclian hiérarchique, une telle organisation accroUrait la cohésion des éléments divers de l'administration,

et accentuerait l'accord entre eux.

Prétendra-i-on que cet accDrd, que ce concert peuvent constituer un danger pour le pouvoir central ? Nous ne le croyons pas. Il serait infiniment moindre, en tout cas, que les germes perpétuels de discorde, d'indiscipline et de grève, qui ont ému le Parlement et le public dans ces dernières années ; et auxquels on se demande si le titre 11 du statut, qui nous est proposé, apporlera quelque remède.

Les Associations»

Alors que le litre I du projet de loi concerne les garanties individuelles données aux fonctionnaires, le titre II est relatif à leurs organisations corporatives. Il est intitulé : « Associations » ; et il constitue, en réalité^ un chapitre nouveau de la loi de 1901, un statut particulier consenti aux associations de fonctionnaires.

Le Gouvernement, qui se refuse obstinément à laisser pénétrer dans ses administrations les Conseils représentatifs du personne], accepte en revanche de laisser ce personnel s'or-

gaoiser eo dehors de loi, soit en associations, soit même en syndicats (1).

Les associations de fonctionnaires sont, noos l'avons dit» actaeUement licites ; mais elles sont encore loin de groaper la totalité ou même la majorité du personnel (2). Quant aux syndicats, ils sont en petit nombre, leur illégalité étant incontestable (3).

Le Gouvernement propose donc de créer des syndicats de fonctionnaires, en modifiant sur ce point la loi de 1881. La loi de 1901 est également modifiée. Par le 'statut qu'il reconnaît et les avantages quMi concède aux divers groupements de fonctionnaires, le projet de loi favorise le développement du droit d'association et sa généralisation dans le personnel des administrations d'Etat.

Les fonctionnaires, en sus des garanties constitutives de leur condition, augmentées par le nouveau statut, voient leurs associations privilégiées au regard des groupements de droit commun. Elles acquièrent le droit de recevoir des dons et legs consacrés aux œuvres d'assistance mutuelle ; de plaider Tannulation des mesures prises contrairement aux dispositions législatives ou réglementaires ; de présenter aux Ministres et aux chefs de service leurs vœux sur les questions dUntérêt professionnel (4).

Les seules restrictions apportées par le statut au droit commun d'association sont les suivantes :

1° Les associations de fonctionnaires sont assujetties à la déclaration ;

2° Ell«s ne peuvent se former qu'entre membres d'une

(1) Art. 33 du projet.

(2) Cf. swprà, p. 153 et 159.

(3) Cf. suprd. pp. 140 et 161.

(4) Cf. Art. 33 et 34 du projet.

même adminisiralion ; du bien encore entre fonctionaairee occupant, dans diverses adminutrations» un emploi semblable ;

30 Elles ne peuvent se donner aucnn objet politique ;

4<* Les coalitions en vue de cesser le service sont interdites (1).

Il est certain que le projet de statut, ainsi rédigé, est conçu dans un esprit aussi large que peoelhte à Tendrott des divers groupements. On se peot taxer le Gouveruement de prudence exagérée. Ces dispositions sont le minimum des précantions que commande le soad de l'exisleoce mène de l'ÊtaL

Constituent-elles même une garantie sérieuse pour ce dernier? II est permis d'être sceptique à cet égard. L'expérience des dernières années, — la formation illégale des syndicats de fonctionnaires, notamment^ — nous renseignent sur la valeur împérattve des prohibitions légales. Tout dépend delà fermeté du Gouvernement k les faire appliquer.

Que celui-ci soit résolu à ne pas toMrer les excitations à la grève, cela paraît probable ; et Tart. 35, joint à Tart. Î3 du projet, lui donne certaines armes de ce c6té.

Mais dsBS Tapplicalion de la défenseï faîteaux associations» de se donner un objet politique, nous risquons de voir déjà plus de flottement se manifester. Une prohibition de ce genre existe dans notre organisation publique à l'égard des Conseils généraux. Il leur est interdit de formuler des vœux d'ordre politique (2). Or, on sait, en pratique, comment la loi est observée : suivant que Tobjet de la manifestation est agréable ou non au Gouvernement, ce dernier fait valoir la loi, ou bien ferme lesyenx. Une telle jurispradeoce serait déplorable à l'égard des associations de fonctionnaires. Elle

(1) Art. 33 et 35 du projet.

<2) Cf. loi du 10 août 1871, art. 33 et 51.

risqae cependant fort de s'introduire, en ^erta des mœurs parlenientaires ; et grâce, il faut le dire aussi, à la connexité que pourront présenter, en certains cas, les questions professionnelles avec les lois à Tordre du jour.

Il faudrait donc que les associations de fonctionnaires connprissent elles-mêmes le danger et le ridicule qu'il y a pour elles à sortir de leurs attributions. Mais toutes n'auront pas cette sagesse (I). Comment donc maintiendra-t-on dans la réserve imposée par la loi, celles des associations qui voudraient en sortir? Théoriquement le Gouvernement est armé contre elles du droit de dissolution. Pratiquement s'en servira-t-il ? Ne trouvera-!-on pas l'écart disproportionné entre la Faute et le châtiment, surtout si le droit d'association constitue la seule forme d'organisation corporative donnée aux fonctionnaires (2) ? N'esl-il pas vraisemblable que la prohi-

(1) Cf. l'ordre du jour récemment voté par les instituteurs et institutrices de TArdèche au sujet des projets de loi militaires : « Considérant, d'une part, que la nécessité de prolonger la durée du service .militaire n'est pas suffisamment démontrée, et que cette solution serait d'ailleurs inopérante ; considérant, d'autre part, que Tétat-major général n*a pas encore fait rendre — à la loi de deux ans tout ce qu'elle peut donner ; les institutrices et instituteurs réunis à Annonay déclarent se solidariser complètement avec les autres universitaires, signataires de la protestation contre Taugmentatiou des crédits militaires et contre la loi réactionnaire de trois ans, et en faveur de l'arbitrage international obligatoire comme acheminement certain vers' le désarmement simultané et rétablissement des milices. Ils décident en outre la publication du présent ordre du jour par la presse. » Cité dans la Correspondance du parti républicain démocratique, du 15 mai 1913, par le D' Gabriel Peschaud, sénateur du Cantal ; M. Peschaud rappelle les reproches adressés à notre défaut d'organisation démocratique par un autre universitaire, E. Faguet, dans son opuscule intitulé le Culte de l'incompétence ; et il regrette que ces reproches soient aussi cruellement justifiés par les faits.

(2) Cf. les observations de M. Clemenceau, citées suprà^ p. 309,

CHAP. VI. LE PROJET ACTl EL 369

biiion légale ne sera pas ou ne sera que faiblement sanctionnée ; et qu'elle deviendra lettre morte?

il est enfin un dernier ordre de prohibitions, le plus important peut-être aux yeux du Gouvernement, qui sont dépourvues de toute sanction dans le projet de loi. Celui-ci interdit aux associations de fonctionnaires de se fédérer, de se coaliser entre elles ou avec des associations de non fonctionnaires. Mais il permet aux agents de TEtat : i° de se grouper par service entre grades différents ; 2° de s*unir entre fonctionnaires de même grade qui appartiendraient à des services différents (l). De celte double autorisation résulte évidemment la possibilité des coalitions générales, que le projet de loi interdit en principe.

D'ailleurs, en ce qui concerne ^interdiction de « toute union avec d'autres groupements », on sent combien la défense est facile à éluder. Il suffit, en effet, aux bureaux directeurs des associations de se concerter entre eux, pour arriver au même résultat pratique, à la même entente que s'il y avait fusion.

Concluons qu'avec ce statut corporatif les associations de fonctionnaires seront ce qu'elles voudront. Tout dépend de l'esprit qui les animera.

XU

Il serait puéril de s'imaginer que Tesprif, qui anime actuellement les syndicats illégaux de fonctionnaires^ se modifiera parce qu'on aura légalisé ces groupements.

sur les difficultés que le droit de dissolution peut soulever dans la pratique ; adde suprà, p. 363.

(1) Art. 33. 2^ du projet.

Lefas. 24

Tous les agûQta de TCut, que id pcojat concerne (1), ont eu le choix de se réunir en associations licites ou bien en syndicats illicites. Ceux qui ont choisi celte dernière voie Tont fait dans un espcU politique bien détermiaé (2)...

lis ne pourront interpréter la coneacration légale de leiir efTort, que comme un encouragement et un moyen d*y persévérer. Il serait déraisonnable de leur demander autre c'jose. Pas un lola ne sera changé au fond de leur^ revendicationp«

Or, celles-ci ne sont pas seulement d'ordre politique, et par là en opposition avec le projet de loi (3). Elles sont incompalihles avec Tordre de choses actuel, avec cet ordre public que les fonctionnaires, les agents d'Etat tout au moins, ont précisément pour mission de servir et de protéger (4).

Cependant, quand il ne s'adresse pas à des fonctionnaire^ payés par lui, quand il traite même avec des particuliers avec de simples adjudicataires pour des concessions de-service publics, l'Etat a toujours exigé de ses concessionnaires qu'ils reconnaissent son autorité en tant qu'Etat, et le caractère de droit public imposé à ces concessions, et les règles de la hiérarchie administrative, etc., etc. Il ne s'agit pas là de simples formules de respect platonique. Les contrats de droit public que l'Etat passe avec ses concessionnaires sont bourrés de clauses exorbitantes du droit commun. C'est ainsi que l'orgaDisation du service public reste à la discré-

(1) Rappelons qu'il ne s'applique ni aux ouvriers des exploitations de l'Etat, ni aux agents des chemins de fer : cf. suprà, p. 338.

(2) Cf. siiprà, p. 152.

(3) Cf. siiprà, p. 367.

(4) Cf. suprày pp. 162 et s.

tion de TËtat, nonobstant toute conoesaioQ ou adjudication, pour tout ce qui est de nature légisiative ou réglementaire ; la loi ou le règlement peaveot à chaque inslant moéid^r le service, par dessus toutes les conventions passées (1). Ains^ encore l'interprétation du contrat proprement dit n'est pas soumise aux tribunaux « de droit commun », mais bien aux juridictions administratives. Enfin, en cas de manquement des conoessionmaires à leurs obligations, en cas notamment d'interruption du service par le fait des contraotants, Tobligation de ceux-ci envers TEtat est sanelionnée par des déchéances, qui sont une véritable mainmise de l'Etat sur le patrimoine collectif des concessionnaires.

Dans les rapports de TEtat avec ses concessionnaires, avec des particuliers, avec des étrangers, il n'existe donc aucun «xemple de ce que les syndicats de fonctionnaires se donnent pour but d'imposer à l'Etat, comme rapports avec ses propres agents, à savoir : la négation du caractère propre de TEtat, et son assimilation à un patron quelconque ; la suppression du droit public dans les transactions de l'Etat, et son remplacement par « le droit commun » ; la non intervention de la loi ; la possibilité de suspendre les services par voie de grève, etc. (2).

Conçoit-on que les propres agents de l'Etat soient autorisés à s'unir sur un semblable programme de revendications? Evidemment non. Le projet de statut des associations de fonctionnaires le dit en propres termes : non.

Que signifie alors la reconnaissance, par ce projet, des syndicats de fonctionnaires? M. Clemenceau l'a dit très exactement : cela n'a qu'un sens ; on prétend concéder le

Cl) Cf. Gaston Jèzb, Nature juridique de la coneession de service public, {Rev.de dr, public, juin 1910, pp. 270 et ss.). (2) Cf. sifprà, pp. 162 et ss.

/ mot, sans accorder la chose (i). On laisse le syndicat aux

fonctionnaires, sons condition qu'ils le vident du syndicalisme, de Tesprit qui les animait. Mais le syndicalisme est le seul intérêt qui pousse des fonctionnaires à se constituer en «syndicats, plutôt qu'en associations de la loi de 1901 (2). Prétendre leur laisser le symbole, en lai supprimant toute sa vertu, n'est-ce pas une entreprise tout au moins équivoque, c( une duperie à la fois pour les fonctionnaires et pour les ouvriers (3) »? Quand on vouJra faire jouer les sanctions si délicates du projet contre les coalitions, contre les attitudes ^litiques, contre les grèves, n'enlendrons-nous pas les mêmes cris d'étonnement, qui nous ont frappé lors de la grève des cheminots :

< Mais nos syndicat?, ce n'était que cela ! C'était le but même qu'ils poursuivaient, diront les syndicalistes. Si vous réprouviez ce but, si vous le jugiez contraire à la notion même du fonctionnaire, pourquoi avez-vous donné l'approbation légale à notre mouvement syndical? d

Que répondra le législateur? Quand on pose un principe, il faut savoir en accepter les conséquences.

La même objection ne se pose pas à priori contre les associations de fonctionnaires constituées d'après la loi de 1901.

(i) Cf. suprà, p. 309.

(2) Ceci est rigoureusement vrai du projet de loi, puisqu'il dote les associations de fonctionnaires de tous les droits utiles accordés aux syndicats par la loi de 1884, et même de quelques avantages de plus.

(3) Discours de M. Briand, le 13 mai 1907, à la Chambre des députés (Ann., p. 91).

Comme le font observer les syndicalistes eux-mêmes, elles peuvent voisiner avec le droit public, le pénétrer et s'en pénétrer (1).

Le voudront- elles? C'est une autre question. Nous n'avons pas caché qu'à notre sens le Gouvernement, d*après le projet de statut, sera beaucoup plus à leur merci, qu'elles ne seront dans sa main (2).

Quelques-uus font en outre remarquer qu'associations professionnelles et syndicats sont deux vocables différents, qui devraient au fond désigner une seule et même chose ; et qu'il serait peu logique de rejeter les uns, et d'admettre les autres (3).

C'est possible ; mais la logique pure et simple nous conduirait ici à des impossibilités pratiques. Il est certaines formes d'association qu'on ne peut interdire aux fonctionnaires : telles Jes mutualités, sous leurs diverses formes; telles encore les unions qui auraient pour but de faire respecter l'observation du statat, de demander « l'annulation des mesures prises contrairement aux dispositions législatives ou réglementaires » (4) », de poursuivre les tiers qui auraient diffamé des fonctionnaires membres de l'Association ou qui leur auraient

(1) Cf. sitprà, p. xLvii ; et Cassation, Chambre civile, 4 mars 1913, dans Gazette du PalaiSj 29 mars 1913.

(2) Cf. siiprà, p. 369.

(3) Cf. Louis Rolland, Le projet de loi sur les associations de fonctionnaires (Rev, de dr. public^ juin 1907, p. 15). Cette opinion est forcément celle de la doctrine, pour laquelle, en droit, associations professionnelles et syndicats sont deux termes égaux. Mais nous avons vu que la question ne se pose pas seulement en droit, mais en fait, et sur le point défait, c'est-à-dire au point de vue politique, la différence des syndicats d'avec les associations n'est niée par personne (cf. suprà, pp. 161, 370).

(4) Art. 33, 40 du projet.

nui injustemeat. Tout cela, c'est de Tasaistance mutuelle» par certain c6té. Mais sont aussi, d'autre part, des intérêts proCessionnels. Dès lors, prétendre interdire les associations professionnelle?, ne serait-ce pas se référer à une distinction arbitraire, incertaine, tout au moins pour les groupements placés sous Tégide de la loi de i 901 , et qui ne se réclament pas d'une loi particulière, comme la loi de 1884 sur les syndicats?

Ceci posé, nous devons reconnaître que la question des associations de fonctionnaires reste grosse d'incertitudes pour l'avenir, plus encore que pour le présent.

Qu'on réfléchisse, en eflet, que les fonctionnaires sont les organes même du Gouvernen^ent ; c'est par eux qu'il se renseigne et quMl agit. 11 peut donc être à la merci d^ententes formées par eux, tout aussi bien qu'il peut bénéficier de ces ententes. Elles seront, suivant les cas, d'utiles auxiliaires, ou bien de terribles adversaires de la puissance publique.

Nous ne croyons pas que celle-ci ait rien à^ craindre des hommes d'aujourd'hui, de ceux qui ont constitué les premières associations de fonctionnaires. Ils ont trop longtemps pratiqué la discipline administrative, pour rompre en visière avec toutes ses données ; ils ont trop l'amour de leur nouvelle liberté d'association pour la compromettre; ils en useront, ils se garderont bien d'abuser. Mais chez leurs succeâseurs, peut-on présumer la même sagesse? La nouvelle éducation qu'ils feront, à l'école buissonnière de groupements formés hors des cadres, ne ménagera/4^elle pas quelque surprise à l'Administcailon de demain ?

Sans doute l'intérêt bien compris des fonctionnaires doit les conduire à se solidariser étroitement avec l'Etat. Seulement il ne faudrait pas tomber dans un autre travers, et leur laisser monopoliser la direction des affaires-, dans le sens exclusif

de leurs intérêts particuliers. Rappelons un précédent historique : ropposrition sans mesure que les Parlements firent, à Tabri de leur statut, aux réformes administratives tentées vers la fin du xviiieFÎèBle, et qui fut ane des causes déterminantes de la Révolution (1).

Peut-être, — ce sera notre dernier mot, — les auteurs du projet de loi, trop étroitement préoccupés des intérêts particuliers en cause, n'ont-ils pas fait suffisamment apparaître, au premier plan de leurs pensées et de leur texte, Tinlérêt public : cette unique raison d'être des fonctionnaires ; ce ((ui dicte leur statut ; ce qui constitue TEtat.

Le public, il est au fond de tout ce grand débat ; il en est même la seule cause. Oii donc apparaît-il, dans le projet de loi? Par où peut- on se douter de son existence et de ses droits ?

Nous savons que les déclarations de principe ne sont plœs à la mode. On leur reproche d*être dépourvues de sanction.

Il n'empêche que la Déclaration des Droits de THorame et du Citoyen a servi à faire comprendre au monde entier ce qu'il fallait entendre par le terme de citoyen. Une déclaration des droits et des devoirs du fbntjtionnHire, conçue dans le même but, ne serait pas sans utilité par le temps qui court.

Nous n'avons jamais séparé, au cours de celte étude, la

(1) Cf. Eug. CoRQUE, V opinion 'publique en Bretagne et les derniers jours du Faiblement de Rennes (Annales révolutionnaires , janv. 1913, pp. 35 et ss.).

poursuite des améliorations demandées par les fonctionnaire?, d'avec Tintérèt que ces améliorations présentaient pour le bon fonctionnement du service public. Nous désirerions — et cela pourrait simplifier plus d*une difficulté ou éviter plus d'une équivoque — que le projet de statut affirmât un peu plus les droits du public, comme corollaire des garanties qu'il reconnaît à ses agents.

Pas un mot sur la responsabilité de ceux-ci. Quand on en parle, c'est uniquement, semble-t-il, avec la préoccupation d'atténuer ses conséquences : qu'il s'agisse de grève ou de tout autre manquement au devoir.

Pas un mot, pas un texte pour protéger le public contre les abus de pression ou d'autorité possibles de la part des fonctionnaires ou de leurs associations. Nulle part, à l'étranger, on n'a commis de tels oublis (1) !

Cependant le statut des fonctionnaires manquera son but, ç'il ne profile pas, en même temps qu'à eux, au public. L'intéréts des fonctionnaires et celui du public sont solidaires l'un de l'autre. Il faudrait Uaffirmer et le faire sentir un peu plus.

Ainsi nous venons de voir les critiques que soulève le titre II du projet de statut, relatif aux associations de fonctionnaires. Il appelle une autre remarque.

Ne devrait-on pas faire bénéficier la masse des citoyens, des avantages que le projet réserve aux seuls fonctionnaires? Depuis longtemps il est question de retoucher la loi de 1884 et celle de 1901 pour augmenter la capacité des syndicats et des associations, en ce qui touche notamment le droit d'acquérir et de posséder, et celui d'ester en justice. Des projets, des rapports ont été distribués à la Chambre. Ils sont tous favorables à cette augmentation de droits.

(1) Cf. suprà, pp. 267 (n. 1), 27i; 274, 287, 290, 293 (art. 61 de la proposition Berge), etc.

Pourquoi restreindre le bénéfice de cette innovation aux seules associations de fonctionnaires? Si celles-ci se développent en nombre et en puissance, il est indispensable, pour Téquilibre des pouvoirs publics, que puissent se développer également et parallèlement les moyens collectifs d'action et de contrôle mis à la disposition du public.

Les ligues qui ont en vue le bon fonctionnement des services publics ; les fondations particulière?, qui peuvent concourir à ce but, devraient être encouragées par l'Administration, et recevoir un statut aussi favorable que les ligues ou les fondations qui intéressent les fonctionnaires (i). Ce n*est pas seulement une question d*équité: c*est une nécessité pour le Gouvernement, que de ne pas laisser se développer sans contre-poids une tendance unique, à l'exclusion de toutes les autres.

Sera-t-il possible au Gouvernement, quand il aura laissé un lïfillion de fonctionnaires s'embrigader demain hors de leurs cadres et de l'Etat, de prétendre que des associations de simples particulierp, — fussent-elles composées de congréganistes, — sont plus dangereuses pour la sécurité générale que les puissantes ligues dont nous venons de parler ? Nous disons, au contraire, que ce problème des associations ne

(1) Cf. au coîLtraire Tattitude hostile de l'Administration visà-vis d'associations comme celle des abonnés au téléphone, comme les associations de pères de famille dont on couleste la légalité devant les tribunaux (voir Cassation, Cliambre des requêtes, 31 déc. 1912). Cf. encore les dispositions de la loi de 1901 hostiles à certaines associations religieuses, etc., etc. Sur l'attitude toute dilTérente du gouvernement républicain des Etats-Unis, cf. le journal Le Matin du 23 mars 1913 (Comment le contribuable américain a trouve le moyen de surveiller M. Leburcau et de lui imposer des économies), et, pour les fondations, le Bulletin de la Soc. des études législatives, années 1908 et 1909.

37tt PART. II. LES PROJETS DE STATUT

peut pas être abordé par son petit côté. Si Ton fait confiaiice aux ânes, il faut faire con6ance à tontes ; car c'est de leur multiplicité senle que peut naître Téquilibre des sentiments» des idées et des forces dans le pays.

Conclusions.

Le texte de loi, qu'on nous propose, est donc loin, à bien des égards, de se présenter comme définitif.

InsufTisant sur plusieurs points, il ne satisfait même pas les fonctionnaires auxquels il est destiné.

Le premier Congrès de l'Union du personnel civil des administrations centrales, dans son ordre du jour, s'exprimait comme suit, à ce sujet :

« Le Congrès,

a Après avoir pris connaissance du projet du statut élaboré parla Commission d'Administration de la Chambre ;

« Considérant que si certaines de ses dispositions, particulièrement en matière de discipline, offrent de sérieuses garanties aux intéressés, il ne saurait néanmoins les satisfaire par suite du caractère général d'imprécision qui y règne, de lacunes inquiétantes et de certaines restrictions dangereuses qu'on y constate ;

« Se prooiioce contre tout projet de 8:tatut qui n'assurerait pas aux fonctionnaires un ensemble de garanties professionnelles et de libertés civiques supérieures à celles dont ils jouiaftautactueUement (1). »

Ce jugement sévère est motivé par les défauts que nous

(1) Cf. compte-rendu du Congrès, pp. 37, 38.

avons signalé?, el dont beaucoup ont leur cause dans Tex" tension trop grande, qu'on a voulu donner à ce premier projet de statut.

Il ne faut toutefois pas aller jusqu'à l'injustice.

C'est un grand résultat pour la Commission de la Chambre^ que d'avoir contraint le Gouvernement à déposer un projet de statut.

C'est encore un résultat que d'avoir fait l'union du Gouvernement et de la Commission sur un texte, tout imparfait soit-il, car c'est grâce à cette union que le projet peut être mis à Tordre du jour des délibérations du Parlement.

Que sortira-til de cette discussion? Elle réservera des surprises. Elle mettra en relief les omissions du texte proposé. S'ensuivra-t-il nécessairement qu'il sera rejeté? Nullement. Il peut être amendé par la Ctiambre. Il le sera encore par le Sénat. Son adoption peut en définitive exiger quelque temps encore.

C'est une raison qui s'ajoute à celles que nous avons indiquées, et qui nous font souhaiter que le projet vienne en discussion le plus tôt qu'il sera possible.

Il est indispensable de donner un slatut légal aux fonctionnaires.

Ils ont attendu trop longtemps. Il faut le leur donner au plus tôt.

Mais ce statut ne peut pas être une œuvre superficielle, bâclée comme les textes qui ont été volés précédemment, et qui représentent tout au plus des gestes de sj^mpathie (1). Le nouveau texte a besoin d'être libellé Je manière à produire des effets certains.

A celle lîn, le concours du Gouvernement est nécessaire.

Que le Pouvoir exécutif ne craigne pas d'aller aussi loin que possible dans Tordre des garanties individuelles reconnues aux agents des administrations publiques, et dans la voie d'une organisation corporative des mômes agents à Tinlérieur de leurs cadres administratifs. Ce sont des satisfactions qui attacheront davantage encore les fonctionnaires à leur devoir. La condition du fonctionnaire ne doit pas être précaire : la permanence, la sécurité ont, au contraire, de tout temps, concouru en France à défmir sa mission (2). Les

(1) Cf. suprà, pp. 223, 230.

(2) Cf. supràf p. 74.

382 CONCLi'SION GÉNÉRALE

garanties qu'il réclame sont de ce côté, en harmonie avec la tradition, aussi bien qu'avec le progrès des mœurs démocratiques. Bien loin d'ailleurs qu'elles sapent l'ordre hiérarchique, — lien nécessaire entre l'Ëtat et ses agents, — ces mesures établiront une collaboration plus confiante et plus suivie d'un bout à l'autre de l'échelle administrative.

Mais le statut des fonctionnaires ne met pas seulement en cause les titulaires des fonctions publiques : le public, l'Ëtat, — c'est la môme chose, — entre également enjeu. Il est évident que son existence ne peut pas être laissée à la discrétion de ceux qui ont assumé la missionde remplir lea services publics. Qaelqu'intérét qu'on porte aux fonctionnaires, il est impossible de faire d'eux les tnaitres inconditionnels de la Nation.

Une démocratie se gouverne par ceux qu'elle choisit et qu'elle mandate à cet effet. Nous ne devons pae oublier cette loi constitutionnelle, la première de toutes. Si mince que paraisse la responsabilité parlementaire, elle existe du moins vis-à-vis du pays ; elle fonctionne normalement par le jeu des élections. Où serait, par contre, la responsabilité que des coalitions de fonctionnaires assumeraient, dans la marche des divers services, vis-à-vis du public ?

Gomme il est dans la règle de tout pouvoir, qui n'est pas limité, de se développer jusqu'à Tabus, ou peut prévoir qae des abus se produiront delà part des collectivités de fonctionnaires, si la loi n'y pose des limites. Il est donc de l'intérêt bien compris des fonctionnaires de savoir accepter et observer ces limites.

Cela même ne suffit pas. A un supplément de puissance et d'action donné aux fonctionnaires, doit correspondre un supplément de contrôle et de garanties ofi'ert au public.

Nous avons signalé quelques doléances de ce dernier. Nous avons en outre indiqué que legs et fondations parti-

CUiNCLL'SiO.N GÉiNÉRALE 383

lières sont partout aujourd'hui un moyen d'équilibre et de concours nécessaire pour les Pouvoirs publics ; et que la législation française, trop timide à cet égard, est en retard, non seulement sur les lois étrangères, mai» sur ce que le projet de loi propose d'accorder aux groupements de fonctionnaires.

Ce n'est pas tout. Dans Tordre des garanties concédées aux citoyens, il faut citer certaines réformes, dont l'avènement sera nécessairement hâté par les succès des revendications formulées par les agents des services publics.

Pourra-t-on priver les femmes contribuables du droit de défendre leur rôle de contributions par le bulletin de vote, lorsqu'on aura reconnu aux femmes fonctionnaires le droit de se coaliser pour l'augmentation de leurs traitements?

Pourra-t-on laisser les membres élus des Assemblées politiques à la merci de n'importe quel mouvement suscité parle moindre groupe de mécontents, comme les y expose aujourd'hui le scrutin majoritaire ; et ne sera-t-on pas conduit à chercher dams la Représentation proportionnelle des partis un moyen de stabiliser ceux-ci quelque peu, en préservant les élus contre des sollicitations trop directement intéressées ? Le Parlement, appelé à servir d'arbitre entre les agents et leurs chefs, peut-il remplir ce rôle tant qu'il est à la merci, ou des uns, ou des autres ?

Ainsi nous ne séparons pas dans notre esprit les progrès de la législation, qui concernent les fonctionnaires, d'avec ceux qui concernent les autres citoyens. Toute modification apportée à la condition du fonctionnaire postule, avons-nous dit, certaines réformes parallèles introduites dans l'organisation de TElat : en raison du rapport étroit, nécessaire qui enchaîne la fonction publique aux agents qui en sont, les organes. C'est donc une œuvre d*ensemble, une œuvre considérable qui sollicite l'effort du législateur.

Le résaltat de celle réforme serait de faire cesser la confusion qui règne actueilemeot, au sein des pouvoirs publics^ enlre rélémenl fonctionnaire et l'élément élu. Nous avons montré quelle perturbation est ainsi jetée dans les services publics et dans le Parlement (i). Nul n*est plus à sa place. L'inlrigne et le favoritisme sont introduits chez les fonctionnaires ; la corruption l'est chez les élus, il faut que tout soit remis en place, comme cela 8*est fait en Angleterre et aux Etals Unie. L'élément fonctionnaire et TéJément élu remplissent, dans la constitution de TËtat, deux missions distinctes. Le premier représente un côté permanent de la chose publique, des besoins durables, une organisation stable, basée sur Texpérience acquise, et fille de la tradition. Le second, Tclément élu, représente au contraire la variation, la mobilité incessante, nécessaire au progrès^ en un mot Tév^oluliou. Ces deux missions, bien que différentes Tune de Taulre, ne sont pas antinomiques ; elles se complètent et s'équilibrent, au contraire, pour le bien de tous :' mais à deux conditions. La première est que chacune de ces deux missions soit confiée à un organisme distinct ; car il est contradictoire de demander au même élémen: d'être à la fois durable et changeant, stable et mobile, traditionnel et évolutif. La seconde condilion est qi:e les elforls des deux éléments, dislincls en principe, convergent vers un cenlre commun, le bien public, représenté par l'Etat un et indivisible.

C'est à ce résultat que le statut des fouclionnaires est arrivé

(1) Cf. suprà, p 81.

COiXCLUSION GÉNÉRALE 385

partout : en rendant au corps des fonctionnaires* sa permanence et sa hiérarchie propres, a l'écart des fluctuations par* lementaires ; et en assurant néanmoins les rapports de discipline nécessaires entre la direction des services publics et les pouvoirs publics élus par la Nation.

C'est à ce but qu'il nous faut tendre. Hors déjà, tout ce qu*on nous propose n'est qu'aventure, trouble et confusion.

Les uns ne veulent rien réformer ; attitude inacceptable, et qui nous expose aux pires conséquences. Les autres, par un excès inverse, ne se bornent pas à rétablir la distinction qui sépare l'élément fonctionnaire de Télément élu, mais en outre suppriment tout lien nécessaire entre ces deux éléments, et les opposent i*un à l'autre. Dans une doctrine, Télément» fonctionnaire, — le plus compétent, assure-t-on, — devient le contrôleur du Parlement : à la façon dont le pouvoir judiciaire vériSe aux Etats-Unis la constitutionnalité des lois. Dans une autre théorie, c'est le contraire : l'élénient élu ne conserverait que le contrôle ; les qualités actives de direction passerafent aux fonctionnaires, plus responsables que les pariementaires, nous dit-on. Il suffira de rappeler, pour faire justice de celte conception, que c'est un retour au système moyenâgeux des Etats-Généraux simples contrôleurs de l'administration royale, et que la responsabilité de TAdministration a toujours été nulle dans ce système (i).

D'autres encore ne se préoccupent môme pas d'établir en rapport quelconque entre ces éléments. A chacun d'eqx l'ahtonomie. Tant pis s'il y a rupture, schisme. L'unité, l'indivisibilité de l'Etat ne sont que des mots vides de sens (â). Nous

(1/ Adde ce que uous avons dit supràf p. 382, de la responsabilité parlementaire : si mince qu'elle paraisse, elle existe tout de même.

(2) Cf. suprà, p. 165.

Lefas. 25

Sita CONCLUSION (;ib«ÉBALE

a¥oiifl critiqué, dûOA notre lolroduetion, ces théories et le» précédents aoxqvels elks se réfèrent : car ces dactriaesr dites d^av^eair, otit «artoni us paaaé. 8à 1 on njjéi— it à lenr^ suggestions, EUU fanciioMiaîres «t earaelière |mMsc et» services disparaîtraient. Ce serait un oioyoi origiiMi 4e lé* soudre la qoestion qui nous ^éoooape. Mais noas crofons qa'ii ne sera da foât ni du ^uUîe, si 4m loaclieiiaMres.

Ce qui tenterait dataata^e ce«x--ci, ce aérait, à vrai dire^ la concession de semée poUic, £ske à eas-méoMB, à lenr corporation. La tendance naturelie des fonctianBaires m ionjours été de s*«pproprier lenra fonctions ; et c'est Uen cette tendance inoonscinnte« latepie, qni se rëTéie an fend «iesdédajrations faites pnr les fonctionnaires syndicalistes. Mais il snffii de mettre à jonr ce sentimeni, pour qn'on ae rende compte de ion peu d'iMomoiiie avec ie monremeat général q^i pousse au coatraire VEtat et les commîmes àatoorlMr les entreprise» partic4ili^:>e8, pour y scbsiituer leur régie. Celte laidanee centraiâsatnce à outrance est d'ailleurs enconragée par ksfonclionsutiresenK-mémes, caria concession de feiTwe pulilte aurait pour effet de leur enlerer leur qualité d'employés de l'Elal, pour les transformer en simples adjudicataires.

Les syndicalistes s^iilusionittat donc wr f efficacité de leurs, vœux. La concession de service public ne cesserait pas^ nous Tavons dit, de relever dn droit public. Ëlie ne dispenserait ^as non phis T&tat d'assurer la continuité des services publies. La tendance des pouvoirs pubUcs ae manifesterait, au contraire, dans le aens d'une aoanisBÎon/àcmiaiJis égard», de tous les agents d'entreprises publiques à k discipline des fonctionnaires ; plulôl que dans le sens deTéman-^ cipation générale rêvée par les syndicalistes (1).

(1) Cf. ce que nous avons dit, siiprà^ p. 23, du caractère fra-

En toDt cas, nul ne contestera que les services publics ne peuvent pas tous se plier à la méthode des concessions particulières. Il y aura donc toujours des fonctionnaires ; et, par conséquent, quelles que puissent être les données éventuelles de l'avenir, nous avons raison de vouloir dès à présent doter ceux-ci d'une législation statutaire, qui réponde à leurs plaintes, ainsi qu'aux besoins du public.

Agir très résolument, très nettement, sans arrière- pensée ; ne poser que des principes dont on soit décidé à suivre toutes les conséquence?, au fur et à mesure qu*elles se dégageront ; s'inspirer avec contiance des données démocratiques, et y conformer L'organisation des pouvoirs et des fonctions ; par dessus tout, savoir ce que Ton fait, ce que Ton veut ; ne pas se laisser ballotter par le remous des doctrines les plus contradictoires, ni entraîner au courant- de toutes les inspirations hasardeuses ; prévoir, en un mot : telle nous semble devoir être la tâche du législateur en matière de statut.

Cette tàche^ elle ne va pas, nous Tavons montré, sans difficulté, sans péril même. Le législateur ne peut raccomplir sans le concours éclairé des fonctionnaires et de Topinion publique. C'est à ce concours indispensable qu'en toute confiance nous avons entendu ici faire appel.

gile de la distinction entre le fonctionnaire et l'agent des services publics; adde, p. 201 et p. 207, n. 1, pour ce qui concerne les grèves. — L'hypothèse syndicaliste repose tout entière sur la distinction des fonctionnaires de puissance publique d'avec les fonctionnaires de gestion : or, cette théorie est, nous l'avons dit, abandonnée par tout le monde aujourd'hui (suprà, p. 148). L. Duguit conteste même qu'on puisse distinguer les actes administratifs, d'après leur nature, en actes d'autorité et actes de gestion : cf. Duguit, L'acte administratif et l'acte juridictionnel {Revue de droit public, 1906, pp. 413 et s?.).